I SA/WA 17/25

I SA/Wa 17/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym
Marek Maliński
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Marek Maliński, Protokolant referent stażysta Nikola Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 ACh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-391/2019/ICh; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021Ach utrzymał w mocy własną decyzję z 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-391/2019/ICh w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. nr GP.V-7413/7/79/92 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o pow. 9,14 ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], dla której prowadzona była Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 26, stanowiącej integralną część decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Kielecki decyzją z 17 marca 1992 r. nr GP.V-7413/7/79/92, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o pow. 9,14 ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], dla której prowadzona była Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 26, stanowiącej integralną część decyzji.
Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działając w imieniu Skarbu Państwa pismem z 3 września 2019 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 marca 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 5 marca 2021 r. stwierdził, że decyzja Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Prezydent Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym części działki nr [...], pokazanej na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ewid. P.2604.2021.2112 mapie z projektem podziału nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 4,6050 ha z zespołem pałacowo-parkowym w [...], w stosunku do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z 31 października 2019 r. nr GZ.rn.625.397.2015 orzekł, że część działki nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 maja 2021 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 5 marca 2021 r. stwierdzając, że w prawidłowy sposób przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Minister uznał, stosownie do brzmienia art. 156 § 2 kpa, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można było zatem stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r., a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).
Minister podał, że w takcie prowadzonego postępowania ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku L. W. Wojewoda Świętokrzyski, działając w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", decyzją z 30 listopada 2015 r. nr IN.IV.7515.11.2014, orzekł, że obszar obejmujący zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący część aktualnej działki nr [...] o pow. 9,14 ha położonej w obrębie [...] gmina [...], powiat [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 31 października 2019 r., w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 30 listopada 2015 r. w całości, zaś w pkt 2 orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o pow. 4,6649 ha oznaczonej na mapie sporządzonej przez geodetę L. P. stanowiącej załącznik do tej decyzji, jako "[...] - część I", nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
MSWiA wyjaśnił ponadto, że nieruchomość o pow. 9,14 ha, stanowiąca park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...] została, na mocy aktu notarialnego z 28 grudnia 1988 r. Rep. A nr 5326/88 w całości oddana w użytkowanie wieczyste do 28 grudnia 2087 r. na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] S.A. w K. Jednocześnie znajdujące się na tej działce składniki majątkowe zostały sprzedane ww. Przedsiębiorstwu. Prawo to zostało następnie ujawnione w KW [...].
Zdaniem Ministra powyższe wykazuje, że na 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] S.A. w K. W karcie inwentaryzacyjnej nr 26 stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej nie wypełniono rubryk dot. budynków, budowli i urządzeń. To potwierdza, że przedmiotem komunalizacji objęty był jedynie grunt działki nr [...] bez znajdujących się na niej zabudowań. Ustanowione aktem notarialnym z 28 grudnia 1988 r. Rep. A nr 5326/88 prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] S.A. w K. nie było zatem przeszkodą do komunalizacji 27 maja 1990 r. gruntu tej nieruchomości na rzecz Gminy [...].
Ponadto - jak ustalono na podstawie odpisu z działu II księgi hipotecznej pn. "[...]" Rep. 683 - nieruchomość ziemska stanowiąca własność F. W. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa. Następcą prawnym F. W., dawnego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. " [...]" jest L. W.
W świetle powyższego Minister uznał, że skutkiem prawnym decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r. (którą w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o pow. 4,6649 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu), jest to, że Skarb Państwa utracił tytuł prawny do części działki nr [...].
Minister wskazał także, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. doprowadziłoby do sprzeciwiającej się normie prawa cywilnego sytuacji, w której na nieruchomości będącej współwłasnością osoby fizycznej i Skarbu Państwa istniałoby prawo użytkowania wieczystego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ nadzoru stwierdził, że decyzją z 5 marca 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że decyzja Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
L. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje na fakt, że decyzja komunalizacyina jest nieważna i za taką powinna zostać uznana przez organ, - art. 156 § 2 kpa poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne w sprawie, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jasno wskazuje, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło po ustanowieniu użytkowania wieczystego dot. nieruchomości stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], zapisanej w Kw nr [...], w związku z czym okoliczność ta nie mogła uzasadniać uznania, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa polegające na: - niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się uznaniem, że decyzja Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacja jest nieważna i jako taka powinna zostać stwierdzona jej nieważność przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, - orzekanie z pominięciem stanu obowiązującego w momencie wydania decyzji z 14 maja 2021 r., - brak pełnej, wyczerpującej i wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenie okoliczności faktycznych, a w szczególności przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do orzeczenia, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna jest nieważna, - nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 5 marca 2021 r.; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona obszaru objętego ostateczną decyzją z 31 października 2019 r. wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który orzekł, że część działki nr [...], na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 2 dekretu; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1734/21 oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że skarżący - następca prawny F. W. - byłego właściciela zespołu pałacowo-parkowego położonego w [...], stanowiącego część aktualnej działki nr [...], nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym co do kontroli legalności decyzji Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. Zdaniem WSA brak ten implikuje również brak legitymacji skargowej skarżącego w odniesieniu do decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nawet przy przyjęciu, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, skarga była niezasadna. WSA w Warszawie podkreślił, że przy ocenie zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą" zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające podważanie decyzji administracyjnych, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. 16 września 2021 r. Zmiany dotyczą art. 156 i art. 158 kpa. Zdaniem Sądu I instancji w aktualnym stanie prawnym, przy uznaniu że wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, jedyną decyzją jaką organ mógłby wydać w stosunku do decyzji z 17 marca 1992 r., jest decyzja takiej treści, jak treść zaskarżonej decyzji z 14 maja 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej L. W., wyrokiem z 17 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1439/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem NSA Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarżący nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym, co do decyzji z 17 marca 1992 r. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być w tej sprawie oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale wynika również z przepisów prawa procesowego albowiem po rozpatrzeniu także jego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została L. W. doręczona, a więc przysługiwała mu skarga do sądu wojewódzkiego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem NSA niewątpliwie L. W. był adresatem zaskarżonej decyzji, a więc miał legitymację do wniesienia na nią skargi, a następnie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2285/23, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra SWiA z 5 marca 2021 r., w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca i dodająca § 3 do art. 158 kpa. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją, umarza się z mocy prawa.
Powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia.
W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).
Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty.
Zatem WSA w Warszawie uznał, że w obecnym stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu 30-letniego terminu odpadła możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Skoro więc w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto decyzję Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r., a postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone przed 17 marca 2022 r., a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat – to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w kpa terminu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej kpa, ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym.
WSA w Warszawie zaznaczył, że w toku postępowania nieważnościowego orzekano w przedmiocie nieważności decyzji wydanej 17 marca 1992r. r., a więc na obecnym etapie postępowania, po upływie 30 lat od jej wejścia do obrotu prawnego i z tego powodu w wyniku zmiany kpa – należało obie decyzje uznać je za wadliwe jako wydane z naruszeniem art. 158 § 2 kpa. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skarg kasacyjnych Ministra SWiA oraz L. W., wyrokiem z 24 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1332/24 uchylił w całości wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2285/23 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że decyzja nadzorcza (decyzja MSWiA nr DAP-WN-727-20/2021) została wydana 14 maja 2021 r. i w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) była to decyzja ostateczna. NSA wskazał, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej, do których odwołał się Sąd I instancji (art. 2), nie przewidują ingerencji w postępowanie nadzorcze zakończone decyzją ostateczną. NSA podkreślił, że z obu ustępów art. 2 ustawy zmieniającej nie wynika także, jak również z art. 158 § 3 kpa w nowym brzmieniu, żadna "następcza bezprzedmiotowość postępowania" zakończonego decyzją ostateczną w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i art. 158 § 3 kpa NSA uznał za usprawiedliwione. Uwzględnienie powyższych zarzutów prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA zalecił, aby WSA w Warszawie odniósł się merytorycznie do sprawy ze skargi na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2021 r., czego dotychczas nie uczynił z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i art. 158 § 3 kpa.
Prezydent Miasta [...] działając jako reprezentant Skarbu Państwa (użytkownika wieczystego gruntu obejmującego obecne działki nr [...] i [...]) w piśmie z 12 lutego 2025 r. poinformował Sąd, że nie jest stroną postępowania dotyczącego spornej nieruchomości bowiem nieruchomość ta została protokolarnie przekazana do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa 18 maja 2023 r., którym jako organ właściwy gospodaruje Starosta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniosku z 28 lutego 2025 r., postanowieniem z 7 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 17/25 dopuścił Starostę [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej reprezentującego Skarb Państwa do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1332/24. W wyroku tym NSA uchylił w całości wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2285/23, którego skutkiem prawnym było umorzenie postępowania nieważnościowego, i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że decyzja nadzorcza (decyzja MSWiA nr DAP-WN-727-20/2021) została wydana 14 maja 2021 r. i w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) była to decyzja ostateczna. NSA wskazał, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej, do których odwołał się Sąd I instancji (art. 2), nie przewidują ingerencji w postępowanie nadzorcze zakończone decyzją ostateczną. NSA podkreślił, że z obu ustępów art. 2 ustawy zmieniającej nie wynika także, jak również z art. 158 § 3 kpa w nowym brzmieniu, żadna "następcza bezprzedmiotowość postępowania" zakończonego decyzją ostateczną w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i art. 158 § 3 kpa NSA uznał za usprawiedliwione. Uwzględnienie powyższych zarzutów prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
NSA zalecił, aby WSA w Warszawie odniósł się merytorycznie do sprawy ze skargi na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2021 r., czego dotychczas nie uczynił z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i art. 158 § 3 kpa.
Oceniając legalność decyzji MSWiA z 14 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 5 marca 2021 r. Sąd przyznał rację organowi nadzoru, że w niniejszej sprawie doszło do wydania przez Wojewodę Kieleckiego decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1992 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy.
Trafnie podał Minister, że analiza Spisu inwentaryzacyjnego i Karty inwentaryzacyjnej nr 26 w powiązaniu z treścią decyzji komunalizacyjnej oraz stanem prawnym spornej nieruchomości z daty komunalizacji wskazują na to, że przedmiotem nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. był jedynie grunt o pow. 9,14 ha, położony w miejscowości [...], oznaczony jako działka nr [...], zapisana w Kw nr [...].
Dokumentacja stanowiąca podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej pomija zabudowę tego gruntu. Zatem przedmiotem komunalizacji nie stały się obiekty budowlane, w tym budynki znajdujące się na działce nr [...] (murowany budynek pałacowy, murowany spichlerz, dwa budynki mieszkalne, murowane ogrodzenie, trzy murowane piwnice, murowany garaż, budynek gospodarczy, studnia kamienna).
Według ówczesnego art. 235 Kodeksu cywilnego (wg stanu na datę komunalizacji) budynki i inne urządzenia nabyte przez wieczystego użytkownika zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowią jego własność. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Wobec tego naniesienia budowlane na gruncie 27 maja 1990 r. były własnością Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] S.A. w K. na mocy umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży składników majątkowych z 28 grudnia 1988 r. Rep. A nr 5326/88. Użytkownik wieczysty został wpisany do Kw nr [...] z mocą wsteczną 28 grudnia 1988 r. (art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. Nr 19, poz. 147) – dalej zwanej "ukwh".
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym według art. 9 ustawy prawa przysługujące podmiotom wymienionym w art. 5 i ich obowiązki - przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego.
Rację ma więc Minister, że przedmiotem komunalizacji następującej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy mogło być tylko mienie, które 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 126 i art. 128 Kodeksu cywilnego wg stanu z daty komunalizacji, a więc będące własnością Skarbu Państwa.
Trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, że na skutek uprawomocnienia się deklaratoryjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r. nr GZ.rn.625.397.2015 część terenu o pow. 4,6649 ha zawierająca się w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9,1400 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a zatem 13 września 1944 r. (z dniem wejścia w życie dekretu) nie stała się w całości z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zatem 27 maja 1990 r. materialna podstawa wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] do Kw nr [...] (dekret), który nastąpił z mocą wsteczną 18 listopada 1988 r., była wadliwa.
W tej sytuacji komunalizacja z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy mienia nieruchomego oznaczonego jako działka nr [...], która to nieruchomość nie była w całości własnością państwową, stanowiła oczywiste naruszenie powyższego przepisu prawa materialnego, którego skutki są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa), co uzasadniało przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa).
Skoro treść art. 5 ust. 1 ustawy była - pod względem językowym - w pełni jasna i oczywista, to decyzja, wydana na podstawie tego przepisu, stwierdzająca komunalizację mienia w części prywatnego, stanowiła jaskrawe i nie budzące żadnych wątpliwości zaprzeczenie stanu prawnego, określonego w tym przepisie. Dlatego decyzja komunalizacyjna mienia, którego właścicielem nie był w całości Skarb Państwa, dotknięta jest w istocie kwalifikowaną wadą uzasadniającą jej retrospektywne wyeliminowanie z obrotu prawnego, także z powodu naruszenia tych zasad konstytucyjnych, które zostały ukierunkowane na ochronę prawa własności (art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie wskazuje, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej odnoszącym się do kwestii własnościowych nieruchomości, który nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu prawnego. NSA uznaje za błędne stanowisko WSA w Warszawie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdy została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości. Zdaniem NSA takie stanowisko prowadzi do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych. Art. 3 ukwh, wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 ukwh zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 kpa) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym mowa w art. 3 ukwh, stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tego rodzaju weryfikacja stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), przez co jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom. Powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22).
W orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich kilkudziesięciu latach aprobowany był pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. To, że wydając decyzję komunalizacyjną organ działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości decyzji (np. wyrok NSA z 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 676/10). W wyroku z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 515/21 NSA wskazał, odwołując się do postanowienia sądu wieczystoksięgowego oddalającego wniosek strony o dokonanie wpisu własności w księdze wieczystej, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nienabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ukwh wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu powiatu pozostaje w obrocie prawnym, dopóty sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Pogląd ten pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07, wedle którego w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją.
W innych orzeczeniach sądowych zastrzegano, że dopiero wydana w postępowaniu na zasadzie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu decyzja stwierdzająca, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pozwalałaby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a taka decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że decyzja ta rażąco naruszała art. 5 ustawy (por. np. wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 2027/20, I OSK 800/21; I OSK 1649/22, I OSK 2100/22, I OSK 1332/24).
Podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestia zastosowania w niniejszej sprawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn" nie miała dla niniejszej sprawy nieważnościowej istotnego znaczenia, gdzie oceniane są tylko wady o najcięższym ciężarze gatunkowym, a nie zwykłe naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie sporne grunty w dacie komunalizacji położone były na terenie wiejskim ([...]), w ewidencji gruntów (wypis z rejestru gruntów z 5 września 1988 r.) i księdze wieczystej (zawiadomienie sądu wieczystoksięgowego z 21 listopada 1988 r.) grunt ten figurował jako grunt rolny i leśny (w większości symbole: R, Ł, Ps, R oraz w mniejszej części symbol Ls). Z uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 30 listopada 2015 r. wynika, że znajdujący się na działce nr [...] zespół pałacowo-parkowy został uznany za zabytek i wpisany do rejestru zabytków (decyzje z: 18 sierpnia 1946, 11 grudnia 1957 r., 21 lutego 1966 r.). W budynku pałacu funkcjonował [...]. Zatem w dacie komunalizacji działka nr [...] zabudowana obiektem zabytkowym nie mogła być traktowana jako nieruchomość rolna, co wynika z § 1 ust. 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych...(Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86). Z tego powodu nie mogła być objęta reżimem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi...(Dz.U. Nr 50, poz. 348 ze zm.). Dlatego prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu mogła nabyć w 1988 r. [...] S.A. w K. jako osoba prawna prawa prywatnego. Umowa notarialna z 28 grudnia 1988 r. Rep. A nr 5326/88 była poprzedzona decyzją administracyjną (art. 35 ust. 1 uggwn wg stanu z 1988 r.), a zatem działka nr [...] nie była nabywana tylko w oparciu o umowę cywilnoprawną w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych...(Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Nabycie prawa użytkowania wieczystego i sprzedaż składników majątkowych na gruncie nastąpiło w reżimie art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 uggwn (wg stanu z daty zawarcia umowy). Zatem w dacie komunalizacji do spornego gruntu zastosowanie miał art. 6 ust. 1 uggwn. Zgodnie z tym przepisem grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Terenowym organem były rady narodowe stopnia podstawowego oraz terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami (art. 3 ust. 2 uggwn).
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz prywatnej spółki prawa handlowego, która mogła korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 kc).
Wobec tego mienie to w dacie komunalizacji nie mogło należeć w sensie prawnym do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, czy terenowego przedsiębiorstwa państwowego nadzorowanego przez te organy bądź terenowego zakładu i innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej tym organom, a w konsekwencji mienie to nie mogło być przedmiotem komunalizacji na rzecz Gminy [...].
Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 9 ustawy prawa przysługujące podmiotom wymienionym w art. 5 i ich obowiązki - przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego.
Jednak z przepisu tego nie wynika, że każdy przypadek użytkowania wieczystego istniejącego na gruncie państwowym jest prawnie obojętny dla komunalizacji odbywającej się z mocy samego prawa.
Art. 9 ustawy trzeba rozpatrywać łącznie z art. 5 ust.1-3, art. 8, art. 11 i 12 ustawy.
Z art. 5 ust. 1-3, art. 8, art. 11, art. 12 ustawy wynika, że komunalizacja obejmuje mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego bądź wojewódzkiego albo do utworzonych przez te organy terenowych przedsiębiorstw państwowych bądź do podporządkowanych tym organom terenowych zakładów lub innych jednostek organizacyjnych.
W zakresie gruntów obciążonych prawem użytkowania wieczystego terenowe przedsiębiorstwa państwowe stały się przedsiębiorstwami komunalnymi i zachowały osobowość prawną. W takim przypadku komunalizacja obejmuje grunt obciążony na rzecz przedsiębiorstwa komunalnego prawem użytkowania wieczystego wcześniej ustanowionym na gruncie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego o charakterze wojewódzkim bądź poniżejwojewódzkim. Zasada ta dotyczy innych osób prawnych wymienionych w art. 5 ust. 1-3 ustawy.
Inaczej wygląda sytuacja w przypadku obciążenia przed 27 maja 1990 r. prawem użytkowania wieczystego gruntu będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, czy chociażby ponadwojewódzkim (art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust.2 ustawy) albo też gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym państwa obcego na potrzeby przedstawicielstwa dyplomatycznego, kościoła, spółdzielni mieszkaniowej, spółki zagranicznej, czy polskiej osoby prawnej prawa prywatnego, np. kapitałowej spółki handlowej. Take podmioty mogły być przed 27 maja 1990 r. beneficjentami prawa użytkowania wieczystego [§ 2 ust. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 12, poz. 50 ze zm.), art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych (Dz.U. Nr 41, poz. 325 ze zm.)].
Zdaniem Sadu ideą komunalizacji dokonującej się z mocy prawa nie było nabywanie przez właściwe gminy gruntów już wcześniej obciążonych użytkowaniem wieczystym na rzecz podmiotów niesprzężonych prawnoustrojowo z przyszłymi terenowymi organami samorządu terytorialnego najniższego szczebla (gminami i miastami).
Grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa wchodzą do zasobu nieruchomości skarbowych. Nie wchodzą natomiast do gminnego zasobu nieruchomości, nawet jeżeli stanowią własność gminy (art. 21 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Zatem art. 9 ustawy trzeba rozumieć w ten sposób, że dotyczy on przejścia na określone jednostki komunalne praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego przysługujących dotychczasowym podmiotom wymienionym w art. 5 ustawy, a więc terenowym przedsiębiorstwom państwowym o charakterze poniżejwojewódzkim i wojewódzkim.
Opisana wyżej problematyka obciążenia spornego gruntu użytkowaniem wieczystym przed 27 maja 1990 r. i znaczenie tego zdarzenia dla możliwości komunalizacji tego mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wymagała analizy prawnej i wykładni prawa. Zatem tego rodzaju kwestia nie mogła być rozpatrywana w kategoriach "rażącego" naruszenia prawa, a więc naruszenia o charakterze oczywistym, widocznym na pierwszy rzut oka.
Wadliwie Minister ocenił, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa wg stanu prawnego sprzed 16 września 2021 r.
Trafnie wskazał L. W. w skardze, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży składników majątkowych znajdujących się na gruncie (działce nr [...]) z 28 grudnia 1988 r. nie była bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1992 r., skoro umowa ta została zawarta przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Tego zdarzenia cywilnoprawnego nie można zatem w niniejszej sprawie powiązać z art. 156 § 2 kpa i wobec tego nie miał z tego powodu zastosowania art. 158 § 2 kpa.
Minister pominął to, że to ostateczna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] 22 września 1988 r. nr G)8224)28)88 w przedmiocie oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste i sprzedaży znajdujących się na tej nieruchomości składników majątkowych Przedsiębiorstwu H-U i P [...] S.A. w K. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w następstwie zawarcia na jej podstawie umowy z 28 grudnia 1988 r. Rep. A nr 5326/88. Pomiędzy tą decyzją, a dokonaną w jej wykonaniu czynnością cywilnoprawną, której nie może odwrócić w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, występuje bezpośrednia korelacja czasowa i przyczynowo-skutkowa.
Zdaniem Sądu niezasadny był argument Ministra, że nie można stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. z tego powodu, że stwierdzenie jej nieważności doprowadzi do nieakceptowalnego prawnie istnienia użytkowania wieczystego na gruncie częściowo prywatnym.
Trzeba wskazać, że czym innym są skutki decyzji komunalizacyjnej, a czym innym skutki decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej.
Zdaniem Sądu poza oceną organu nadzoru w sprawie nieważnościowej jest zagadnienie związane z przyszłymi działaniami w obszarze postępowania cywilnego, w szczególności skierowanymi przeciwko obecnemu użytkownikowi wieczystemu gruntu. To w postępowaniu cywilnym w przyszłości może stać się aktualnym problem, czy użytkownik wieczysty zachowa swoje prawo, czy będą w jego przypadku miały znaczenie, np. poglądy zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/11. Kwestia ochrony użytkownika wieczystego w ramach tzw. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych z art. 5 ukwh wykracza poza przedmiot sprawy administracyjnej. Organ administracji publicznej w sprawie nieważnościowej nie ma kompetencji do badania, czy w konkretnym przypadku rękojmia działa. To sąd powszechny we właściwym postępowaniu cywilnym może ocenić, czy rękojmia chroni nabywcę, czy rękojmia jest wyłączona, np. z uwagi na złą wiarę nabywcy prawa rzeczowego (art. 6 ukwh).
Wobec tego Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając obie decyzje w administracyjnym toku instancji naruszył art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa w brzmieniu sprzed 16 września 2021 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazuje, że wadliwie L. W. w piśmie z 13 maja 2021 r. domagał się od organu odwoławczego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992 r., w części dotyczącej obszaru objętego prawomocną decyzją MRiRW z 31 października 2019 r.
Skarżący pomija to, że organ nadzoru prowadząc postępowanie nieważnościowe (nadzwyczajne) nie orzeka co do istoty sprawy komunalizacyjnej, a jedynie bada legalność decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 kpa, mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Zatem w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie ma możliwości "wydzielenia" tej części skomunalizowanej nieruchomości, która w dniu komunalizacji nie stanowiła własności państwowej. Organ nadzoru nie może bowiem wygenerować w sprawie nieważnościowej innego przedmiotu sprawy, niż wynikający z kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej (decyzja komunalizacyjna dotyczyła działki nr [...]), zwłaszcza, że część działki nr [...] niepodpadająca pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (oznaczona jako działka nr [...] – część I) ma pow. 4,6649 ha wg załącznika do decyzji MRiRW z 31 października 2019 r., natomiast wg mapy z projektem podziału przyjętej do pzgik 10 marca 2021 r. sporządzonej na użytek sprawy nieważnościowej część niepodpadająca pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (oznaczona jako działka nr [...]) ma inną powierzchnię – 4,6050 ha. Ustaleń w zakresie tego jaka część dawnej działki nr [...] winna być objęta komunalizacją z mocy samego prawa będzie można dokonać dopiero przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o komunalizację. Dopiero wówczas można rozważać podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości w oparciu o art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 26 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 346/12; wyroki NSA z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1108/14 i II OSK 1172/14).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności organ nadzoru weźmie też pod uwagę to, że obecnie Skarb Państwa jako użytkownika wieczystego gruntu (działek nr [...] i [...] wydzielonych z działki nr [...]) reprezentuje Starosta [...] zamiast Prezydenta Miasta [...], co wynika z Kw nr [...]. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności składał w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta [...], to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien wyjaśnić, czy obecnie reprezentujący użytkownika wieczystego Starosta [...] nadal popiera wniosek nieważnościowy z 3 września 2019 r. Jeżeli okaże się, że wniosek nieważnościowy winien być dalej procedowany organ nadzoru wyjaśni, czy w następstwie wydania decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1992 r. wystąpiły bezpośrednio skorelowane z tą decyzją w aspekcie czasowym i przyczynowo-skutkowym jakiekolwiek zdarzenia o charakterze prawnym, które mogłyby świadczyć o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym do 16 września 2021 r., a więc takie skutki, których organ administracji publicznej nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego. W zależności od okoliczności organ nadzoru wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).