I SA/Wa 1734/21

I SA/Wa 1734/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1439/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu przedstawiono następująco stan faktyczny i prawny sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w [...] prowadzi Kw [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając w imieniu Skarbu Państwa, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2021 r., stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra SWiA, wniósł Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym części działki nr [...], pokazanej na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ewid. [...], mapie z projektem podziału nieruchomości i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z zespołem pałacowo-parkowym w [...], w stosunku do którego Minister Rolnictwo i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] orzekł, że nie podpadał pod działanie ort. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w prawidłowy sposób przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażące naruszenie prawa. Minister SWiA słusznie przy tym uznał, stosownie do brzmienia art. 156 § 2 kpa, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można było zatem stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).
W takcie prowadzonego postępowania ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku L. W., Wojewoda [...], działając w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], orzekł, że obszar obejmujący zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący część aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina [...], powiat [...], podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w pkt 1 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w całości, zaś w pkt 2 orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha oznaczonej na mapie sporządzonej przez geodetę L. P. stanowiącej załącznik do tej decyzji, jako "[...] - część I", nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dalej w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczona w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...], została na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1988 r. Rep. A Nr [...] w całości oddana w użytkowanie wieczyste do dnia [...] grudnia 2087 r. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w [...]. Jednocześnie znajdujące się na tej działce składniki majątkowe zostały sprzedane ww. Przedsiębiorstwu. Prawo to zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej [...]. Powyższe wykazuje, iż na dzień 27 maja 1990 r. ww. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej nie wypełniono rubryk dot. budynków, budowli i urządzeń. To potwierdza, że przedmiotem komunalizacji objęty był jedynie grunt działki nr [...] bez znajdujących się na niej zabudowań. Ustanowione aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1988 r. Rep. A Nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w [...] nie było zatem przeszkodą do komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. gruntu tej nieruchomości na rzecz Gminy [...].
Ponadto jak ustalono na podstawie odpisu działu II księgi hipotecznej pn. "[...]" Rep. [...] - nieruchomość ziemska stanowiąca własność F. W. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszła na własność Skarbu Państwo. Następcą prawnym F. W., dawnego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. "[...]" jest L. W..
Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy organ nadzoru wskazał, że skutkiem prawnym ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. (którą w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej), jest to, że Skarb Państwa utracił tytuł prawny do części działki nr [...].
Organ nadzoru uznał także, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. doprowadziłoby do sprzeciwiającej się ww. normie prawa cywilnego sytuacji, w której na nieruchomości będącej współwłasnością osoby fizycznej i Skarbu Państwa istniałoby prawo użytkowania wieczystego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, po dokonaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, organ nadzoru podtrzymał stanowisko Ministra SWiA i stwierdził, że decyzją z dnia [...] marca 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Skargę na powyższą decyzję złożył L. W..
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
a) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 156 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje na fakt, że decyzja komunalizacyina jest nieważna i za taką powinna zostać uznana przez organ;
- art. 156 §2 kpa poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne w sprawie, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jasno wskazuje, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło po ustanowieniu użytkowania wieczystego dot. nieruchomości stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], l\/ Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z czym okoliczność ta nie mogła uzasadniać uznania, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne;
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a
to: art. 7, 8, 77 i 80 kpa polegające na:
- niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się uznaniem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacja jest nieważna i jako taka powinna zostać stwierdzona nieważną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji;
- orzekanie z pominięciem stanu obowiązującego w momencie wydania decyzji MSWiA z [...] maja 2021 r.;
- brak pełnej, wyczerpującej i wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenie okoliczności faktycznych, a w szczególności przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do orzeczenia, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna jest nieważna;
- nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji MSWiA z [...] marca 2021 r. i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona obszaru objętego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2019 roku, nr [...] wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który orzekł, że część działki nr [...], na której znajdował się zespół pałacowo -parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest niezasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W myśl z kolei art. 50 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem wnoszącym skargę nie jest prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka, skarżący musi wylegitymować się interesem prawnym (organizacja społeczna interesem prawnym osoby, na rzecz której działa), o jakim mowa w tym przepisie, a przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd zobowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę mają interes prawny, w rozumieniu art. 50 § ppsa.
Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 50 § 1 ppsa zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało powiązane w tym przepisie z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, Zatem podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2004 r., OSK 519/04 wskazał, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu nie mającego legitymacji procesowej jako strony, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn.akt I OSK 478/12 publik. CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela wyżej przedstawione orzecznictwo.
Zatem istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Podmiot wnoszący skargę musi więc wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (R. Hauser, M Wierzbowski - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" - Wydanie 5 str. 319-320; postanowienie NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, publik. CBOSA). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie podkreślić należy, że przedmiotem skargi jest decyzja organu administracji, wydana w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...].
Natomiast skarżącym jest L. W.- następca prawny F. W.- byłego właściciela zespołu pałacowo- parkowego położonego w [...], stanowiącego część aktualnej działki nr [...]. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r., w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. To z kolei wynikać miało z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.).
W sprawie istotne jest zatem ustalenie czy interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji komunalizacyjnym ma następca prawny byłego właściciela nieruchomości ziemskiej, w stosunku do której zapadło orzeczenie wydane w oparciu o § 5 ww. rozporządzenia wykonawczego. W postanowieniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 504/11 Sąd Najwyższy wskazał, że rozstrzygnięcie administracyjne, wydane na podstawie § 5 rozporządzenia, przesądzało jedynie o tym, czy dana nieruchomość lub jej część podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN (publik. LEX 1229957). Sąd nie kwestionuje wstecznego oddziaływania decyzji o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednakże, w ocenie składu orzekającego w sprawie, wobec deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do ww. dekretu, jego wyłączną konsekwencją jest wiążące prawnie ustalenie, że do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie doszło. Wydana na tej podstawie kilkadziesiąt lat po wejściu w życie dekretu negatywna decyzja, nie oznacza jednak, że prawo własności majątku ziemskiego (jego części), automatycznie "wraca" w naturze do byłego właściciela (jego spadkobierców). Nie oznacza ona także, że w następstwie jej wydania były właściciel staję się ponownie właścicielem tej części nieruchomości, co do której orzeczono o jej niepodpadanie pod działanie dekretu. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia ma w takim przypadku walor historyczny i znaczenie prawne dla ewentualnych przyszłych postępowań ukierunkowanych na jego restytucję prowadzonych przed sądem powszechnym (o ile taka restytucja w ogóle w określonym stanie faktycznym i prawnym jest możliwa), względnie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za nielegalne odjęcie własności. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, a tym samym skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być tylko podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. A skarżący takiego tytułu nie wykazał.
Inaczej mówiąc, udokumentowanie w 2019 r. prawa własności nieruchomości według stanu na rok 1944 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją z 1992r., nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w tej ostatniej dacie. Istotny jest tu aspekt czasowy. Samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednik prawny wnioskodawcy legitymował się prawem własności – nie jest wystarczające do przyznania statusu strony jego następcy. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, na podstawie określonego stanu prawnego.
Brak legitymacji T. W. w postępowaniu nieważnościowym co do decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. implikuje również brak legitymacji skargowej T. W. w odniesieniu do decyzji kończącej to postępowanie nieważnościowe. Wprawdzie interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, i interes prawny we wniesieniu skargi (art. 50 ppsa) nie są w pojęciami w pełni tożsamymi i w szczególnych okolicznościach mogą zaznaczyć się różnice między nimi – ale w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują. Z tych względów Sąd uznał, że T. W. nie ma legitymacji skargowej. W doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2013).
Niezależnie od powyżej podanych powodów, nawet przy przyjęciu założeniu, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, skargę należy uznać również za niezasadną.
Jak wyżej wskazano, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r., którą utrzymał w własną decyzję z dnia z dnia [...] marca 2021 r. stwierdzającą z kolei, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 ppsa wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Dlatego też przy ocenie zaskarżonej decyzji sąd był zobowiązany do uwzględnienia istotnej zmiany stanu prawnego, która to zmiana ma wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy zauważyć, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające podważanie decyzji administracyjnych, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. 16 września 2021 r. Zmiany dotyczą art. 156 i art. 158 kpa. Przepis art. 156 § 2 kpa otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Nowelizacja wprowadza zatem przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji w postaci upływu czasu dla wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko przesłanek wybranych.
Przepisy w nowym brzmieniu stosuje się do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawa o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Zatem w aktualnym stanie prawnym, przy uznaniu że wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, jedyną decyzją jaką organ mógłby wydać w stosunku do decyzji z [...] marca 1992 r., jest decyzja takiej treści, jak treść zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2021 r. Zdaniem sądu zasada wyrażona w art. 134 ppsa, nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Stosowanie jej wymaga także oceny (jak w przedmiotowej sprawie) jaki skutek ma zmiana stanu prawnego na treść przyszłego rozstrzygnięcia. A w realiach niniejszej sprawy skutek ten jest taki, że po 16 września 2021 r. nawet w przypadku uznania, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnego skutku prawnego, z powodu upływu czasu ( tj. upływu 10 lat od dnia doręczenie decyzji lub jej ogłoszenia), nie mogłaby już zapaść decyzja o innej treści niż ta, która jest przedmiotem skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wynikające ze zmiany stanu prawnego, zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.