I SA/WA 1704/23

I SA/Wa 1704/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2023 r. nr KOC/2379/Go/23 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 czerwca 2023 r. nr KOC/2379/Go/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 6 marca 2023 r. nr 117/SD/2023 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2018 r. nr 49/SD/2018 umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 lutego 2018 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku H. O. złożonego 17 stycznia 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. nr [...] o pow. 723 m², w związku z wycofaniem przez Z. P. wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością posadowionej na gruncie kamienicy.
Z. P. pismem z 16 września 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji z 28 lutego 2018 r. W stanowisku z 7 czerwca 2022 r. sprecyzowała, że wniosek o uchylenie decyzji opiera na art. 154 k.p.a.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 6 marca 2023 r. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji z 28 lutego 2018 r. wskazując, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą tryby nadzwyczajne określone w art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, tzn. gdy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa, natomiast ich zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne.
Z. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
Organ może uchylić lub zmienić decyzję na podstawie art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie. Do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie łącznie trzech przesłanek: musi to być decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania określonego w art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej.
SKO w Warszawie podkreśliło, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 154 i art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W trybach tych nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (wznowieniowych, nieważnościowych), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności. W oparciu o ww. przepisy mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Ponadto przepisy te mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym.
Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczyło, że decyzja ostateczna Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2018 r. ma charakter decyzji związanej, bowiem organ I instancji był związany treścią oświadczenia woli strony, które obligowało Prezydenta do umorzenia postępowania, wobec braku woli strony do jego kontynuowania. Tym samym stanowisko organu I instancji odmawiające uchylenia wskazanej decyzji jest prawidłowe.
Z. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając rażące naruszenie art. 154 k.p.a. przez całkowicie błędną interpretację, że nie dotyczył on tzw. decyzji związanych.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub jej zmianę i uchylenie ostatecznej decyzji z 28 listopada 2018 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie wymienione w art. 154 k.p.a. znamiona decydujące o możliwości zastosowania tego przepisu zostały w całości wykazane i spełnione - decyzja z 28 listopada 2018 r. jest ostateczna, żadna ze stron postępowania dekretowego zakończonego powyższą decyzją nie nabyła żadnego prawa, interes społeczny jest oczywisty, jak również słuszny interes strony nie budzi wątpliwości. Skarżąca zarzuciła, że SKO powołało się wyłącznie na teoretyczne, a nie ustawowe podzielenie decyzji na uznaniowe i związane. Takiego rozdzielenia decyzji nie ma w przepisach k.p.a. Kolegium naruszyło zatem art. 6 k.p.a. Organ powinien bowiem działać na podstawie przepisów prawa, a nie interpretacji, która prawem nie jest.
W piśmie uzupełniającym skarżąca wskazała ponadto, że pełnomocnik cofając wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego był przekonany, że czyni to w celu przyspieszenia procesu cywilnego o odszkodowanie. Skarżąca zaznaczyła, że odwołuje oświadczenie pełnomocnika o cofnięciu wniosku. Podkreśliła, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, wobec czego powinno nastąpić stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia administracyjnego lub stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa. Wskazała, że nigdy nie zrezygnowała z roszczeń dekretowych oraz że nie może ponosić negatywnych skutków działania swojego pełnomocnika. Zdaniem skarżącej decyzja z 28 listopada 2018 r. jest decyzją konstytutywną. Zastosowanie trybu z art. 154 § 1 k.p.a. uzasadniają zarówno interes społeczny jaki i słuszny interes strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 k.p.a.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2018r., albowiem decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie o charakterze związanym. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art.154 k.p.a. jest zaś możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie decyzje przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Do takich spraw nie należą sprawy zakończone decyzją o umorzeniu postępowania wobec cofnięcia wniosku strony, jak niniejszym postępowaniu. Wydawane w tym trybie decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca, w przypadku braku woli strony kontynuowania postępowania wywołanego wnioskiem, nie pozostawił organowi orzekającemu możliwości wydania decyzji uznaniowej w tym przedmiocie.
Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 k.p.a. do decyzji o charakterze związanym (wyroki: NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, 26.01.2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, 14.06.2005 r., OSK 1667/04, LEX nr 171686 i WSA: w Warszawie z 18.07.2014 r., I SA/Wa 1625/14, LEX nr 1561492, w Gorzowie Wielkopolskim z 11.08.2011 r., II SA/Go 465/11, LEX nr 1257454). Druga zaś wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym (wyroki WSA: w Gdańsku z 14.04.2016 r., III SA/Gd 94/16, LEX nr 2045611, w Poznaniu z 7.05.2015 r., IV SA/Po 1248/14, LEX nr 1777241, w Warszawie z 10.12.2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej prezentując stanowisko przedstawione wyżej wskazuje na jedno z ostatnich orzeczeń NSA, który w wyroku z 26 maja 2023r. sygn. I OSK 1249/22 podkreślił, że pogląd dotyczący art. 154 k.p.a. co do możliwości zastosowania tego przepisu także do decyzji związanych, jest odosobniony.
Organy administracji zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że wniosek Skarżącej dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji o charakterze związanym, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji Prezydenta m.st. z 28 lutego 2018r. bez konieczności badania nabycia przez Skarżącą prawa oraz okoliczności czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.