I SA/Wa 2659/20

I SA/Wa 2659/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2457/22 - Wyrok NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...], B. Z. i R.J. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz skarżących B. Z. i R. J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 155 kpa stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku W.K. z dnia [...] maja 1949 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (zmienioną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...],[...],[...],[...]), nr [...] (ul. [...],[...],[...],[...]), nr [...] (ul. [...],[...],[...],[...]), nr [...] (ul. [...],[...],[...],[...]).
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., czyli z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], w związku z czym termin składania wniosków dekretowych mijał dnia 11 października 1949 r. W oparciu o zaświadczenie Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2004 r. wskazano, że tytuł własności nieruchomości składającej się z 15 placów o łącznym obszarze [...]m2 z terenem użyteczności publicznej o obszarze [...]m2 i z terenów odchodzących pod ulice: [...] o obszarze [...]m2 i Projektowaną o obszarze [...]m2, położonej w [...] przy ulicy [...] i [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą "[...]"[...], uregulowany był jawnym wpisem na imię J. N. i M. K., w równych częściach niepodzielnie, co do reszty uregulowanej w tej księdze nieruchomości. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 15 września 1945 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego za nr rep. 981 W. K. nabył od A. z M.O., zgodnie z jej oświadczeniem jedynej spadkobierczyni J. N. i M. M. K., place nr[...],[...], [...],[...],[...] o ogólnej powierzchni [...]m2 oraz plac przeznaczony jako teren użyteczności publicznej o powierzchni [...] m2 ze składu nieruchomości pod nazwą "[...]"[...]. Ponadto wskazano, że w dniu 20 maja 1949 r. W. K. złożył w terminie ustawowym w trybie art. 7 dekretu w. wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą "[...]" [...], działki nr [...], i teren użyteczności publicznej.
Następstwo prawne po dawnych właścicielach organ ustalił w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia nabycia spadków po: W. K., M.K., W.M. K.,M. S. i J. W.S. oraz umowę o przeniesienie praw i roszczeń i umowę sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2010 r., na mocy którego B.Z. przeniosła na rzecz T. J. udział wynoszący 30% w przysługujących B.Ż. prawach i roszczeniach do przedmiotowego gruntu, a T.J. sprzedał cały powyższy udział R.J.
Dodatkowo Prezydent wyjaśnił, że A.M., w imieniu której jej ojciec w dniu [...] listopada 1949 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nie jest stroną niniejszego postępowania, gdyż była ona córką H. M. z domu K. K., "to jest osoby o innym nazwisku niż były współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości".
Na wniosek R. J. oraz B. Ż. z dnia [...] czerwca 2011 r., w związku z zawartymi aktami notarialnymi z dnia 9 lutego 2011 r. Rep. A [...]oraz z dnia [...] lutego 2011 r. Rep. A [...], Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] zmienił w trybie art. 155 kpa decyzję reprywatyzacyjną z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] poprzez m.in. wskazanie jako beneficjentów decyzji R.J. w udziale [...] części oraz B.Ż. w udziale [...]części.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw, którym zaskarżył ostateczną decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Decyzji tej Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 80 kpa w związku z art. 1027 kc i w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w. oraz art. 155 kpa. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. [...] zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] ze sprzeciwu Prokuratora. Zwieszenie nastąpiło ze względu na postępowanie przed Komisją reprywatyzacyjną.
Komisja po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału uznała, że decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 kpa.
Komisja przywołała treść tego przepisu i, odwołując się do orzecznictwa sądowego, wyjaśniła, że postępowanie prowadzone na jego podstawie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W ocenie Komisji zmiana decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] stycznia 2011 r. polegała na przyznaniu R. J. większego udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aniżeli pierwotnie przyznany mu udział, na zmianie oznaczenia nr działki, tj. zamiast nr [...] wskazano działkę nr [...], oraz na zmianie podmiotowej decyzji poprzez pominięcie pięciu beneficjentów decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., tj.: E.K., E. K., A. W., A.O. i E. B. Czyniąc w ten sposób, organ przeniósł tym samym udziały w prawie użytkowania wieczystego należące do pominiętych stron postępowania na rzecz R. J. Następnie Komisja szeroko przywołała i omówiła orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania art. 155 kpa oraz zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Komisja wskazała, że już zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób nieuprawnionych (wniosek o przyznanie własności czasowej złożony przez W. K. – osobę, której nigdy nie przysługiwał status właściciela, nie mógł skutkować ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz jego następców prawnych), przesądzało o niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 tej ustawy. Dodatkowo Komisja wskazała, że zmiana decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 kpa nie mogła mieć miejsca, ponieważ decyzja ta nie była decyzją uznaniową, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Zdaniem Komisji decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w. jest decyzją związaną, czego nie wziął pod uwagę Prezydent. Następnie Komisja, odwołując się do orzecznictwa i doktryny, wyjaśniła znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i stanęła na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przez Prezydenta trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa obligowało Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Komisja podkreśliła, że istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za m.in. zmianą konkretnej decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania. Komisja podkreśliła, że decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca ewentualnej zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym tej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie ww. przepisu i nie może być ona dorozumiana bądź domniemana. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej. Jeżeli w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną i obligatoryjną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Oznacza to, że decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania bez wyjątku i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na jej zmianę. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a mimo to Prezydent zmienił decyzję ostateczną w trybie art. 155 kpa. W aktach własnościowych brak jest innego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w określonym zakresie - zastępującego chociażby zgodę pozostałych stron postępowania, a tym bardziej wyraźnej i bezpośredniej zgody pozostałych stron postępowania - beneficjentów decyzji ostatecznej. Innymi słowy, brak było zgody A. K., E. K., A. W., A.O. i E. B. na zmianę decyzji ostatecznej. Taka zgoda musi być wyrażona obligatoryjnie przez wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bez wyjątku. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni zdaniem Komisji decyzję zmieniającą dotkniętą kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, co obligowało Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Ustalenie przez Komisję, że na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent usiłował sanować decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., która jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną nie podlegała konwalidacji, oraz że Prezydent wydał decyzję bez obligatoryjnej zgody wszystkich stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, co do zasady bezprzedmiotowym czyni w ocenie Komisji badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 kpa. Jednakże biorąc pod uwagę cel powołania Komisji, istotnym jest wskazanie w jej ocenie wszystkich naruszeń prawa, które zostały dostrzeżone w prowadzonym przez Komisję postępowaniu rozpoznawczym. Do tych naruszeń Komisja zaliczyła fakt, że Prezydent dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotów decyzji, przez co pominął pięciu beneficjentów decyzji wskazanych jako strony postępowania w decyzji ostatecznej. Ponadto, co wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji Prezydent nie zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.
Reasumując, w ocenie Komisji zaistniała przesłanka określona w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 155 kpa, w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.
Zdaniem Komisji kontrolowana decyzja Prezydenta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Jako strony postępowania Komisja uznała beneficjentów decyzji: B. Ż. (również jako obecną współwłaścicielkę nieruchomości), A. B. z domu K., K., R. J. (również jako obecnego współwłaściciela nieruchomości), A. W., A. O. i E. B., a także Miasto [...] i Prokuratora Regionalnego wobec faktu, że Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli Miasto [...] oraz B. Ż. i R. J.
Miasto [...] zaskarżyło decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. w zakresie obejmującym wskazane w skardze części uzasadnienia tej decyzji, którym zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, w zw. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w., w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze zostały przytoczone i szeroko omówione kwestionowane przez Miasto fragmenty uzasadnienia. Zdaniem skarżącego Miasta w rozpatrywanej sprawie przy wydawaniu przez Prezydenta [...] decyzji zmieniającej nr [...] wszystkie przesłanki wskazane w treści przepisu art. 155 kpa zostały zachowane.
W uzasadnieniu skargi skarżące Miasto, odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów, szczegółowo i obszernie przedstawiło argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Miasta zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
B. Ż. i R. J. w złożonej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów:
1 - postępowania, mające istotny wpływ na rezultat sprawy poprzez ograniczenie stronom możliwości uczestnictwa w sprawie i niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania,
2 - błędy merytoryczne polegające na tym, że rozpoznanie sprawy odbyło się przy błędnym uznaniu Komisji, polegającym na sprzecznych ustaleniach niektórych zdarzeń i aktów prawnych w postępowaniu przed Komisją w ramach procedury administracyjnego rozpoznania sprawy,
3 - rażące błędy mające wpływ na rezultat sprawy, poprzez błędne określenie kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia w latach poczynając od 1945 r. i na tej błędnej podstawie błędne ustalenia, które Komisja uznała za obecnie aktualne.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym orzeczenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] pozostają w mocy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Komisji wniósł o odrzucenie skargi B.Ż. i R.J., a w przypadku nie podzielenia tego wniosku przez Sąd o oddalenie obu skarg.
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sprawy zarejestrowane pod sygn. akt I SA/WA 2661/20 oraz pod sygn. akt I SA/WA 2659/20 Sąd połączył do wspólnego rozpoznawania i rozstrzygania, i prowadzenia ich pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 2659/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność złożonych skarg.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd uznał, że obie skargi są dopuszczalne i złożone w terminie.
Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, tak jak uczyniło to w złożonej skardze Miasto, jest możliwe z uwagi na rolę, jaką uzasadnienie spełnia w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. T., "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wobec tego wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej jako całości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 920/18). W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem (obok pozostałych uzasadnionych skarg) zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zakwestionowana decyzja Komisji zapadła z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.
Z akt sprawy wynika, że skarga B.Ż. i R. J. z dnia [...] listopada 2020 r. wpłynęła do organu [...] listopada 2020 r. (zgodnie z datownikiem umieszczonym na skardze). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2020 r. została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu 2 października 2020 r., a zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa uznać należy, że decyzja została doręczona stronom w dniu [...] października 2020 r. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest koperty, w której skarga została przesłana do organu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania koperty (k-38 akt sąd.) organ wyjaśnił (k-43 akt sąd.), że skarga nadana 12 listopada 2020 r. wpłynęła do organu w dniu 16 listopada 2020 r. Do pisma nie dołączono koperty. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że koperta nie została odnaleziona (k-99 akt sąd.). Na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił (k-52 akt sąd.), że swoją skargę skarżący wysłali przesyłką poleconą w dniu 2 listopada 2020 r. Do pisma skarżący dołączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki. Odbitka datownika na kserokopii potwierdzenia nadania (k-53 akt sąd.) jest na tyle nieczytelna, że nie pozwala bezspornie ustalić, czy nadanie nastąpiło 2 października (jak twierdzi skarżący) czy 12 października 2020 r. Zgodnie z informacjami udostępnionymi w systemie śledzenia przesyłek Poczty Polskiej (https://emonitoring.poczta-polska.pl) przesyłka o numerze, jaki widnieje na poświadczeniu nadania, została nadana 12 listopada 20202 r., awizowana 15 listopada 2020 r. i odebrana w placówce 16 listopada 2020 r.
Po analizie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i udzielonych wyjaśnień Sąd uznał, że data nadania skargi w niniejszej sprawie jest wątpliwa wobec sprzecznych informacji udzielonych przez organ i skarżących. W ocenie Sądu brak w aktach sprawy Komisji koperty i jej nieodnalezienie przez organ uniemożliwia jednoznaczne ustalenie daty nadania skargi. Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki nie pozwala na bezsporne ustalenie daty nadania, brak jest przy tym pewności, że dotyczy ono przedmiotowej skargi, a nie innej korespondencji. Informacja z systemu śledzenia przesyłek nie może również być uznana za rozstrzygający dowód, jako że nie jest to dokument urzędowy, a jedynie informacja z systemu wewnętrznego poczty, wskazująca przy tym jedynie na numer przesyłki, a nie jej zawartość. Podkreślić należy, że w odpowiedzi na skargę organ nie podnosił kwestii terminu wniesienia skargi i wnosił jedynie o jej oddalenie z przyczyn merytorycznych.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjmowania wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego, a do powstania takiej sytuacji przyczynił się organ. W tej sytuacji Sąd uznał, że strona nie może ponosić skutków zagubienia przez organ koperty, w której została nadesłana skarga, a zatem zaistniałe w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wątpliwości, których jednoznaczne rozstrzygnięcie okazało się niemożliwe z winy organu, Sąd postanowił rozstrzygnąć na korzyść strony. Sąd wziął pod uwagę podniesione przez strony w uzasadnieniu złożonej skargi okoliczności dotyczące dostępu do informacji o wszczęciu i przebiegu postępowania przed Komisją oraz problemów z zapoznaniem się z pełną treścią decyzji organu, mając także na względzie treść art. 49b kpa oraz fakt, że zastosowany przez Komisję tryb informowania stron oraz doręczania stronom wydanych przez organ decyzji, przewidziany w ustawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (art. 16), bardzo rzadko jest w praktyce organów stosowany.
Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji Komisji w aspekcie materialnoprawnych podstaw jej wydania oraz przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji, wyjaśnić należy, że po dokładnej analizie obszernego, zgromadzonego przez Komisję materiału dowodowego, Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 155 kpa, warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 3a tej ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa lub w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Komisji kontrolowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] została wydana przez Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent dokonał niedopuszczalnej zmiany obarczonej kwalifikowaną wadą prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Innym rażącym naruszeniem prawa (art. 155 kpa), do jakiego również doszło przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], był w ocenie Komisji brak pozyskania przez Prezydenta zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej oraz zmiana podmiotowa.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ten pogląd Komisji nie jest zasadny.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej ma ustalenie, czy Prezydent podejmując decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], istotnie naruszył art. 155 kpa, a jeśli tak, to czy naruszenie to można uznać za rażące.
W związku z tym przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Przy tym oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Niewątpliwie chodzi zatem nie o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie organu wbrew jasnemu i oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Dlatego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, Lex nr 2119359). Jeżeli jednak przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji przez organ nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 404/08, Lex nr 505307).
W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 155 kpa. Niewątpliwie wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko z tego powodu do zagadnienia naruszenia powołanej normy w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza treści art. 155 kpa prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie może nastąpić, jeżeli wystąpią następujące przesłanki:
- decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo,
- strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
- przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu decyzji,
- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Powołany przepis, poza warunkiem, że omawiany tryb musi dotyczyć decyzji ostatecznej, nie wskazuje, jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Dlatego też sama podnoszona przez Komisję okoliczność, że wydana na gruncie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zmieniana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] miała charakter związany, nie może samodzielnie mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Komisję decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa również nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11, Lex nr 1291316, 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10, Lex nr 744927). Pogląd przeciwny wyrażony został np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13, Lex nr 1956423. Jak zaś już wskazano wyżej, odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu wydanej decyzji ostatecznej wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Ponadto z art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Dlatego też w ocenie Sądu, z samego faktu zastosowania powołanego trybu do decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2011 r. i dokonania na podstawie art. 155 kpa jej zmiany w części dotyczącej kręgu podmiotowego stron poprzez jego zawężenie, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej stanowiącej podstawę zmiany decyzji ostatecznej.
W ocenie Sądu przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja z dnia [...] października 2011 r. miała walor ostateczności. Ponadto orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w udziałach w niej wskazanych na rzecz określonych w tym rozstrzygnięciu osób. Na podstawie zatem powyższej decyzji osoby te nabyły prawo, a dokładniej maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji, zaś sama zmiana nastąpiła na wniosek stron postępowania.
Przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja reprywatyzacyjna z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznawała prawo użytkowania wieczystego na rzecz B. Ż. w udziale [...] części, A. K. w udziale [...], E. K. w udziale [...], R. J. w udziale [...], A. W. w udziale [...], A. O. w udziale [...] i E. B. w udziale [...].
Wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa poprzez wskazanie jako jej beneficjentów R. J. oraz B. Ż. złożyły strony postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną, czyli R.J. oraz B.Ż. Wniosek ten był następstwem zawartych po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej następujących aktów notarialnych:
- z dnia [...] lutego 2011 r. Rep. A [...], na mocy którego A. W., A. O. i E. B. sprzedały R.J. całe przysługujące im prawa i roszczenia do [...] części przedmiotowych gruntów,
- również z dnia [...] lutego 2011 r. Rep. [...], na mocy którego E.K. sprzedała R. J. udział [...] części, a A. B. z domu K. sprzedała udział [...] części w prawach i roszczeniach do przedmiotowego gruntu.
Na mocy powołanych aktów notarialnych R.J. i B. Ż. nabyli od wszystkich pozostałych stron postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną całość praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, co w ocenie Sądu jest istotne, że powołane akty notarialne, na podstawie których jedynymi beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej stali się w odpowiednich częściach jedynie R. J. oraz B.Ż., czyli oboje wnioskodawcy zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, zawarte zostały jeszcze przed podpisaniem w dniu [...] października 2011 r. aktu notarialnego Rep. A [...], czyli umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomość właśnie R.J. oraz B.Ż. Jako nabywcy praw i roszczeń dekretowych R. J. oraz B. Ż. weszli zaś w miejsce pozostałych stron postępowania. Złożenie natomiast przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4), równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę. Ponieważ zaś pozostali pierwotni beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej, jeszcze przed podpisaniem umowy o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zbyli prawa i roszczenia wynikające z art. 7 powołanego dekretu w. na rzecz skarżących, to ich zgoda na zmianę decyzji reprywatyzacyjnej nie była zdaniem Sądu wymagana. Zatem brak w aktach sprawy zgody osób, które sprzedały swoje prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi naruszenia prawa przez Prezydenta przy wydawaniu w trybie art. 155 kpa decyzji zmieniającej, a tym bardziej nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu tej decyzji.
Wbrew stanowisku organu, w rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu spełniona została również przesłanka z art. 155 kpa odwołującą się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana decyzji reprywatyzacyjnej realizowała cel nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony na celu zaktualizowanie kręgu uprawnionych i doprowadzenie w ten sposób do sprawnego zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a także do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną. Takie działanie organu niewątpliwie leży w interesie stron postępowania i realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym bardziej, że jak wskazano w przywoływanej już uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).
Reasumując, stwierdzić należy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa. Brak było zatem podstaw do obarczenia decyzji zmieniającej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa. Oznacza to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Komisji zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Naruszenie to zaś było efektem błędnej oceny kontrolowanych przez Komisję decyzji w aspekcie przesłanki wady rażącego naruszenia prawa.
Dodatkowo, ze względu na podniesione przez B. Ż. i R.J. w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić należy, że w świetle art. 16 ust. 3 ustawy zawiadomienie o wydanych przez Komisję decyzjach możliwe jest poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Doręczenie zawiadomienia uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 16 ust. 4 zdanie drugie ustawy). W orzecznictwie wskazuje się, że z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu, ustalonego w ustawie na 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia, strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Na gruncie art. 49 kpa zauważa się, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16, publ. ONSAiWSA 2017/4/56, LEX nr 2231046). Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów: "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio, że przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Strony zawiadamiane w powyższym trybie o fakcie wydania decyzji przez organ mogą zapoznać się z jej treścią najwcześniej w dniu publicznego ogłoszenia tej decyzji i od tego terminu rozważyć wniesienie od niej środka zaskarżenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2681/16, CBOSA), co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Ponownie rozpoznając sprawę, Komisja biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, wobec niewystąpienia w sprawie wady rażącego naruszenia prawa, ponownie rozpatrzy sprawę. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w sposób inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.