I SA/Wa 1724/18

I SA/Wa 1724/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Joanna Skiba /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1602/20 - Wyrok NSA z 2024-05-10
I OZ 156/19 - Postanowienie NSA z 2019-02-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 718
art. 30 ust. 1 pkt 4b i pkt 6
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w [...], K. A., M. B., Z. T. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w [...], Miasta [...] oraz solidarnie na rzecz K. A., M. B., Z. T. po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267, dalej jako ustawa) oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. poz. 279, dalej jako dekret) stwierdziła wydanie przez Prezydenta Miasta [...] (dalej jako prezydent) decyzji z [...] maja 2007 r. nr [...] z naruszeniem prawa.
Organ ustalił, że w dacie wejścia w życie dekretu współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...] byli L. A. i G. A.. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. z 1948 r., nr 6 poz. 43) – z dniem 19 kwietnia 1948 r. W dniu [...] października 1948 r. G. A. i L. A. złożyli do zarządu Miejskiego [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] października 1955 r. utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] września 1965 r. - ww wniosek dekretowy rozpatrzono odmownie stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1955 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ dekretowy mógł nie uwzględnić wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej jedynie wówczas, gdyby takie korzystanie z gruntu nie dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, a organy dekretowe obu instancji nie wskazały na czym polegać miała sprzeczność korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji planami zagospodarowania przestrzennego, czym rażąco naruszono art. 7 ust. 2 dekretu.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] października 1948 r. prezydent decyzją nr [...] z [...] maja 2007 r. (dalej jako decyzja reprywatyzacyjna, decyzja z 2007r.) ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz H. T. w ¼ części, S. A. w ¼ części, M. B. w ¼ części i E. W. w ¼ części (powyższe osoby dalej określane także jako beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej). Do protokolarnego przekazania nieruchomości pełnomocnikowi beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej doszło [...] maja 2008 r. a [...] lipca 2008 r. zawarto umowę notarialną o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na warunkach określonych w decyzji.
Następnie umową z [...] kwietnia 2010 r. beneficjenci decyzji z 2007r. sprzedali przysługujące im udziały w przedmiotowej nieruchomości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a ta przeniosła swoje prawa na inny podmiot.
Dalej organ podał, że wg jego ustaleń, w okresie po przekazaniu nieruchomości beneficjentom decyzji dekretowej, lokatorzy budynku przy ul. [...] wielokrotnie składali zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia na ich szkodę przestępstw z art. 191 kk przez osoby działające w imieniu bądź z upoważnienia współwłaścicieli. Przestępstwa te miały polegać na żądaniu od lokatorów bezpodstawnych opłat oraz na niewykonywaniu napraw instalacji elektrycznej i gazowej po pożarze budynku, przez co pozbawiono lokatorów dostępu do mediów. Czynności sprawdzające było prowadzone pod sygn. akt: [...],[...],[...] i [...], i we wszystkich tych sprawach Prokuratura odmówiła wszczęcia dochodzenia wobec stwierdzenia, że ww czyny nie zawierają znamion przestępstwa.
Ponadto organ ustalił, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, a to zobowiązywało go do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Przepis ten stanowi, że komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości, jeżeli została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W ocenie komisji, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego było posiadanie gruntu w dacie jego złożenia. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 organ uznał, że przesłankę "posiadania gruntu" należy utożsamiać z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu, co oznacza, że przesłankę tę spełniają jedynie ci dawni właściciele, którzy pomimo wydania dekretu i formalnym objęciu gruntu w posiadanie przez gminę władali nim na dzień złożenia wniosku dekretowego, jakby byli jego posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia oraz pobierając z niego pożytki.
Wskazując na powyższe organ podał, że wydając decyzję reprywatyzacyjną prezydent dopuścił się rażącego naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do zbadania stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zbadał wynikającej wprost z art. 7 ust. 1 dekretu przesłanki posiadania gruntu w chwili złożenia wniosku, a ponieważ, zdaniem komisji, pominięcie to ma charakter oczywisty, uznała ona, że naruszenie prawa przez prezydenta miało charakter rażący.
Ponadto komisja ustaliła, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub sprzecznych z celem dla którego zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Organ wskazał, że wyrażenia powyższe mają charakter klauzul generalnych, które w prawie administracyjnym określane są najczęściej poprzez wykazanie interesu, przy czym dominującą perspektywą jest perspektywa ogólnospołeczna, publiczna i państwowa. Wskazując na powyższe komisja zarzuciła, iż wydając decyzję reprywatyzacyjną prezydent powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu oraz podjąć inne działania w celu ochrony interesów lokatorów. Tymczasem, jak wskazano, organ na podstawie "zeznań świadków" ustalił, że w następstwie wydania decyzji reprywatyzacyjnej sytuacja lokatorów radykalnie się pogorszyła, gdyż kierowano do nich wypowiedzenia umów najmu z trzymiesięcznym wypowiedzeniem, czynsz najmu był kilkukrotnie podwyższany, a to doprowadziło do ich zadłużenia, a następnie stawało się podstawą do inicjowania przeciwko nim postępowań sądowych o eksmisję. Komisja ustaliła także, że właściciele (zarówno beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej jak i spółka [...]) nie wywiązywali się z obowiązków właścicielskich tzn. nie dbali o stan techniczny budynku, mimo sygnalizowanych przez lokatorów problemów, takich jak: brak zabezpieczenia dachów, zalane sufity i ściany, brak zabezpieczenia wejścia głównego i śmietników, korozja rur instalacji wodnokanalizacyjnej itp. W ocenie komisji "nie można wykluczyć, że doprowadzenie budynku do złego stanu technicznego było działaniem celowym, zmierzającym do usunięcia lokatorów z kamienicy". Organ podniósł także, że w tej kamienicy często dochodziło do pożarów i przynajmniej część z nich wynikała z celowego zaprószenia ognia.
Za zasadnością zastosowania art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy wg komisji przemawia też to, że adwokat beneficjentów decyzji z 2007r., który pośredniczył w kontaktach z lokatorami posługiwał się w tym celu "sfałszowanym pełnomocnictwem" oraz że posługując się kopią pełnomocnictwa poświadczoną za zgodność z oryginałem, wywołał u lokatorów wątpliwości co do legalności jego działań.
Powyższe okoliczności w ocenie organu wskazują na wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, albowiem wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w szczególności do zastosowania przemocy innego rodzaju wobec lokatorów kamienicy a ponadto utraty przez nich statusu najemców komunalnych.
Jednocześnie komisja przyjęła, że skoro w przedmiotowej sprawie doszło do zbycia prawa własności na rzecz osób trzecich, co wyczerpuje przesłankę "spowodowania nieodwracalnych skutków prawnych" przewidzianą w art. 2 ust. 4 ustawy, to wykluczone jest uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej.
Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli [...] Sp. z o.o. w likwidacji w [...] (dalej jako [...] /spółka), Z. T., K. A., M. B. oraz (na jej uzasadnienie) Miasto [...] (dalej jako miasto, gmina), wszyscy dalej także jako skarżący. Postanowieniami z 23 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1739/18 i I SA 1740/18 sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Zarzuty podniesione w skargach co do zasady się powielają i sprowadzają się do naruszenia przez komisję:
1. art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w efekcie wadliwe stwierdzenie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieustalenie tzw. "przesłanki posiadania nieruchomości", podczas gdy nie każde naruszenie prawa można uznać za rażące, w szczególności jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z istniejących w orzecznictwie rozbieżności w zakresie interpretacji danego przepisu prawa. W nawiązaniu do tego zarzutu skarżący zwrócili uwagę na naruszenie art. 76 § 1 kpa poprzez pominięcie treści dokumentu urzędowego tj. zaświadczenia z Wydziału Administracji [...] Zarządu [...] [...] potwierdzającego posiadanie ww nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego, a także pominięcie innych dokumentów wskazujących na to, że p. A. zamieszkiwali w kamienicy, czynili starania odbudowy częściowych zniszczeń, administrowali i zarządzali budynkiem, a tym samym go posiadali. Ponadto, wg skarżących prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu. Odnośnie do przesłanki posiadania miasto zarzuciło także, że prezydent, stosując konsekwentnie ww praktykę, tj. nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości - tym bardziej, że prawidłowość decyzji z 2007r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Miasto zarzuciło także, że organ nie wskazał, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miało nieustalenie przez prezydenta ww okoliczności skoro sama komisja podała, iż w niniejszej sprawie przesłanka ta była spełniona;
2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie całego materiału dowodowego, w tym całkowite pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących;
3. art. 16 kpa poprzez bezpodstawne podważenie trwałości decyzji reprywatyzacyjnej;
4. art. 7, 8, 77 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 80 i 81 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w tym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych takich jak: wprowadzanie zawyżonych opłat, celowe doprowadzenie budynku do fatalnego stanu technicznego, nienależyte dbanie o nieruchomość i niewywiązywanie się z obowiązków właścicielskich, celowe powodowanie pożarów w nieruchomości, przy jednoczesnym odstąpieniu od uzasadnienia przez komisję, na podstawie jakich dowodów doszła do w/w wniosków;
5. art. 75 kpa, art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez zastąpienie zeznań świadków dowodami pośrednimi (oświadczeniami na piśmie lokatorów komunalnych) w sytuacji, winni być oni przesłuchani z udziałem stron i możliwością zadawania im pytań, co doprowadziło do naruszenia prawa stron do brania czynnego udziału w postępowaniu;
6. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 19 i art. 20 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste – z powołaniem się na kryterium sprawiedliwości społecznej, art. 2 i art. 75 Konstytucji RP – w sytuacji gdy prezydent orzekając na podstawie przepisów prawa obowiązujących w 2007r., nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez komisję, bowiem ani interes społeczny, ani fakt zamieszkiwania budynku dekretowego przez lokatorów, nie stanowiły przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Miasto zarzuciło także, że prezydentowi nie można obecnie przypisywać naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej i po przekazaniu budynku w zarząd następcom prawnym dawnych właścicieli, gdyż między tymi zdarzeniami nie zachodzi żadna relacja a ewentualne łamanie praw lokatorów nie oznacza, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sposób bezprawny;
7. art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez zaniechanie uwzględnienia przez komisję interesów właścicieli a uwzględnienie wyłącznie interesu lokatorów;
8. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, że prezydent powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu (...), podczas gdy [...] nie mogło zapewnić najemcom lokali w budynku przy ul. [...] (...) bowiem stwierdzenie nieważności dawnej decyzji dekretowej, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, przekazanie w zarząd beneficjentom decyzji zarówno gruntu jak i usytuowanego na nim budynku było powszechnie uznawane, jako "zbycie" nieruchomości w rozumieniu art. 678 § 1 kc, a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych.
Spółka [...] podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez pominięcie jej w prowadzonym przed komisją postępowaniu, pomimo że jego wynik dotyczy jej interesu indywidualnego, gdyż na podstawie zaskarżonej decyzji wobec spółki zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie ukarania karą pieniężną a w uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił stan faktyczny dotyczący postępowania co do ukarania grzywną. Skarżąca zarzuciła, że gdyby brała udział w postępowaniu przed komisją, to wykazałaby legalność swoich działań - powołała się w tym zakresie na wyroki sądów powszechnych legitymizujące jej działania w stosunku do lokatorów a związane ze stosunkami najmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Co do udziału w postępowaniu spółki [...] komisja podniosła, że w sprawie jako uczestnik brał udział aktualny właściciel nieruchomości, w imieniu którego występował ten sam pełnomocnik co obecnie pełnomocnik spółki, a zatem w ocenie organu spółka miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i mogła do niego przystąpić. Jeśli chodzi o samo posiadanie nieruchomości przez jej właścicieli dekretowych w dacie złożenia wniosku – to komisja jednoznacznie oznajmiła, iż wg dokumentów z akt sprawy przesłanka ta była spełniona i komisja jej nie kwestionowała - jednak prezydent nie zajął co do niej stanowiska w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej. Innymi słowy komisja przyznała, iż w kontrolowanej sprawie kwestia posiadania nieruchomości dekretowej nie budzi żadnych wątpliwości – wskazała jedynie na wiążący ją przepis zawarty w art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy, w którym "ustawodawca (...) doprecyzował, jak należy rozumieć przepis art. 7 ust. 1 dekretu". W szerokim uzasadnieniu komisja odparła też zarzuty procesowe nawiązując do zasady oficjalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Najdalej idący był zgłoszony przez miasto zarzut niedziałania prawa wstecz. Miasto wytknęło mianowicie komisji, iż w dacie wydawania kontrolowanej przez nią decyzji z 2007r. – przepisy, w oparciu o które komisja stwierdziła jej wadliwość – nie istniały w porządku prawnym, a zatem nie mogą stanowić podstawy do czynienia zarzutów prezydentowi, iż w jakikolwiek sposób naruszył on prawo.
Ten zarzut w ocenie Sądu jest kluczowy dla wyniku sprawy. Postępowanie prowadzone przez komisję to niewątpliwie nadzwyczajne postępowanie kontrolne (nadzorcze) wynikające z lex specialis w stosunku do przepisów kpa - a więc z przepisów ustawy. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z kpa, stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów kpa (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 kpa, art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 kpa, art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 kpa a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Część z nich natomiast, tj. te zawarte w art. 30 ust. 1 pkt. 4a i 4b oraz pkt. 5-8 ustawy wprowadził ustawodawca dopiero w ustawie, a więc co najmniej dekadę po tym, jak została wydana kontrolowana przez komisję decyzja reprywatyzacyjna.
W kontrolowanej sprawie organ jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołał art. 30 ust. 1 pkt. 4b i art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy. Przepis zawarty w art. 30 ust. 4b ustawy, dodany do niej z dniem 14 marca 2018r., jak wskazano w odpowiedzi na skargę, "doprecyzowuje treść art. 7 ust. 1 dekretu". Jeszcze dalej idąca jest przesłanka przywołanej przez komisję wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej zawarta w art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy. Mówi ona o doprowadzeniu (w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej) do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym (...) w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Są to całkowicie nowe przesłanki materialnoprawne, ustanowione dopiero przepisami ustawy, a ponieważ mają one charakter matrialnoprawny (a nie procesowy) – w ocenie Sądu nie mogą stanowić podstawy do oceny prawidłowości decyzji dekretowej wydanej dekadę przed jej wejściem w życie.
W ocenie Sądu w tej sprawie winna mieć zastosowanie podstawowa reguła prawa intertemporalnego tj. zasada tempus regit actum. Zasada ta nakazuje oceniać skutki zdarzenia prawnego według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili gdy miało ono miejsce. Jej "odpowiednikiem" jest zawarta w art. 3 kc zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) czy zasada prawa karnego: nullum crimen sine lege (nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori) wskazująca na to, że nikt nie może być ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (por. też art. 4 kk). Podobnie wyraża się zasada lex severior retro non agit, wg której prawo surowsze nie działa wstecz.
Sąd uwzględnia, iż ustawa została wprowadzona w określonym przez ustawodawcę celu i była ona "intencyjna" tj. od początku przyświecało jej określone ratio legis, którego w żadnej mierze tut. Sąd nie kwestionuje. Nie budzi też wątpliwości, iż ustawa, jak wynika choćby z jej tytułu czy art. 1 pkt. 1 – ma za zadanie "usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa", a zadaniem specjalnie powołanej w tym celu komisji jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów wydających decyzje reprywatyzacyjne (art. 3 ust. 2 ustawy). Powyższe wskazuje, iż ustawa ma zastosowanie także do decyzji już zapadłych przed jej wejściem w życie. Nadzorem komisja może objąć każdą ostateczną decyzję reprywatyzacyjną ale też przejąć do rozpoznania we własnym zakresie każde będące w toku postępowanie dekretowe, tak zwykłe jak i nadzwyczajne. W tym sensie rację ma komisja wskazując w odpowiedzi na skargi, że ustawa odeszła od zasady tempus regit actum i ma zastosowanie do orzeczeń już zapadłych, a to z tego powodu, że większość nieprawidłowości ujawniło się dopiero po wydaniu decyzji przez prezydenta, a jej celem była istotna potrzeba społeczna oparta na zasadzie sprawiedliwości społecznej, przywrócenia ładu i poczucia sprawiedliwości. Nie można jednak przyjąć, jak wywodzi komisja, iż przywracanie ładu i poczucia sprawiedliwości winno się opierać na normach, które nie istniały w dacie wydawania decyzji kontrolowanej w ramach tego specjalnego aktu nadzoru. To godziłoby bowiem w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dość powiedzieć, że ustawa stanowi jednoznacznie, że zadaniem komisji jest "usuwanie skutków prawnych decyzji wydanych z naruszeniem prawa" – a zatem z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego w dacie jego stosowania, a nie prawa dopiero ustanowionego w przyszłości.
W nauce prawa funkcjonuje zasada, że jeśli chodzi o prawo materialne, to do czynności prawnych i innych zdarzeń stosuje się prawo obowiązujące w chwili ich dokonania. Inaczej jest zazwyczaj w przypadku zmiany prawa procesowego, ta prowadzi zwykle do tzw. bezpośredniego działania prawa. Jednakże o tym, jakie normy prawne mają zastosowanie do rozstrzyganego stanu faktycznego, zawsze decydują przepisy prawa materialnego regulującego w danym czasie ten konkretny stosunek prawny. Innymi słowy, przy interpretacji zasad prawa międzyczasowego przyjmuje się, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządem dawnej ustawy, do oceny jego skutków prawnych stosuje się ustawę dawną, także po wejściu w życie ustawy nowej. Tego rodzaju zakaz retroakcji jest wywodzony z art. 2 Konstytucji i jako istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa ma uniwersalny charakter. Stosowanie zasady "tempus regit actum" jest naturalne także na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Analogicznie, jak w przypadku czynności prawa cywilnego - dzień wydania decyzji administracyjnej jest miarodajnym momentem wyznaczającym reżim oceny normatywnej (por. szerzej Marcin Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Lex 2011). W stosunku do decyzji z 2007r. nie można zatem stosować norm prawa materialnego, które weszły w życie dopiero w 2017r. czy w 2018r.
Oczywiście nie można pominąć, że wg orzecznictwa, zasada lex retro non agit nie ma bezwzględnego charakteru, musi być jednak traktowana jako zjawisko aksjologiczne, aprobowane konstytucyjnie. Przyjmuje się przykładowo, że nie jest ona przeszkodą dla przyznawania lub rozszerzania uprawnień z mocą wsteczną i gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. (por. wyrok TK z 5 września 2007 r. P 21/06, Dz.U. 2007 nr 170 poz. 1205). Skoro jednak komisja powołała się jedynie na zasadę "sprawiedliwości społecznej" czy "interes społeczny" nie rozwijając tej problematyki a w szczególności problematyki praw i obowiązków osób biorących zgodnie z prawem udział w reprywatyzacji, a więc że zakaz niedziałania prawa wstecz winien mieć w tej sprawie zastosowanie z uwagi na konieczność urealnienia innej zasady konstytucyjnej, to należy stosować zasady ogólne. A te, w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, wskazują, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2385/11). Ponadto, jak wskazał NSA w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, LEX nr 182508, w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych (...) z pewnością regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakotwiczonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 18 października 1995 r., III CZP 29/95, OSNP 1996, nr 8, poz. 107, z dnia 20 marca 2003 r., III CZP 4/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 162 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 lipca 1991 r., I PRN 34/01, Lex nr 1095 oraz z dnia 22 października 1992 r., III ARN 50/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 181, por. wyrok NSA z 12 maja 1995 r. II SA 699/95).
Wymaga jeszcze raz podkreślenia, że chodzi tu o "nowe" prawo materialne, w oparciu o które w trybie nadzwyczajnym ma być badana przez komisję legalność decyzji reprywatyzacyjnej, a nie o prawo procesowe czy też o samo prawo komisji do kontrolowania decyzji dekretowych. Tego ostatniego Sąd nie kwestionuje.
Kwestie intertemporalne w każdej dziedzinie prawa budzą wątpliwości interpretacyjne. Z uwagi na jakiś nadrzędny interes społeczny czy równorzędną zasadę konstytucyjną w konkretnym przypadku można kontestować dopuszczalność bądź niedopuszczalność działania prawa wstecz. W tej sprawie mamy jednak sytuację szczególną, w ogóle w orzecznictwie dotychczas nie spotykaną. Mianowicie nie mamy tu do czynienia z problemem stosowania przepisów ustawy na przyszłość bądź wstecz, lecz mamy do czynienia z ustawą nadzwyczajną, która ustanawia reguły nie tyle nowego prawa materialnego czy też prawa procesowego dla danych stosunków prawnych - lecz reguły kontroli zdarzeń prawnych już zaistniałych (tj. aktów administracyjnych) w ramach wiążących norm prawa materialnego, przy czym kontrola ta ma się odbywać częściowo w oparciu o całkowicie nowe normy. Chodzi tak o normy prawa materialnego, jak i o normy prawa procesowego - ustawa jest bowiem szczególną, absolutnie ekstraordynaryjną hybrydą, bo np. organ administracji ma jednocześnie uprawnienia prokuratora. Jak już wskazano, Sąd nie neguje ani działań samej komisji jako organu administracji, ani prawa komisji do kontroli wszystkich uprzednio zapadłych decyzji reprywatyzacyjnych – jednak winno to się odbywać w ramach przepisów dekretu czy w ramach przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – gdy chodzi o prawo materialne, i w ramach procesowych przepisów ustawy z odniesieniem, w zakresie nieuregulowanym, do przepisów kpa – jak to nakazuje art. 38 ust. 1 ustawy. Przepisy te dają komisji całe spektrum możliwości oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnych tak pod kątem naruszenia prawa procesowego jak i rażącego naruszenia prawa, o czym stanowi wprost art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Jeśli zaś nawiązać do przesłanek przywołanych przez komisję w kontrolowanej sprawie tj. do przesłanek z art. 30 ust. 4b i ust. 6 ustawy – to, w ocenie Sądu, zastosowanie ich jako norm wyznaczających kryteria legalności decyzji zapadłej w 2007r. - nie może mieć miejsca. Stosowanie ich byłoby wyjątkowo dopuszczalne (choć z zastrzeżeniem co do zasad prawidłowej legislacji) jedynie w stosunku do decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych przez prezydenta czy inny organ reprywatyzacyjny czy też ocenianych przez Sąd – po ich wejściu w życie. Taki był też wydźwięk przywoływanego podczas rozprawy przez pełnomocnika komisji wyroku tut. Sądu, zapadłego w stosunku do innej decyzji reprywatyzacyjnej już po wejściu w życie nowelizacji ustawy (a nie w stosunku do decyzji nadzorczej). W ocenie Sądu, jakkolwiek ani przepisy dekretu nie uległy zmianie ani z nim związane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uległy zmianie, to skoro w ustawie nadzorczej, czyli w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawodawca ustanowił nowe normy określające kiedy w jego ocenie decyzja reprywatyzacyjna jest wadliwa, to przy orzekaniu (po wejściu w życie ustawy) o wniosku dekretowym przepisy te winny być uwzględniane (ale już nie przy ocenie wadliwości decyzji zapadłej pod rządami dawnego prawa). Hybrydowy charakter ustawy wyznacza specyficzne ramy postępowania. Co do zasady nie zdarza się aby w przepisach dotyczących nadzoru nad aktami administracyjnymi ustawodawca wyznaczał jednocześnie nowe normy prawa materialnego, to jednak, skoro zostały one ustanowione, to przy pierwotnym orzekaniu nie można ich już pominąć. Oznacza to przykładowo, (niezależnie od oceny brzmienia przepisu zawartego w art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy), że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej wydanej po wejściu w życie ustawy winni liczyć się z możliwością jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym - o ile zostanie stwierdzone, że wobec osoby zajmującej lokal zastosowano przemoc lub groźbę bezprawną (choć ustawodawca nie wskazał kto miałby tę przemoc bądź groźbę stosować dla zaistnienia przesłanki z ustawy). Wymaga też podkreślenia, że w tym postępowaniu Sąd nie ocenia: ani zasadności, ani celowości, ani też konstytucyjności przyjęcia przez ustawodawcę takiego a nie innego rozwiązania czy to w art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy czy też w art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy, bo tych przepisów na tym etapie procesu Sąd nie analizuje. Wskazuje jedynie, że w sprawie nadzoru nad decyzją reprywatyzacyjną z 2007r. nie mają one zastosowania jako przepisy nieistniejące w dacie jej wydawania.
Tego typu regulacje, jak ta z art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy tj. regulacje określające skutki prawne zdarzeń, które mogą wystąpić w przyszłości, a zatem już po przyznaniu danego uprawnienia czy świadczenia można spotkać w wielu aktach prawnych. Jako przykład można podać przepis zawarty w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przepis określający przesłanki utraty bonifikaty udzielonej w cenie nieruchomości nabytej od państwa czy jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku jej sprzedaży w terminie 10 lat czy też w terminie 5 lat - gdy dotyczy ona mieszkania. Innym przykładem jest art. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018r. poz. 2134) dotyczący zmiany sposobu wypłaty świadczenia wychowawczego na dziecko w przypadku stwierdzenia ex post marnotrawienia lub wydatkowania go niezgodnie z celem. Różnica w porównaniu z art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy sprowadza się do tego, że adresat normy zawartej w art. 68 ust. 2 ugn czy w art. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci już w dacie otrzymania ww bonifikaty czy (w drugim przypadku) świadczenia wychowawczego na dziecko - został przez państwo "uprzedzony" o ewentualnych skutkach prawnych podejmowanych przez niego działań, a więc np. o skutkach wydatkowania przyznanej mu kwoty niezgodnie z założeniami ustawy; winien on zatem liczyć się z możliwością zmiany sposobu formy jego "wypłaty", a gdy mowa o bonifikacie – z obowiązkiem zwrotu jej równowartości. Nie sposób jednak sobie wyobrazić, by w przyszłości (w demokratycznym państwie prawnym), ustawodawca ustanowił przepis szczególny, wg którego (przykładowo) wszystkie pobrane dotychczas świadczenia wychowawcze, nawet te sprzed kilku lat, podlegają zwrotowi - o ile zostanie stwierdzone, że wyniki w nauce danego dziecka uległy pogorszeniu, albo np. o ile nie zostanie wykazane, że zostały w całości przeznaczone na rozwój dziecka. O takiej przesłance obowiązku zwrotu danego świadczenia jego beneficjent winien mieć świadomość już w dacie jego przyznawania i pobierania, a nie dopiero kilka czy kilkanaście lat później. Na tym właśnie polega wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego związana immanentnie z zasadą zaufania obywatela do organów państwa. A w konsekwencji, wracając do ustawy, możliwość wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zastosowania przemocy bądź groźby bezprawnej wobec osoby zajmującej lokal w zreprywatyzowanej nieruchomości, mogłaby mieć miejsce o ile przepis tego rodzaju obowiązywałby najpóźniej w dacie zastosowania tej groźby karalnej czy przemocy. W daleko idącym (i celowym) uproszczeniu można to zobrazować także innym przykładem, mianowicie: popełnienie jakiegokolwiek przestępstwa wobec lokatora przez właściciela nieruchomości nie oznacza automatycznie nieważności czy też wadliwości aktu notarialnego, na podstawie którego nabył on nieruchomość - chyba że co innego wynikałoby z wyraźnie ustanowionej w tym zakresie normy prawnej.
Nie bez znaczenia w ww retoryce Sądu jest i to, że wraz z wprowadzeniem w ustawie nowych norm prawa materialnego, w oparciu o które należy zdaniem ustawodawcy oceniać czy doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji dekretowych – równolegle ustawa wprowadziła dyscyplinarną i finansową odpowiedzialność urzędników państwowych za wyrządzenie szkody "przez niezgodne z prawem działanie". W ustawie wskazano, iż chodzi o "osoby działające w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoby wykonujące w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorące udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji reprywatyzacyjnej" (por. art. 41 ustawy). Rozpoznając skargi na decyzję komisji Sądowi nie może ujść z pola widzenia całokształt tej regulacji i wprowadzenie do obrotu prawnego przepisów "sankcyjnych" za naruszenie prawa, którego nie było w dacie prowadzenia sprawy reprywatyzacyjnej. Już zatem na tym etapie rozpatrywania jednych z pierwszych skarg na decyzje komisji, Sąd musi uwzględniać i przewidywać ewentualne skutki nieuwzględnienia przez komisję podstawowych zasad stosowania prawa.
Jeśli nawet nie uwzględnić argumentów co do związania zasadą tempus regit actum, to gdy mowa o przesłance z art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy, wg którego wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu – to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wykładni tegoż przepisu dekretu nie można dokonywać z perspektywy (jak wskazała komisja w odpowiedzi na skargę) "doprecyzowanego" w art. 30 ust.1 pkt. 4b ustawy jego brzmienia. Po pierwsze, w obu tych przepisach chodzi o inne "posiadanie", a po drugie, wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można upatrywać w brzmieniu przepisu, który nie był doprecyzowany, tzn. w brzmieniu, którego w 2007r. nie było. I tak, treści art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować kierując się jedynie literalnym jego brzmieniem, z pominięciem regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych, obowiązujących wówczas przepisach prawa. W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na terenie [...] - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. Właściciele dekretowi do wniosku o prawo własności czasowej winni byli dołączyć świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...] a gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, winni oni legitymować się wprowadzeniem ich przez sąd w posiadanie stosownie do obowiązującego wówczas art. 724 Kodeksu Napoleona (por też art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się o to podmiotu. Innymi słowy, w rzeczywistości dekretowej, "wprowadzenie przez sąd następców prawnych w posiadanie nieruchomości" zastępowało dzisiejsze postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem dawało legitymację następcy do występowania w sprawie w charakterze uprawnionego spadkobiercy. Wobec tego na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być brana pod uwagę przesłanka "posiadania" rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ustawy. Nie bez znaczenia jest też wykładnia treści całego ust. 1 art. 7 dekretu. Stanowił on: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". "Posiadanie" w przepisie tym zostało przypisane jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi, jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy gruntu. Powyższe przemawia dodatkowo za dokonaną przez tut. Sąd w wyroku z 22 maja 2019r. sygn. I SA/Wa 2146/18 w oparciu o ówczesne prawo spadkowe rzeczową wykładnią tego przepisu. Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego – a to dlatego, że 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Szersza analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, gdyż poza sporem pozostaje, że wniosek dekretowy odnośnie do nieruchomości przy [...] w [...] złożyli jej właściciele (którzy rzecz jasna nie musieli wykazywać się wprowadzeniem ich w posiadanie) a ponadto legitymowali się oni orzeczeniem sądu wprowadzającym ich w posiadanie ww nieruchomości - wystawionym zresztą na podstawie przepisów późniejszego dekretu z 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, jak dokonała tego komisja, z powodu nieustalenia posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy, które miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2007r., skoro, co nie budzi wątpliwości, niekwestionowane przez komisje dokumenty znajdują się w aktach sprawy administracyjnej.
Druga przesłanka, jaka leżała u podstaw zaskarżonej decyzji komisji – została zawarta w art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy. Jak wskazano wyżej, jest to przesłanka nieznana przepisom dekretu albowiem została wprowadzona w życie dopiero w 2017r., i w ocenie Sądu nie ma podstaw by decyzja z 2007r. była oceniana w jej aspekcie. Pomimo to, jeśliby przyjąć odmienny pogląd, Sąd uznał, iż z uzasadnienia decyzji komisji nie sposób wywieść, iż decyzja reprywatyzacyjna doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste (kwestii celu komisja zresztą w ogóle nie artykułowała, stąd nie ma możliwości odniesienia się do jej koncepcji).
Po pierwsze: Komisja nie wyłożyła w przekonujący sposób, że w sprawie doszło w ogóle do naruszenia interesu społecznego, a tym bardziej, że doszło do tego w sposób rażący. W uzasadnieniu swojego stanowiska, poza art. 7 kpa, komisja wskazała na wynikające z art. 2 Konstytucji kryterium sprawiedliwości społecznej oraz na art. 75 ust. 1 Konstytucji i przeciwstawiła mu chroniący prawo własności art. 21 i 64 Konstytucji RP. Podała dalej, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a także, że własność pełni też funkcje społeczne: (tj. jak wskazała: "własność zobowiązuje"), i przeciwstawiła ww zasady postępowaniu właścicieli w stosunku do lokatorów, polegającemu na wypowiadaniu stawek czynszu najmu i kierowaniu do sądu powszechnego powództw o eksmisję a także na niedbaniu o kamienicę. Komisja uwypukliła przy tym "istotę stosunku najmu lokalu należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego" w porównaniu do "zwyczajnej umowy najmu na rynku nieruchomości". Taka argumentacja w ocenie Sądu nie jest przekonująca. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że art. 7 ust. 2 dekretu, na podstawie którego zapadła decyzja z 2007r. nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis związany, obligujący organ, w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to, że jeżeli zaistnieją ku temu przesłanki, prezydent nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Niewątpliwie przepis ten nie daje podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na przesłankę interesu społecznego, słusznego interesu obywateli czy np. konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych. Takich przesłanek ustawodawca dotąd nie ustanowił. Dekret pozostaje prawem wiążącym (w powiązaniu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami) pomimo upływu ponad 70-ciu lat od jego wprowadzenia, a wieloletnie zaniechania ustawodawcy – mimo zaistnienia od kilku dekad całkowitej zmiany stosunków politycznych i społecznych – nie mogą obciążać ani sądów powszechnych, ani organów administracji stosujących prawo, ani sądów administracyjnych kontrolujących działalność administracji. Tymczasem ustawa, co należy zdecydowanie podkreślić, odpowiedzialnością za sytuację [...] lokatorów na równi obciąża aktualnie: właścicieli dekretowych (bądź ich następców prawnych) oraz organy dekretowe, podczas gdy obowiązkiem tych ostatnich - było stosowanie wiążących (ustanowionych przez ustawodawcę) przepisów prawa.
W realiach niniejszej sprawy, całkowicie niezrozumiałe dla Sądu jest też powołanie się przez komisję na art. 75 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, cyt.: "władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania". Jest to przepis określający niejako program polityki państwa (rozumianego jako imperium), w zakresie "zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli". W żadnej mierze nie kreuje on prawa podmiotowego (roszczenia) do uzyskania tak od państwa jak i od jednostek samorządu terytorialnego – indywidualnego prawa do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, a tym bardziej prawa do żądania zapewnienia komukolwiek "mieszkania" przez podmiot prywatny. Przede wszystkim, jest to przepis skierowany nie do organu administracji (prezydenta) lecz do państwa (ustawodawcy), którego zadaniem jest stwarzanie (np. w drodze rozwiązań ustawowych) określonych warunków sprzyjających zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Chodzi o stworzenie swoistego rodzaju "polityki mieszkaniowej" np. w postaci programu przeciwdziałania bezdomności, wspierania budownictwa socjalnego czy ustanawiania sprzyjających warunków finansowania zakupu własnego mieszkania albo dopłat do czynszów najmu. A wobec tego, przywołanie przez komisję art. 75 ust. 1 Konstytucji w sprawie dekretowej w konfrontacji z wyrażeniem przez nią jednocześnie stanowiska, że własność pełni funkcje społeczne i "zobowiązuje", oznacza że w istocie komisja uznała, iż prowadzeniem polityki mieszkaniowej państwa można obarczyć podmioty prywatne. Stanowiska tego de lege lata nie można zaakceptować. Prawo własności ma zapewnioną ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Jego graniczenia mogą nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Komisja nie podała, w jaki sposób, i na podstawie jakiego przepisu prawa, zanegowała moc wiążącą art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z art. 75 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia interesu społecznego, bo tego, w odniesieniu do przepisów dekretu - w ogóle nie zdefiniowała. Generalnie, uzasadnienie decyzji komisji (o ile Sąd dobrze zrozumiał przywołaną tam argumentację) - sprowadza się do stwierdzenia, że nieruchomości [...] nie powinny być oddawane właścicielom dekretowym - bo powoduje to naruszenie praw lokatorów, a w konsekwencji naruszenie interesu społecznego, gdyż zakłóca politykę mieszkaniową państwa. Aby jednak taka argumentacja mogła paść w decyzji weryfikującej decyzję reprywatyzacyjną – ustawodawca musiałby w pierwszej kolejności dokonać zmiany przepisów prawa materialnego regulujących kwestie reprywatyzacji warszawskiej. A to dotychczas nie miało miejsca.
Po drugie: W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, iż w postępowaniu "dekretowym" tj. w postępowaniu dotyczącym oddania w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości [...], oprócz jej dawnych właścicieli bądź ich następców prawnych interes prawny mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź od gminy (por. Np. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. I OSK 427/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie dekretowe z samego założenia nie dotyczy zatem interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, ani nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień. Taka koncepcja, co należy podkreślić, nie jest wynikiem ukształtowania się określonej linii orzeczniczej – lecz istniejących (bądź braku) regulacji szczególnych w tym zakresie. Wszelkie kwestie związane ze stosunkiem najmu, jako że reguluje je Kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019, poz. 1182), są zastrzeżone do kognicji sądów powszechnych. A więc i kwestie zasadności podwyżek czynszów najmu, i kwestie zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, i sprawy eksmisyjne. Również do kognicji sądu powszechnego zastrzeżone są sprawy z zakresu prawa własności czy naruszenia posiadania. Spór, jaki zaistniał w argumentacji stron, co do tego, że 1) jak twierdzi komisja: gmina winna zapewnić ciągłość stosunku najmu lokatorom pomimo oddania budynkowej nieruchomości dekretowej (stanowiącej zresztą od dnia wejścia w życie dekretu własność dotychczasowego właściciela) w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu pod budynkiem (jako że dekret wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit) oraz że 2) jak twierdzi miasto: oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przekazanie nieruchomości budynkowej właścicielom - stanowiło rodzaj zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 678 kc – również zastrzeżony jest do wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Zatem ani komisja, ani też tut. Sąd administracyjny – na gruncie obowiązującego prawa - nie mają uprawnień do oceny jakichkolwiek działań związanych z umowami najmu czy ich kontynuacją (art. 3 pkt. 3 ustawy i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, D.U. 2018, poz. 1302, dalej jako ppsa).
Po trzecie: Literalna treść art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie jedynie w sytuacji zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym (którego zresztą w sprawie nie wykazano). Chodzi o tzw. adekwatny związek przyczynowy tj. związek przyczynowy posiadający doniosłość prawną wyrażającą się w ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania za normalne następstwa tego działania, z którego wynikła szkoda. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. Doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi na ugruntowanym stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem, jeżeli jest zwykłym, typowym czy też naturalnym następstwem danego działania bądź zaniechania (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, Biul. SN IC 2003, nr 3, s. 12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2003 r., III CKN 473/01, Mon. Prawn. 2006, nr 17, s. 947; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r., I ACa 483/15, nie publ.). Uwzględniając powyższe, ale przede wszystkim wiążące prezydenta przepisy dekretu z 1945r. - nie sposób przyjąć, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej wywołało skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym - gdyż stanowiło wyraz woli ustawodawcy, który przepisów tych nie wyeliminował z obrotu prawnego ani też nie dostosował ich do realiów XXI wieku. Z całą stanowczością należy podkreślić, że nie można a priori zakładać, iż realizacja przez organy państwa przepisów przez państwo to ustanowionych – narusza interes społeczny poprzez (jak wskazano w odpowiedzi na skargę) "pogwałcenie konstytucyjnych praw do polityki państwa zapewniającej politykę mieszkaniową i ochronę przed bezdomnością". Ani obywatele, ani organy administracji państwowej ani też sądy powszechne czy sądy administracyjne nie mogą ponosić odpowiedzialności za treść i jakość prawa. Poza tym w art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawa mówi o stosowaniu przemocy bądź groźby bezprawnej wobec lokatorów. Naturalnym następstwem wydania decyzji dekretowej, w ocenie Sądu, nie jest stosowanie przemocy wobec lokatorów; zresztą tej w sprawie nie stwierdzono. Sąd neguje ustalenia komisji wskazujące na to, że rodzajem stosowania wobec lokatorów przemocy "innego rodzaju" było korzystanie z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...) poprzez wypowiadanie stawek czynszu najmu czy wytaczanie lokatorom powództw o eksmisję. Zawarte w ustawie terminy, a więc zarówno "groźba bezprawna" jak i "stosowanie przemocy wobec osoby" – to terminy kodeksowe; zatem dla prawidłowego ustalenia ziszczenia się przesłanek z ustawy komisja winna dysponować prejudykatem sądu powszechnego (karnego) w tym zakresie, ewentualnie (jako że ma uprawnienia prokuratorskie) zainicjować postępowanie karne we wskazanym przez siebie kierunku, co nie miało miejsca w tej sprawie. Z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w szczególności: kto, wobec kogo i kiedy (w jakiej dacie) miałby stosować przemoc (jakiego rodzaju) bądź groźbę bezprawną. W sprawie nie ustalono także sprawcy podpalenia jak również czy w ogóle którykolwiek z pożarów, jakie miały miejsce w tym budynku, był wynikiem podpalenia. Twierdzenia komisji pozostają całkowicie gołosłowne, co czyni w pełni uzasadnionymi zarzuty skarg sformułowane w pkt. 4.
Po czwarte. Pierwotnie w zaskarżonej decyzji komisja stwierdziła, iż wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, "w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu przemocy innego rodzaju w stosunku do osób zajmujących lokale w kamienicy". Ową "przemoc innego rodzaju", jak się wydaje, komisja utożsamiała także ze złym stanem budynku i pogorszeniem sytuacji lokatorów. Jako jeden z eksponowanych zarzutów pod adresem właścicieli nieruchomości dekretowej komisja przywoływała niewywiązywanie się przez nich z obowiązków właścicielskich. Ten zarzut, zarówno w świetle art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy jak i w świetle art. 140 kc – nie znajduje podstaw. Prawo cywilne w przywołanym art. 140 kc kreuje po stronie właścicieli rzeczy "uprawnienia" do korzystania z rzeczy, pobierania z nich pożytków i do rozporządzania (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego). Obowiązki wobec mienia (zasady gospodarowania nieruchomościami) wyznacza natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami, dotyczą one jednak nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast kwestie niewywiązywania się wynajmujących z umowy najmu – tak jak same umowy i wzajemne świadczenia z nimi związane - zastrzeżone są do kognicji sądów powszechnych.
Uwzględniając to wszystko, Sąd uznał, niezależnie od przywołanych na początku pryncypiów wynikających z zasad wykreowanych przez system prawa, że w sprawie nie została spełniona ani przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy ani z pkt. 6 ww przepisu. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania przed komisją jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 §1 kpa. Jako w pełni zasadne Sąd uznał wszystkie zgłoszone w skargach zarzuty natury procesowej, a więc i naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, i niezasadne posłużenie się oświadczeniami na piśmie jako dowodami z zeznań świadków, i pominięcie dowodu z niekwestionowanego co do autentyczności dokumentu zaświadczającego o posiadaniu nieruchomości dekretowej w dacie złożenia wniosku, i zarzut co do pominięcia i nierozpatrzenia wszystkich zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych. Uchybienia te, jakkolwiek doniosłe, nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Skoro Sąd uznał, że prawo nie może działać wstecz, a nawet i przy przyjęciu przeciwnego poglądu – przesłanki wyeksponowane przez komisję nie mogły być uwzględnione jako podstawa do stwierdzenia wadliwości decyzji z 2007r. – to bezprzedmiotowe stało się uchylenie decyzji komisji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wyeliminowania uchybień proceduralnych, w szczególności poprzez zagwarantowanie stronom ich podstawowych praw procesowych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.