I SA/Wa 1735/15

I SA/Wa 1735/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /przewodniczący/
Gabriela Nowak
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1488/16 - Wyrok NSA z 2019-08-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art 5 ust 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2013 poz 707
art 3 ust 1, 5, 10 ust 1, 49
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
art 6 ust 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art 626§6, art 365 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2012 poz 270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wskazał, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był K. w [...], Wojewoda zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego. Z treści tego opracowania wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 pozostawała w zarządzie K. w [...] na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] z dnia [...] maja 1986 r., nr [...]. W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość objęta była prawem zarządu i nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczyło możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Nie zgadzając się z tą decyzją, Prezydent [...] wniósł odwołanie, podnosząc, że wbrew stanowisku organu I instancji zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu dla K., gdyż takim dokumentem może być tylko decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Komisja przywołała treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Dalej wyjaśniła, że Wojewoda [...] nie w pełni wykorzystał zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty załączone do powyższego opracowania geodezyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że powoływane zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólne dla wszystkich Dzielnic [...] z dnia [...] maja 1986 r. wskazuje, że działka nr [...] pozostawała w ww. zarządzie, to dowód ten nie przesądza jednoznacznie, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie K. Dowodem takim jest natomiast stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW nr [...], wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r., działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie K. w [...]. Krajowa Komisja wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 7 tej ustawy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organ odwoławczego ocena, czy powołane zaświadczenie ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu K. w [...] przedmiotową nieruchomością Skarbu Państwa podlegało ocenie sądu wieczystoksięgowego. W postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest natomiast władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.
Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjęła, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu K. Wskazany wpis został bowiem dokonany w tej księdze wieczystej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] na postawie zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]. Natomiast zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.), zaświadczenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nie potwierdza prawa zarządu dla K. Skarżąca stwierdziła, że sąd wieczystoksięgowy rozpoznając wniosek ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] badał jedynie jego treść praz formę dołączonych dokumentów i zapisy ujawnione w księdze wieczystej (art. 6288 k.p.c.). Sąd nie dokonywał jakichkolwiek ocen prawa zarządu K.
Ponadto w skardze podniesiono, że we wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, na przykład w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo opisano zbiór przepisów prawnych będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Na poparcie zasadności tego stanowiska strona skarżąca przywołała odpowiednie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Równocześnie strona skarżąca wskazała, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] grudnia 1986 r., która orzekała o ustaleniu nowych opłat za zarząd także nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą gminę.
W tej sytuacji Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości.
I tak, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...] (sporna działka nr [...] składa się z części działki nr [...]), na dzień 27 maja 1990 r., wpisany był Skarb Państwa - w zarządzie K. Zagadnieniem kluczowym było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust.1 u.k.w.h, że K. w [...] w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do wskazanej na wstępie nieruchomości, to jest, że została ona przekazana temu K. w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też K. sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Gminę [...]. W niniejszej sprawie spór dotyczy właśnie wpisu prawa zarządu na rzecz K. do księgi wieczystej. Jednakże w kompetencji organów administracji publicznej prowadzącego postępowanie nie leżało rozstrzygnięcie tego sporu, bowiem ma on charakter cywilny. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 stanowiąc w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Wobec wpisu w księdze wieczystej organy orzekające w sprawie nie mogły poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w księdze wieczystej, że K. w [...] nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości. Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Istniejący wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej od jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do treści 626 (8) § 6 k.p.c. (do dnia 23.09.2001r. - art. 49 u.k.w.h), prawomocnym orzeczeniem sądowym , które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji, ani także sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., I OSK 1064/04; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., I OSK 579/07; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., I OSK 499/11 i inne). Tym samym wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji. Prawidłowo więc organy przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości z art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej posłużyły się wpisem prawa zarządu w księdze wieczystej. Słusznie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą spornej nieruchomości, ponieważ grunty państwowe oddane w zarządu [...], dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu) nie należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia instytucji ksiąg wieczystych. Natomiast spory o prawa wpisane w księgach wieczystych pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, a także postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji zarzuty i wywody skargi dotyczące prawnego potwierdzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego nie mogą być skuteczne wobec wpisu w księdze wieczystej. Ostateczna decyzja z [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz K. w [...], jednakże jak wyżej wskazano istotny jest wpis prawa zarządu w księdze wieczystej. Zarzuty skargi faktycznie zmierzają do podważenia wpisu w księdze wieczystej. Jak wyżej wskazano jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Podsumowując stwierdzić należy, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała w zarządzie ww. K., a więc nie podlegała komunalizacji, wobec czego zarzuty skargi są niezasadne.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę w całości.
-----------------------
6