I SA/Wa 1716/19

I SA/Wa 1716/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 2887/20 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art.. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz skarżących [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] dotyczącej nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej niesprzedanej części budynku przy ul. [...] w [...], posadowionego na działce nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] z zabudową budynkiem mieszkalno-użytkowym.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., w części dotyczącej niesprzedanej części budynku przy ul. [...] w [...], posadowionego na działce nr [...], wystąpili [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Postanowienie to było przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 565/17 uchylił oba postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Tym samym zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest niezasadne.
Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz mając na względzie stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w wyrokach z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 565/17 oraz z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej niesprzedanej części budynku przy ul. [...] w [...], posadowionego na działce nr [...].
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Rozpatrując wniosek, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 565/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, które zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) wiążą w sprawie organ nadzoru.
Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ przywołał treść powołanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Minister ustalił, że skomunalizowana decyzją Wojewody [...] nr [...] nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 wspomnianego dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy [...]. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 przywołanego dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo, konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo niezłożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa.
Z akt sprawy wynika, że wniosek byłej właścicielki [...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został rozpatrzony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954 r. nr [...], które stwierdzało również, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Wskazane orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...]. Następnie powyższe rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. m.in. stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1954 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r.
Organ nadzoru zauważył, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji takiej decyzji niezbędne jest ponowne rozpatrzenie wniosków o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nadal pozostaje nierozpoznany, o czym poinformowało Ministra Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Ponadto wskazane Biuro wyjaśniło, że "stwierdzenie, czy budynek posadowiony na przedmiotowej działce spełnia przesłanki art. 5 ww. dekretu będzie możliwe po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, pozwalającej na ustalenie zakresu zniszczeń nieruchomości w czasie działań wojennych". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono decyzji Ministra z dnia [...] marca 2019 r. naruszenie szeregu przepisów prawa. Przedstawiono stanowisko sprowadzające się do zakwestionowania poglądu organu administracji publicznej przesądzającego o braku legitymacji procesowej następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości. Swój punkt widzenia pełnomocnik oparł głównie na treści pisma Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., informującej, że budynek frontowy spełnia warunki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zaś wniosek [...] z dnia [...] sierpnia 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy u. [...] został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu [...].
Odnosząc się do powyższego, Minister wskazał, że organem uprawnionym do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest Prezydent [...], jako organ właściwy do rozstrzygania spraw objętych ww. dekretem. W tym zakresie zarówno skarżący, jak i organ nadzoru działający z urzędu nie powzięli informacji o dokonaniu ustaleń w stosownym trybie przez wskazany organ. Rozstrzygnięcie zagadnień wynikających z ww. dekretu jest z kolei niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Podkreślenia wymaga, że odrębna własność budynku mogła być zachowana przez dawnych właścicieli gruntu w chwili, gdy uzyskali oni na podstawie decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo. Inaczej mówiąc, dopiero decyzja administracyjna Prezydenta [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku dekretowego rozstrzygnie status prawny następców prawnych po byłej właścicielce do nieruchomości budynkowej i pozwoli na wykazanie się legitymacją procesową do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Wskazanego zagadnienia nie rozstrzyga pismo Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., które nie jest dokumentem przewidzianym przepisami prawa do wiążącego potwierdzenia aspektów sprawy wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec powyższego należy uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza prawa własności skarżących do spornej nieruchomości. To zaś prowadzi do wniosku, że nie posiadają oni legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 kpa do skutecznego żądania weryfikacji decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. we wnioskowanym zakresie. W ocenie Ministra wniosek ten został złożony przedwcześnie, przed uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości pozwalającym na wykazanie się interesem prawnym. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa.
Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r.skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli [...]. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 7 w związku art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa poprzez zaniechanie wyprowadzenia właściwych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że jedynym dowodem na legitymację skarżących do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. może być wyłączenie ostateczna decyzja Prezydenta [...] "ponownie" rozstrzygająca wniosek złożony na podstawie art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), uznanie, że pismo Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie stanowi dokumentu, a zatem pozbawione jest mocy dowodowej w zakresie potwierdzenia, że budynek frontowy spełnia warunki art. 5 dekretu [...],
- błędną interpretację pisma Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. poprzez uznanie, że w piśmie tym Prezydent [...] wskazuje, iż budynek przy ul. [...] w [...] posadowiony na działce nr [...] nie spełnia przesłanek z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), podczas gdy pismo to wskazuje wyłącznie, na jakim etapie znajduje się postępowania dekretowe oraz wskazuję, że w do zakończenia podstępowania niezbędne jest sporządzenie opinii rzeczoznawcy;
- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organ nadzorczy nie jest właściwy do oceny, czy budynek posadowiony na skomunalizowanej nieruchomości spełnia przesłanki art. 5 dekretu warszawskiego, podczas gdy wiążący dla organu jest wydany w niniejszej sprawie, wskutek skargi na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzorczego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. I OSK 541/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznanie wniosku dekretowego po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji odmownej nie ma wpływu na status prawny nieruchomości, a zatem również budynku w dacie komunalizacji,
- art. 28 kpa w związku z art. 5 i 7 ust. 1 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321) w związku z art. 5 ust. 1 oraz 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wyprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), w związku z art. 105 § 1 kpa, w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że brak jest podstaw do uznania, iż w dniu 27 maja 1990 r. budynek wzniesiony przed 21 listopada 1945 r., posadowiony na nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowił własności dawnych właścicieli, z uwagi że stwierdzenia nieważności decyzji PRN z dnia [...] października 1954 r. nie spowodowało powstania skutków prawnorzeczowych w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie, lecz przywrócenie "surogatu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wywołuje "skutek wsteczny", taki jakby wniosek dekretowy nie został nigdy rozpoznany, a w konsekwencji budynek wzniesiony przed 21 listopada 1945 r., spełniający warunki art. 5 dekretu warszawskiego, posadowiony na nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] od dnia jego wejścia w życie pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli,
- art.106 § 1 i 5 kpa poprzez uznanie, że wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. uzależnione jest od wskazania przez Prezydenta [...], czy budynek przy ul. [...] spełnia przesłanki z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, podczas gdy Prezydent [...] nie musi okoliczności tej wykazywać na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie.
Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy skarżący, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] dotyczącej nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...], w części dotyczącej niesprzedanej części budynku przy ul. [...] w [...], posadowionego na działce nr [...], posiadali przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 i 156 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało skarżących do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.
Artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozumieniu tego przepisu stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści lub może być na nią nałożony obowiązek prawny zachowania wyznaczonego nakazu lub zakazu, co może nastąpić poprzez wydanie aktu administracyjnego przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę.
Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania, jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną tego postępowania jest przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Oznacza to, że w przedstawionej sprawie przymiot strony niewątpliwie przysługuje stronom postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], czyli Skarbowi Państwa oraz dawnej dzielnicy [...] (obecnie Miastu [...]). Ponadto stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że wniosek byłej właścicielki nieruchomości [...][...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został rozpatrzony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954 r., które stwierdzało również, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. Następnie jednak Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. m.in. stwierdził nieważność powołanych orzeczeń z dnia [...] października 1954 r. oraz z dnia [...] grudnia 1954 r. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji takiej decyzji niezbędne jest ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że po decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. wniosek byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, której skarżący są następcami prawnymi, o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nadal pozostaje nierozpoznany.
W tej sytuacji Minister uznał, że rozstrzygnięcie zagadnień wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), które winno nastąpić w toczącym się postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...], jest niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zdaniem Ministra odrębna własność budynku mogła być zachowana przez dawnych właścicieli gruntu w chwili, gdy uzyskali oni na podstawie decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo. Inaczej mówiąc, dopiero decyzja administracyjna Prezydenta [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku dekretowego rozstrzygnie status prawny następców prawnych po byłej właścicielce do nieruchomości budynkowej i pozwoli na wykazanie się legitymacją procesową do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Do czasu zakończenia postępowania dekretowego skarżący nie posiadają przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu nadzorczym.
Z takim stanowiskiem organu nadzoru Sąd orzekający się nie zgadza, ponieważ nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu na skutek decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., którą organ ten m.in. stwierdził nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z dnia [...] października 1954 r. oraz z dnia [...] grudnia 1954 r. "odżył" tzw. wniosek dekretowy, złożony przez przedwojenną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wywołała skutki prawne ex tunc, to od dnia jej wydania zakwestionowany w trybie nadzoru akt administracyjny podlegał unieważnieniu. W wyniku tego następuje przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji takiej decyzji przywrócony został stan prawny, który istniał przed wydaniem odmownych orzeczeń dekretowych z dnia [...] października 1954 r. oraz z dnia [...] grudnia 1954 r. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. miała zatem ten skutek, że przedmiotowa nieruchomość budynkowa przy ul. [...] w [...] w nieprzewłaszczonej części, zgodnie z art. 5 dekretu, "powróciła" do byłych właścicieli - ich następców prawnych, w tym skarżących, jako następców prawnych byłej właścicielki. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy "budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Dopiero na podstawie art. 8 dekretu "w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy." Z samego brzmienia powołanych przepisów wynika, że prezentowany przez Ministra pogląd, zgodnie z którym po unieważnieniu orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej właściciel dekretowy (jego następca prawny) nie odzyskuje własności (współwłasności) budynku, jest nie do pogodzenia z treścią przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a w szczególności przywołanym art. 5 i art. 8 dekretu. Podkreślić należy, że powołany art. 5 dekretu wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit - w myśl której wszystko, co zostało wzniesione na gruncie stanowi własność właściciela gruntu (art. 48 kc), bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy [...] (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I ACa 1242/14).
Ponadto przyjęcie zaprezentowanego przez Ministra poglądu, zgodnie z którym "rozstrzygnięcie zagadnień wynikających z ww. dekretu jest z kolei niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Podkreślenia wymaga, że odrębna własność budynku mogła być zachowana przez dawnych właścicieli gruntu w chwili, gdy uzyskali oni na podstawie decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo. Inaczej mówiąc, dopiero decyzja administracyjna Prezydenta [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku dekretowego rozstrzygnie status prawny następców prawnych po byłej właścicielce do nieruchomości budynkowej i pozwoli na wykazanie się legitymacją procesową do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego" nie dość, że jest błędne, to jednocześnie narusza art. 153 w zawiązku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325), czyli zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W rozpatrywanej sprawie w zakresie oceny prawidłowość zawieszenia przez Ministra z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania nadzorczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jednoznacznie wypowiedział się bowiem w prawomocnym wyroku z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 565/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18. Orzeczeniem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jako bezzasadną skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniach tych orzeczeń sądy obu instancji jednoznacznie zaś przesądziły, że "w przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego. (...) nie zachodzi jednak możliwość uznania, że rozpatrzenie wniosku dekretowego po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji odmownej, może mieć wpływ na status prawny nieruchomości w chwili komunalizacji, a przynajmniej organ nie przedstawił w tym zakresie przekonywującego wywodu prawnego z analizą tych przypadków, oczekując najprawdopodobniej rozstrzygnięcia tego złożonego zagadnienia prawnego bądź w postępowaniu dekretowym, bądź przez sąd administracyjny w ramach kontroli postanowienia o zawieszeniu." Ponowienie swojego stanowiska przez organ nadzoru w uzasadnieniu wydanej decyzji uznać zatem należy za niedopuszczalną polemikę z prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz naruszenie art. 153 w związku z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że obecnie (przynajmniej do czasu rozpatrzenia tzw. wniosku dekretowego) skarżącym, jako następcom prawnym przedwojennej właścicielki nieruchomości budynkowej, przysługuje przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że organ nadzoru wydając kontrolowaną decyzję, naruszył art. 28 kpa w związku z art. 105 § 1 oraz art. 5 i 7 ust. 1 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Naruszenie to miało natomiast istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 565/17 (Wojewódzki Sąd Administracyjny) i z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18 (Naczelny Sąd Administracyjny), ponownie rozpatrzy wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.