I SA/Wa 174/20

I SA/Wa 174/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 1362/21 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. - po rozpatrzeniu odwołania J. K. i A. Z. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej hip. Nr [...] - w odniesieniu do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej ul. [...] ozn. hip. Nr [...]o pow. [...] łokci kwadratowych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Nieruchomość warszawska położona przy [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret lub dekret z dnia 26 października 1945 r.
Na podstawie art. 1 dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta [...] przeszły na własność Gminy [...] , a w dniu 13 kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...], z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1997 r.
Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 19 października 1948 r.
Dawni właściciele nie złożyli wniosku w trybie art. 7 dekretu.
Natomiast w dniu [...] września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] - w imieniu nieobecnego A. M. - złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu, do gruntu oznaczonego nr hip. [...], położonego w [...] przy ul. [...].
W efekcie rozpatrzenia tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 7 lipca 1960 r., nr [...], odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przechodzą na rzecz Państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2000 r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1960 r.
Następnie Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2000 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1991 r. 1948 r. przez J. S. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2002 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2000 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy
ul. [...] oznaczonego hip. Nr [...] o powierzchni [...] łokci kwadratowych.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został złożony w terminie.
Jednakże wniosek ten - w myśl obowiązującego prawa i orzecznictwa sądowego - nie może zostać uznany za złożony skutecznie.
Wyjaśnił, że powstanie, organizację i zakres działania Urzędów Likwidacyjnych określają przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.).
Następnie powołał treść art. 7 ust. 2 i 3 tego dekretu wskazując, że w zakresie działania Urzędów Likwidacyjnych wynikającym z art. 7 ust. 2 ww. dekretu nie mieści się składanie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Z kolei ani dalsze przepisy tego dekretu (art. 7 ust. 3) ani przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - które są przepisami szczególnymi, a więc powinny być wykładane ściśle i nie jest dopuszczalna jakakolwiek inna ich interpretacja - również nie nakładały na Urzędy Likwidacyjne zadania polegającego na złożeniu takiego wniosku. Działając na gruncie przepisów ww. dekretu Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Powyższy pogląd podzielają sądy administracyjne przyjmując, iż Urzędy Likwidacyjne nie mogły składać skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem nie były umocowane do działania w imieniu właścicieli nieruchomości (zob. wyroki NSA: sygn. akt I SA 1236/00, I SA 830/03, I OSK 440/05, IV SA 1715/95 (niepubl.), IV SA 1319/96 (niepubl.).
Zdaniem organu trafny jest dominujący w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że nienależyte umocowanie zachodzi zarówno wtedy, gdy jako pełnomocnik działa osoba nielegitymująca się pełnomocnictwem, jak i wtedy gdy działa osoba, której strona udzieliła wprawdzie pełnomocnictwa, lecz z przyczyn prawnych nie może ona być pełnomocnikiem, gdyż nie należy do kręgu osób, które w danej sprawie mogą być pełnomocnikami procesowymi. Tak więc dopuszczenie do zatwierdzenia czynności dokonanych przez osobę, której ustawa nie zezwala na podejmowanie czynności procesowych w imieniu strony, byłoby równoznaczne z niestosowaniem przepisów wyczerpująco określających krąg podmiotów wyposażonych w uprawnienie do reprezentowania strony w postępowaniu. Przyjęcie możliwości zatwierdzania czynności dokonywanych przez osoby niedopuszczone przez ustawę do pełnienia roli pełnomocnika procesowego byłoby w istocie udzieloną z założenia zgodą na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.
Organ podniósł, iż w wyroku z 4 lutego 2000 r., IV SA 2448/97, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w konkretnych okolicznościach sprawy "(...) jeżeli Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny. W takim bowiem przypadku obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku".
Jednak w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa lub innego dokumentu, z którego wynikałoby, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu będąc umocowanym do takiego działania w imieniu dawnego właściciela tej nieruchomości i za jego zgodą lub w porozumieniu z nim.
Organ przywołał także wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 616/11.
Stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.- ponieważ w odniesieniu do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Twardej 58 nie złożono w przepisanym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i brak jest umocowania w obowiązujących przepisach do jego przywrócenia, poza tym Okręgowe Urzędy Likwidacyjne nigdy nie były umocowane do składania wniosków dekretowych w imieniu dawnych właścicieli hipotecznych.
Podsumowując Prezydent [...] uznał, iż wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] września 1948 r. - oparty na podstawie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - został złożony bez umocowania i był prawnie nieskuteczny.
Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia J. K. i A. Z. złożyli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej:
a) naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pobieżne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego z [...] września
1948 r., w tym przyczyn i celu jego złożenia oraz zakresu uzgodnień tego organu z współwłaścicielami tej nieruchomości w osobach A. M., A. C. i J. S., a także późniejszego stanowiska współwłaścicieli w odniesieniu do złożonego na ich rzecz wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, w sytuacji gdy organ ograniczył się jedynie do ustalenia samego faktu złożenia przedmiotowego wniosku, bez dalszych ustaleń w powyższym zakresie,
b) naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 i art. 138 § 2a w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw.
z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z decyzji z [...] marca 2000 r., nr [...] i decyzji z [...] maja 2002 r., nr [...] - wydanych w trybie rozstrzygnięć nadzorczych z wniosku J. S. dot. przedmiotowej nieruchomości, w których wskazano wprost, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie może nastąpić jedynie z powodu braku poparcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli lub osoby uprawnione, zaś do tego sprowadza się obecnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji,
c) naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia formalnego o umorzeniu postępowania, zamiast decyzji odmownej orzekającej co do istoty sprawy z powołaniem się na brak legitymacji - przy założeniu słuszności stanowiska organu o braku możliwości skutecznego złożenia wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny działający na rzecz właścicieli nieruchomości dekretowej warszawskiej - albowiem z uwagi na swój charakter decyzja o umorzeniu postępowania może być wydana jedynie wtedy, gdy bezprzedmiotowa jest sprawa administracyjna, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu, co nie zachodzi w niniejszej sprawie,
d) naruszenie art. 7 dekretu poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w żadnym razie nie mógł w sposób skuteczny złożyć wniosku dekretowego na rzecz właścicieli nieruchomości warszawskiej, w sytuacji, gdy pogląd taki jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą praworządności i nie uwzględnia szerokiego spektrum stanów faktycznych zachodzących w tego typu sprawach,
e) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której w rzeczywistości w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustanowienia na rzecz byłych właścicieli nieruchomości prawa własności czasowej.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu było złożenie stosownego wniosku w przepisanym ustawą terminie przez: 1) dotychczasowego właściciela gruntu lub 2) jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu lub 3) osobę reprezentującą prawa właściciela.
Wskazało także, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż wniosek dotyczący przedmiotowej nieruchomości - w trybie art. 7 dekretu - nie został złożony przez uprawnioną osobę fizyczną, a przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...]. Tymczasem zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, urzędy likwidacyjne nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości [...], w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00; wyrok NSA z 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04; wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05).
Następnie zauważyło, że - rozważając znaczenie złożenia wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] - należy mieć na uwadze, iż urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) zmienionym następnie ustawą z 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) - przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych, jak również składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) dokonała zmiany art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. - jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z 8 marca 1946 r.
Takie uregulowanie powodowało, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Złożony przez urząd likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych.
Kolegium podniosło, że w sprawie nie miała też miejsca sytuacja złożenia wniosku przez Urząd Likwidacyjny za wiedzą i zgodą właściciela. Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dekretowy nie posiadając wiedzy, kto w rzeczywistości jest właścicielem tej nieruchomości. Świadczy o tym fakt powołania we wniosku jako jedynego właściciela nieruchomości A. M. - podczas gdy zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] lutego 1991 r., Nr [...] oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2004 r., nr L.dz. [...] tytuł własności przedmiotowego gruntu uregulowany był wpisem na imię A. M. co do 1/2 nieruchomości, A. C. co do 1/4 nieruchomości na mocy aktu kupna z [...] sierpnia 1923 r. oraz aktu zeznanego w dniu [...] kwietnia 1931 r. a także J. S. co do 1/4 nieruchomości, na mocy aktu zeznanego w dniu [...] września 1945 r. za nr Rep. [...] i dnia [...] kwietnia 1942 r. za nr Rep. [...] przed notariuszem J. S. w [...].
Następnie wskazało - analizując hipotetyczną możliwość złożenia wniosku "w imieniu dawnego właściciela" - że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i następnych Kodeku cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze. zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42).
W rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów (art. 33 § 1 k.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zatem wniosek Urzędu Likwidacyjnego nie może zostać uznany za wniosek złożony przez osobę fizyczną - ponieważ wniosek ten złożył Urząd, nie zaś pracownik tego Urzędu, działający jako osoba fizyczna, niewystępująca w roli reprezentanta tegoż Urzędu.
Kolegium podkreśliło, że kwestia ta również była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, że nawet obecne potwierdzenie przez wnioskodawców zgody na złożenie przez Urząd Likwidacyjny w [...] wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest nieuzasadnione. Potwierdzenie, o którym mowa w art. 756 k.c., skutkuje bowiem przede wszystkim w stosunkach między prowadzącym cudzą sprawę bez zlecenia, a osobą, której sprawę prowadzi, zmieniając dotychczas istniejący stosunek prawny w zlecenie. Poza tym, zgoda ta lub porozumienie, powinny być stwierdzone przy składaniu wniosku, a nie w dowolnym czasie.
Zatem złożenie wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mogło odnieść skutku przewidywanego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - ponieważ organ ten nie był legitymowany do reprezentowania właścicieli nieruchomości ani do zastępowania ich w postępowaniu o przyznanie im prawa do gruntu. Oczywistym jest też, iż Urząd Likwidacyjny nie tylko nie miał uprawnień do złożenia wniosku dekretowego, ale także nie mógł wystąpić w roli pełnomocnika strony.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. Z.
i J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:
a) naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pobieżne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego z [...] września 1948 r., w tym przyczyn i celu jego złożenia oraz zakresu uzgodnień tego organu z współwłaścicielami tej nieruchomości w osobach A. M., A. C. i J. S., a także późniejszego stanowiska współwłaścicieli w odniesieniu do złożonego na ich rzecz wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, w sytuacji gdy organ ograniczył się jedynie do ustalenia samego faktu złożenia przedmiotowego wniosku, bez dalszych ustaleń w powyższym zakresie,
b) naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania i przeprowadzenia wniosku dowodowego strony zgłoszonego w piśmie pełnomocnika z [...] marca 2015 r., zmierzającego do dołączenia do akt sprawy dokumentacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego dotyczącej złożenia wniosku dekretowego odnoszącego się do nieruchomości przy ul. [...] w [...],
c) naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 i art. 138 § 2a w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z decyzji z [...] marca 2000 r., nr [...] i decyzji z [...] maja 2002 r., nr [...] wydanych w trybie rozstrzygnięć nadzorczych z wniosku J.S. dot. przedmiotowej nieruchomości, w których wskazano wprost, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie może nastąpić jedynie z powodu braku poparcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli lub osoby uprawnione, zaś do tego sprowadza się obecnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji,
d) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt a) i d) oraz ust. 3 w zw. z art. 15 i 19 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych z 1948 r. w zw. z art. 58 § 1 dekretu prawo opiekuńcze, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stanowiska, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł co do samej zasady i bez względu na okoliczności, w sposób skuteczny, złożyć wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, albowiem rzekomo nie był on uprawniony do zabezpieczenia majątku osób prywatnych (fizycznych), a jedynie miał działać w interesie władzy publicznej, które to stanowisko wyniknęło z pominięcia reguł wykładni językowej stosownie do której czasownik zabezpieczać/zabezpieczyć oznacza m.in. «zapewnić ochronę przed czymś niebezpiecznym lub szkodliwym», «zapewnić utrzymanie się czegoś w dotychczasowym stanie» lub «zapewnić zaspokojenie roszczenia lub wykonanie kary» (wg Słownika Języka Polskiego PWN – wersja internetowa dostępna: https://sip.pwn.pl/szukaj/zabezpieczenie.htmh), a także z pominięcia reguł wykładni celowościowej, systemowej i historycznej związanych z odczytaniem treści normy prawnej przez pryzmat funkcji ochronnej, a nie wywłaszczeniowej, jaką miały pełnić przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, która uprawnia do przyjęcia, iż złożenie wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny może stanowić sui generis czynność zachowawczą na rzecz byłego właściciela nieruchomości i jako takie winno być uznane za skuteczne złożenie wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie zarzutów skargi – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowiska zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r. umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. Nr [...].
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1), zaś gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2).
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wniosek z [...] września 1948 r. złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] był złożony skutecznie, czy urząd był uprawniony do złożenia takiego wniosku w imieniu nieobecnego A. M.
W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że były właściciel (ew. właściciele) nie złożył w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Natomiast taki wniosek został złożony w powyższym terminie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] wnioskiem z [...] września 1948 r. skierowanym do Zarządu Miejskiego w [...] wystąpił w imieniu nieobecnego A. M. - właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. Nr [...]- o przyznanie prawa własności czasowej za opłatą symboliczną.
Urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy tego dekretu nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych, jak również składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) dokonała zmiany art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r., jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r.
Takie uregulowanie powodowało, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych.
Ponadto, także w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało jednolite stanowisko, iż co do zasady urzędy likwidacyjne nie miały w katalogu swoich kompetencji prawa do reprezentowania dotychczasowych właścicieli w sprawach przyznania praw do gruntów. Zatem wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie mające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działanie, nie mogły wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
W niniejszej sprawie, organy dokonały właściwej wykładni i prawidłowo zastosowały przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie opowiada się za utrwalonym poglądem, według którego urzędy likwidacyjne, utworzone ww. dekretem z dnia 8 marca 1946 r., nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości - w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1896/17, 11.03.2016 sygn. akt I OSK 1306/14, 12.08.2014r. sygn. akt I OSK 1066/14, 3.09.2013 r. sygn. akt I OSK 658/12, 26.04.2012 sygn. akt I OSK 616/11, 6.12.2011 r. sygn. akt I OSK 66/11)
Złożony przez urząd likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych.
Wobec tego Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających odnośnie tego, że Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Sąd dostrzega jednak, że w pewnych sytuacjach złożenie wniosku przez Urząd Likwidacyjny mogło wywoływać określone skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chodzi o sytuację gdy były właściciel w sposób wyraźny i zdecydowany zwrócił się w terminie ustawowym do Urzędu Likwidacyjnego z wnioskiem dekretowym lub dokonał wyraźnej aprobaty złożonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że chodzi o aktywną wolę właściciela, wskazując jednocześnie, że obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku, skoro już jeden złożył do Urzędu Likwidacyjnego (wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 2448/97 i wyrok NSA z 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04.)
Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek dekretowy z 8 września 1948 r. został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] - w imieniu nieobecnego A. M. - co jednoznacznie potwierdza fakt, iż wniosek ten złożono bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami hipotecznymi. W aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa, czy też innego dokumentu, z którego wynikałoby, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] złożył wniosek dekretowy będąc umocowany do działania w imieniu dawnego właściciela nieruchomości i za jego zgodą lub w porozumieniu z nim.
Tym samym Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] złożył wniosek dekretowy - nie tylko nie będąc do tego uprawniony, ale nawet nie wiedząc dokładnie, kto jest właścicielem tej nieruchomości.
Brak wiedzy Urzędu Likwidacyjnego o tym, kto jest właścicielem nieruchomości potwierdzają znajdujące się aktach sprawy dokumenty. Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] lutego 1991 r., Nr [...] oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2004 r., nr L.dz. [...] wynika, że tytuł własności przedmiotowego gruntu uregulowany był wpisem na imię A. M. co do 1/2 nieruchomości, A. C. co do 1/4 nieruchomości na mocy aktu kupna z [...] sierpnia 1923 r. oraz aktu zeznanego w dniu 17 kwietnia 1931 r. oraz J. S. co do 1/4 nieruchomości, na mocy aktu zeznanego w dniu [...] września 1945 r. za nr Rep. [...] i dnia [...] kwietnia 1942 r. za nr Rep. [...] przed notariuszem J. S. w [...].
Stwierdzić również należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego.
Wynika to z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeku cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42). W rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów, tj. art. 33 § 1 k.p.a. jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.
W niniejszej sprawie, wniosek z [...] września 1948 r. nie został złożony przez osobę fizyczną. Wniosek ten został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...], nie zaś pracownika tego Urzędu, działającego jako osoba fizyczna, niewystępująca w roli reprezentanta tego Urzędu.
Wskazać również należy, że dokonane obecnie potwierdzenie czynności dokonanej przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny jest nieskuteczne. Jak słusznie wskazało Kolegium potwierdzenie, o którym mowa w art. 756 k.c., skutkuje przede wszystkim w tosunkach między prowadzącym cudzą sprawę bez zlecenia, a osobą, która sprawę prowadzi, zmieniając dotychczas istniejący stosunek prawny w zlecenie. Zgoda ta lub porozumienie powinny być stwierdzone przy składania wniosku, a nie w dowolnym czasie.
Ponadto termin do złożenia wniosku określony w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku (zob. uchwała (7) NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03), a co za tym idzie utratę samego prawa do ustanowienia własności czasowej.
Nawet gdyby ewentualnie przyjąć, że wniosek zostałby zgłoszony przez osobę spełniającą wymogi art. 12 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, to zatwierdzenie tego wniosku przez stronę mogłoby być skuteczne jedynie do terminu wygaśnięcia uprawnienia. Po upływie terminu i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia strony byłoby bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 616/11).
W świetle powyższych rozważań niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 ust. 2 pkt a) i d) oraz ust. 3 w zw. z art. 15 i 19 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z § 3 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych z 1948 r. w zw. z art. 58 § 1 dekretu prawo opiekuńcze poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stanowiska, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł co do samej zasady i bez względu na okoliczności, w sposób skuteczny, złożyć wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 tzw. dekretu.
Niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia wskazań SKO wynikających z decyzji z [...] marca 2000 r., nr [...] i decyzji z [...] maja
2002 r., nr [...] - w których wskazano, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie może nastąpić jedynie z powodu braku poparcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli lub osoby uprawnione. Jak wskazano bowiem wyżej, złożenie wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny jest nieskuteczne, gdyż Urząd nie był legitymowany do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu. Ponadto termin do złożenia wniosku określony w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny i jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku. Tym samym zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia strony - po upływie terminu i wygaśnięciu uprawnienia - byłoby bezprzedmiotowe. Dodatkowo wskazać należy, że stanowisko takie zostało ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych już po wydaniu ww. decyzji Kolegium.
Odnosząc się zarzutu skargi dotyczącego braku rozpatrzenia i przeprowadzenia wniosku dowodowego strony zgłoszonego w piśmie pełnomocnika z [...] marca 2015 r. - zmierzającego do dołączenia do akt sprawy dokumentacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego dotyczącej złożenia wniosku dekretowego odnoszącego się do nieruchomości przy ul. [...] w [...] - stwierdzić należy, że analiza akt sprawy wskazuje, iż organ rzeczywiście nie rozpatrzył tego wniosku dowodowego. Podkreślić jednak należy, że w sytuacji w której wywodzone przez skarżących fakty nie znajdowały potwierdzenia w dokumentacji archiwalnej posiadanej przez organ, to na skarżących spoczywał obowiązek współpracy z organem w celu zebrania całościowego materiału dowodowego sprawy, w tym obowiązek przedłożenia dokumentacji mogącej w sposób pośredni lub bezpośredni wykazać podnoszone we wniosku okoliczności, tj. fakt interesowania się przez byłego właściciela T. C. statusem swojej nieruchomości i kontaktowania się z urzędem likwidacyjnym w sprawie złożenia wniosku dekretowego i postępów w jego rozpoznaniu.
Podsumowując Sąd stwierdził, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz prawidłowo uzasadniły swoje decyzje zgodnie z wymogami określonymi w rat 107 § 3 k.p.a. – uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.