I SA/Wa 1316/23

I SA/Wa 1316/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Anna Milicka-Stojek
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 632/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. B., T. T. i M. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.10.2023.JW DP-III-025-5-23-JW/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.10.2023.JW DP-III-025-5-23-JW/23 utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 18 stycznia 2023 r. nr DP-III.025.1.22.2021.PM DP-III-025-20-21-PM/23 stwierdzającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "[...]", [...], ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] września 1953 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "[...]", [...] recte 1/ Fabryka [...], ul. [...] i 2/ Fabryka [...], ul. [...] - zostało umorzone z mocy prawa.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
J. B., T. T. i J. Z. wnioskiem z 23 sierpnia 2021 r. wystąpili o stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej ww. przedsiębiorstwa oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego opisanego wyżej przedsiębiorstwa.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 18 stycznia 2023 r. stwierdził, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa wskazując, że w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne określone w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
J. B., T. T. i J. Z. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z 18 stycznia 2023 r.
Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że decyzja z 18 stycznia 2023 r. jest prawidłowa.
Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie z ust. 1 ww. art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.
Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania.
Minister Rozwoju i Technologii podkreślił, że w sprawie ustalone zostało, że orzeczenie nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. zostało ogłoszone poprzez publikację w Monitorze Polskim Nr 44, poz. 222 z 30 kwietnia 1948 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnej zostało zatem wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia tego orzeczenia, co oznacza, że spełniona została przesłanka warunkująca zastosowanie ww. przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Organ zaznaczył jednocześnie, że skarżący występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w żaden sposób nie zakwestionowali powyższych ustaleń.
Minister Rozwoju i Technologii odniósł się ponadto do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących kwestii spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. podkreślając, że od dnia doręczenia ww. orzeczenia do daty wszczęcia wnioskiem z 23 sierpnia 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia upłynęło ponad 30 lat, a tym samym powołana przesłanka została spełniona.
Organ nadzoru zaznaczył, że przedmiotowe orzeczenie nie stanowi samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym na rzecz Państwa. Takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej (tj. ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej; Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), jest orzeczenie właściwego, ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa, ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ww. ustawy nacjonalizacyjnej. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter, i "materializuje" orzeczenie nacjonalizacyjne.
Organ podkreślił, że zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego skutkowało jedynie wskazaniem, z jakich składników majątkowych składało się przejmowane przedsiębiorstwo. Samo jednak przejęcie tego przedsiębiorstwa, a więc także jego poszczególnych składników, nie było potwierdzane orzeczeniem o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, lecz uprzednim orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa, w niniejszym przypadku orzeczeniem nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r.
Minister wskazał ponadto, że z przepisu § 66 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa z 30 stycznia 1947 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) nie wynika, że protokół zdawczo- odbiorczy musi być - dla ważności orzeczenia - sporządzony najpóźniej w dacie wydania orzeczenia. Przeciwnie, z treści § 71 i następnych rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r. wynika, że protokół zdawczo-odbiorczy z reguły był sporządzany po wydaniu orzeczenia o nacjonalizacji. Tym samym brak protokołu zdawczo-odbiorczego w dacie wydania orzeczenia nie może być oceniony jako podstawa do stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Organ zaznaczył jednocześnie, że w toku prowadzonego postępowania ustalone zostało, że w materiale archiwalnym sprawy brak jest bezpośredniego dowodu potwierdzającego doręczenie (ogłoszenie) ww. orzeczenia z 9 września 1953 r. Powyższa okoliczność – wbrew twierdzeniom skarżących - nie oznacza jednak, że orzeczenie nie zostało w ogóle ogłoszone ani doręczone stronom, a tym samym art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Minister wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że materialnoprawną podstawą wydania ww. orzeczenia stanowi § 75a rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., zgodnie z którym osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami; zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego; zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego.
Zgodnie z § 73 ww. rozporządzenia ogłoszenie o terminie sporządzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z 31 lipca 1950 r., zatwierdzonego orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r., nastąpiło poprzez publikację w [...] Dzienniku Wojewódzkim z 20 czerwca 1950 r. Nr 8 strona 57, co wynika z treści ww. protokołu. Właściciel ww. przedsiębiorstwa nie brał udziału przy jego sporządzeniu, a przekazującym znacjonalizowaną fabrykę był jej dotychczasowy zarządca państwowy.
Rozporządzenie z 30 stycznia 1947 r. zawierało szczególne regulacje w odniesieniu do doręczeń. Zgodnie z § 78 - 80 ww. aktu wykonawczego właściciel przedsiębiorstwa, który bierze udział w postępowaniu toczącym się na zasadzie niniejszego rozporządzenia, obowiązany jest obrać sobie miejsce zamieszkania dla doręczeń na terenie Państwa Polskiego lub ustanowić pełnomocnika, mającego siedzibę w kraju. W razie nieobrania takiego miejsca zamieszkania lub nieustanowienia pełnomocnika wszelkie wezwania i zawiadomienia, niepodlegające ogłoszeniu w myśl przepisów niniejszego rozporządzenia, pozostawia się w aktach. Pozostawienie to ma skutki doręczenia. Uprawnienia, przysługujące na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia właścicielowi przedsiębiorstwa, przysługują w razie jego nieobecności krewnym w linii prostej (zstępnym i wstępnym, również dzieciom nieślubnym), rodzeństwu, dzieciom rodzeństwa, małżonkowi, osobom, sprawującym zarząd przedsiębiorstwa nieobecnego właściciela oraz udziałowcom i akcjonariuszom spółek handlowych. Zarządy osób prawnych, będących właścicielami przedsiębiorstw, przejętych na własność Państwa, reprezentują interesy tych osób prawnych do czasu wypłaty odszkodowania za przejęte przedsiębiorstwo. Z ww. rozporządzenia nie wynika, by orzeczenie wydawane na podstawie § 75a podlegało ogłoszeniu.
W ocenie Ministra tego stanu rzeczy nie zmieniają przywoływane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 2 lit. d rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), regulujące kwestię ogłaszania i doręczania decyzji stronom. Skarżący wskazując na zasadność dokonania ustaleń dotyczących daty doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r., w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia z 22 marca 1928 r., całkowicie pomijają fakt, że tryb postępowania w sprawie nacjonalizacji przedsiębiorstw na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej został uregulowany w sposób szczególny w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniu z 30 stycznia 1947 r., a tym samym niezależnie od regulacji zawartych w przepisach rozporządzenia z 22 marca 1928 r. W zastrzeżeniu wynikającym z § 81 ust. 1 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., zgodnie z treścią którego "w postępowaniu, określonym niniejszym rozporządzeniem, mają odpowiednie zastosowanie art. 9-11, 12 ust. 1, 2 i 5, 14 ust. 1 i 2, 20-23, 25-30, 34, 36-43, 49-67, 81, 96 ust. 2,105 ust. 1 i 2, 106, 108, 109 ust. 1 i 3 i 111 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym", co potwierdza, że ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania wskazywanych przez skarżących przepisów.
W ocenie organu orzekającego prawidłowe było uwzględnienie ww. zakresie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1485/22, wydanym w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. braku bezpośredniego dowodu potwierdzającego ogłoszenie/doręczenie orzeczenia właściwego ministra zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy, a tym samym dokonanie ustaleń wskazujących na wystąpienie, w odniesieniu do ww. orzeczenia z 9 września 1953 r., przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w oparciu o datę publikacji ogłoszenia o terminie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego.
Minister podkreślił ponadto, że niezależnie od wskazywanych powyżej regulacji prawnych dotyczących doręczeń/ogłoszeń w toku postępowania nacjonalizacyjnego, obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie uzasadniają przerzucania całego ciężaru dowodowego na organ administracji publicznej, zwłaszcza w sprawie, w której strony dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji nacjonalizacyjnych, występują z żądaniem stwierdzenia ich nieważności. Oczywiste w takiej sytuacji są bowiem ograniczenia dowodowe organu wynikające chociażby z przepisów dotyczących archiwizacji i przechowywania oraz wynikające z przepisów dotyczących brakowania dokumentów. Brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji wydanej w 1953 r. nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W ocenie Ministra ponadto w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. nakazujący organowi rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Niniejsza sprawa administracyjna nie dotyczyła bowiem nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia.
Zdaniem organu wystąpienie okoliczności faktycznych i prawnych wskazujących na spełnienie - w odniesieniu do orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. przesłanek warunkujących zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i umorzenie postępowania z mocy prawa - z dniem 16 września 2021 r., nie budzi żadnych wątpliwości. Za powyższym stanowiskiem przemawiają przytoczone regulacje prawne dotyczące doręczeń/ogłoszeń w toku postępowania nacjonalizacyjnego, a także ustalenia odnośnie daty ogłoszenia ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r., tj. 20 czerwca 1950 r., w którym to dniu dokonano publikacji w [...] Dzienniku Wojewódzkim ogłoszenia o terminie sporządzenia ww. protokołu zdawczo-odbiorczego nacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz daty wpływu wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie nieważnościowe - 27 sierpnia 2021 r. Od dnia doręczenia ww. orzeczenia z 9 września 1953 r. do daty wszczęcia niniejszego postępowania upłynęło zatem ponad 30 lat.
Za niezasadne organ uznał ponadto podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie doręczenia/ogłoszenia ww. orzeczenia z 9 września 1953 r.
Odnosząc się do zarzutów kwestionujących zgodność przepisu art. 2 ust. 2 ww. ustawy z Konstytucją RP organ zaznaczył, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. W dacie wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywały przepisy ustawy nowelizującej k.p.a., we wskazanym wyżej brzmieniu. Dopóki uprawnione do tego organy nie stwierdzą niezgodności tych przepisów z Konstytucją, Minister Rozwoju i Technologii oraz inne organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów ww. ustawy.
Minister Rozwoju i Technologii podkreślił ponadto, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, z uwagi na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sprawa o sygn. 2/22) o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art 145a k.p.a.
J. B., T. T. oraz M. Z. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżących jako następców prawnych podmiotu:
a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,
b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, którzy przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez organ od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji z 1948 r. i decyzji z 1953 r. oraz uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu,
2) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., który narusza tę normę, wyprzedzającą nowelę k.p.a. w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1953 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1953 r. upłynęło trzydzieści lat,
b) że nie doszło do doręczenia decyzji z 1953 r. poprzednikowi prawnemu skarżących - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. - ani ogłoszenia decyzji z 1953 r. poprzednikowi prawnemu skarżących,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,
4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji I instancji z wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisami Konstytucji, Protokołu i Konwencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ww. ustawy z Konstytucją.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1316/23 odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Z akt sprawy wynika, czego Skarżący nie kwestionują, że orzeczenie nacjonalizacyjne nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. zostało ogłoszone przez publikację w Monitorze Polskim nr 44 poz. 222 z 30 kwietnia 1948 r. Poza sporem jest także, że wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego nacjonalizowanego przedsiębiorstwa będącego przedmiotem własności poprzedników prawnych Skarżących zgłoszony 23 sierpnia 2021r. , nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Wbrew stanowisku skargi brak było bowiem po stronie organów administracji przeszkód do stwierdzenia zaistnienia przesłanki warunkującej zastosowanie ww. przepisu.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nacjonalizacyjnym orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego (odnośnie którego skarżący zarzucają, że nie zostało ono ani ogłoszone ani doręczone) posiada prawnoprocesowy charakter i nie wywołuje skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej. Ma charakter jedynie ustalający oraz wtórny wobec orzeczenia na podstawie którego doszło do nacjonalizacji. Protokół zdawczo odbiorczy stanowi bowiem spis składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa stanowiąc integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. lub o przejęciu na podstawie art. 3 tej ustawy przedsiębiorstwa na własność Państwa, po jego zatwierdzeniu zgodnie z § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Z treści przepisów powyższego rozporządzenia nie wynika aby orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego nacjonalizowanego przedsiębiorstwa wydane w oparciu o § 75a podlegało ogłoszeniu, co oznacza, że orzeczenie zatwierdzające protokół jest prawomocne z datą jego wydania i nie jest zaskarżalne. Organ nie miał także obowiązku jego doręczenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd Ministra, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. zawiera przepisy szczególne regulujące tryb postępowania nacjonalizacyjnego, które wyłączają zastosowanie uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, w tym także dokonywania doręczeń.
Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisów art. 2, art. 21 ust.1 i 2, art.32 ust.1 i 2 , art.45 , art. 64 ust.1 i 2 oraz art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady równości, zasady ochrony prawa własności, zasady wynagradzania szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej oraz reguły nieretroakcji.
W skardze zarzucono ponadto naruszenie wymienionych w niej przepisów postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do wskazanych zarzutów wskazać należy, że sprawie niniejszej prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni 156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi.
Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.
W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność.
Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego.
Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt.
Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym.
Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Wskazane argumenty dowodzą , zdaniem sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.
Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a.
Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Wbrew zarzutom skargi organy administracji działają w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i nie mają uprawnienia do kwestionowania ich zgodności z Konstytucją.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.