I SA/Wa 1697/20

I SA/Wa 1697/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
I OSK 2067/21 - Wyrok NSA z 2022-10-28
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
a rt. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w całości, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przejęcia własność J. S. (pkt [...] orzeczenia).
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając m.in. na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1947 r. o przejęciu na własność państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 dalej "dekret z 27 lipca 1949 r.") wydało w dniu [...] października 1956 r. orzeczenie nr [...], mocą którego zostały przejęte na własność Państwa grunty i budynki we wsi [...] po osobach nieobecnych i niewładających swoimi gruntami, w tym nieruchomość należącą do J. S. (poz. [...] orzeczenia).
A. S., M. W., M. S., L. R. i I. S., będący następcami prawnymi J. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej J. S.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości należącej do J. S.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. Nadleśnictwo [...], wystąpiło do Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 kpa o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa [...], decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa - Lasy Państwowe reprezentowany przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...].
Minister wyjaśnił, że podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność J. S. był dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Oceniając zatem legalność orzeczenia należało zbadać czy w sposób wystarczający została określona nieruchomość ziemska podlegająca przejęciu oraz kwestię jej faktycznego władania przez właścicieli. W badanym orzeczeniu wskazano, że na własność Państwa przechodzą nieruchomości ziemskie położone we wsi [...] o ogólnym obszarze [...] ha według ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów, zaś według szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przed regulacyjnym starego stanu posiadania, po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujące się w faktycznym posiadaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. W rozpatrywanej sprawie pierwsza z przesłanek przejęcia została bez wątpienia zdaniem Ministra spełniona, ponieważ w dniu [...] grudnia 1956 r. wieś [...] w powiecie [...], na terenie którego położona była sporna nieruchomość, znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy Państwa, a ponadto powiat [...] był powiatem granicznym, stąd cały obszar tego powiatu, zgodnie z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P z 1937 r. nr 11, poz. 83), został uznany za pas graniczny. Ponadto w treści orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. w punkcie [...] (część orzeczenia dotycząca akcji przesiedlenia na Ziemie Zachodnie), wprost wymieniono J. S., wskazując przy tym, że przejęciu podlega budynek mieszkalny wraz z gospodarstwem. Z wykazu hipotecznego [...] i [...] wynika, że grunty stanowiące własność J. S. miały charakter rolniczy i sklasyfikowane zostały jako rola, las, pastwisko. Również kwestia braku faktycznego władania przez właściciela przejętą nieruchomością jest bezsporna. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się uwierzytelniona kopia pisma z Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zgodnie z którym J. S. był zameldowany na pobyt stały w [...] od dnia [...] listopada 1950 r. do dnia zgonu tj. [...] maja 1981 r. Powyższe świadczy o tym, że wszystkie przesłanki materialnoprawne, które decydowały o dopuszczalności przejęcia nieruchomości na własność Państwa zostały w sprawie spełnione.
Oceniając wymienione orzeczenie w kontekście naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", organ przypomniał, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 75 ust. 1 wymienionego rozporządzenia określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie Ministra kwestionowane orzeczenie spełnia warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą do założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa.
Z wymienionych wyżej względów, w ocenie organu drugiej instancji, nie można uznać, że wydane orzeczenie w sposób niewystarczający określało przedmiot rozstrzygnięcia, a tym samym było niewykonalne.
Odnosząc się do zarzutu Nadleśnictwa [...], że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości J. S., ponieważ orzeczenie to m. in. w tej części zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] listopada 1960 r., organ odwoławczy uznał ten zarzut za niezasadny. Orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...] uchylało orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej m. in. nieruchomości J. S. syna G., który objęty akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie jednak powrócił na teren wsi [...]. Tymczasem badane orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. dotyczy J. S. syna J., który po opuszczeniu wsi [...] nie powrócił do niej, a do śmierci zamieszkiwał w [...].
Odnosząc się z kolei do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. wywodzonego z okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość obsadzona lasem, a stanowiąca uprzednio nieruchomość rolną zmieniła wartość i przeznaczenie; stanowi obecnie strategiczny zasób kraju, co wywołało nieodwracalne skutki prawne, Minister zauważył, że w kontekście wskazanej przez Nadleśnictwo ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych. Ustawa ta nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 Kpa w stosunku do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. Nieodwracalne skutki prawne należy odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną, a nie do skutków powstałych z innych - zewnętrznych, niezależnych od woli stron decyzji - zdarzeń prawnych, m.in. wynikających z późniejszych przepisów.
Minister stwierdził, że przeprowadzona w sprawie analiza nie wykazała, aby przejęcie przez Państwo nieruchomości stanowiącej własność J. S. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ani tego, że badane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1956 r. obarczone jest inną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem w wyniku wznowionego postępowania zapadła decyzja, która nie odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., a także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r.
Organ odwoławczy uznał także, że nie zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 146 § 1 kpa gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. została skierowana do pełnomocnika wnioskodawców i do Starosty [...] i została im doręczona w dniu 11 maja 2016 r. Zatem 5 letni termin, określony w art. 146 § 1 kpa, nie upłynął.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa, które miało wpływ na treść skarżonej decyzji:
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność J. S., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem MRiRW przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym), a było jedynie ogólnikowe, co jednakże nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:
- odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w tej miejscowości oraz wymienienia z imienia i nazwiska osób, które mogły być właścicielami tych nieruchomości, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,
- orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie położone w miejscowości [...], jako podstawę prawną odnośnie J. S. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego, .
- orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., odnośnie J. S. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było; dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie J. S. objętego dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, iż dekret z dnia 27 lipca 1949 r. przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a nie gruntów określonych wsi lub gromad, co zresztą wprost wynika już tylko z samej nazwy dekretu,
- z treści orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., odnośnie J. S. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie), do którego zastosowanie miał dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, wynika, że wydanie orzeczenia związane było z postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie innych przepisów niż przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., co także było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa, gdyż postępowanie uwłaszczeniowe służyło zupełnie innym celom, które można było zacząć osiągać dopiero po zakończeniu postępowania związanego z dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. (postępowanie z dekretu służyło jako postępowanie wyjaśniające do postępowania uwłaszczeniowego),
1. naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, iż:
- nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW zwiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie prawa własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,
- nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w niniejszym ustępie przepisów prawa, gdyż zdaniem MRiRW nie może budzić wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., a także nie ma żadnych wątpliwości, które nieruchomości stanowiły własność J. S., w sytuacji gdy MRIRW w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokonał ustalenia, które nieruchomości stanowiły własność J. S. w oparciu o przedłożoną przez skarżącego dokumentację geodezyjną (wykaz zmian gruntowych oraz wykaz synchronizacyjny), a takiego ustalenia nie można dokonać w oparciu o orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r.,
- orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenie w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości, gdyż orzeczenie zawiera wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi bez wątpienia wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,
2. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na
własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie.że:
• nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW zwiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości (bez ogólnego nawet podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób), oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie praw własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,
3. naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- błędne i dowolne uznanie, iż granice nieruchomości w miejscowości [...] będące własnością J. S. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w orzeczeniu PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów, w sytuacji bowiem gdyby granice nieruchomości były znane to brak byłoby podstaw do określania przez organ administracji przejmowanych nieruchomości poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] i potencjalnych właścicieli nieruchomości zamieszkujących w tej miejscowości,
- sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż brak jest podstaw do twierdzeń, ze granice nieruchomości będących własnością J. S. (jak i innych osób wymienionych w orzeczeniu) w miejscowości [...] uległy zatarciu, w sytuacji gdy z rzeczonego uzasadnienia wprost wynika, że organ wydający orzeczenie przyznał, że nie zna granic (umiejscowienia) nieruchomości odnośnie osób nieobecnych i ich powierzchni należących do konkretnych właścicieli, a zatem winien zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące sytuacji gdy granice nieruchomości zostały zatarte.
- błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., że rzeczone orzeczenie określało do kogo należały przejmowane nieruchomości na rzecz Państwa (w tym jakie nieruchomości należały do J. S.), w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nie sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie miejscowości [...] stanowiła własność J. S. bądź innej osoby,
- uznanie, iż brak było podstaw do zastosowania przy wydawaniu orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego decyzji oraz na podstawie art. 145 a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...] w części dotyczącej J. S.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania Nadleśnictwo [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej byłą własność J. S. (pkt [...] orzeczenia) – po uprzednim, uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia Prezydium (pkt 1 i 2 decyzji).
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy uczynić na początku uwagę natury ogólnej. Mianowicie, wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które w tym przypadku prowadzone było przez Wojewodę [...], jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, CBOSA). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego.
A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.
Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
I tak, kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą [...] orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r. wydano na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) – zwany dalej dekretem z 1947 r., przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 37, poz. 271) oraz art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego ( Dz. U. Nr 46 poz. 339) – zwany dalej dekretem z 1949 r.
Art.1 ust. 1 dekretu z 1947 r. przewidywał przejście z mocy prawa na własność Państwa mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R, pozostałego na obszarze Państwa Polskiego z chwilą przesiedlenia tych osób bez odszkodowania. Z mocy art. 3 ust. 1 przejście nieruchomości ziemskich na własność Państwa i jego datę stwierdzały powiatowe władze administracji ogólnej, zaś procedura wydawania tych orzeczeń uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Skarbu i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. Z jego § 1 wynikało, że przy orzekaniu w tej kwestii zastosowanie miało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), z odmiennościami wynikającymi z rozporządzenia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1948 r. orzeczenie o przejęciu (które mogło obejmować mienie jednej lub więcej osób) winno określać: imię i nazwisko osoby przesiedlonej, rodzaj mienia, w przypadku nieruchomości – miejsce położenia, wskazanie księgi wieczystej i wymienionych w niej wpisów oraz datę przejścia mienia.
Z kolei, powołany wcześniej dekret z 1949 r., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem stanowił podstawę przejęcia nieruchomości J. S. (pkt [...] orzeczenia dotyczący gospodarstw opuszczonych), przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one we faktycznym władaniu właścicieli. Ustawodawca wprowadził też szczególny sposób określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie jest znany. Kwestia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z dnia 16 września 1950 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Przepis § 1 rozporządzenia stanowił, że w razie zatarcia granic przejmowanej nieruchomości w orzeczeniu określa się ją przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.
Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym, powołane przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości, nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.
Kwestionowane orzeczenie z 1956 r. zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa gruntów i budynków położonych w miejscowości [...], stanowiących własność osób w nim wymienionych. Jednocześnie orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. bezsprzecznie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, nadawało się do wykonania, skoro Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, uprzednio należącego do J. S., a własność Skarbu Państwa została ujawniona w księdze wieczystej. Przy czym nie było wymogu co do szczegółowego opisu mienia w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia, którym było m. in. gospodarstwo rolne stanowiące uprzednio własność J. S. położone w miejscowości [...], powiat [...], który to powiat wchodził w skład pasa granicznego, wobec tego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Z akt sprawy wynika też (i nie jest kwestionowane to w niniejszej sprawie), że J. S. po zakończeniu drugiej wojny światowej wyjechał do [...], gdzie był zameldowany od [...] listopada 1950 r. do dnia zgonu tj. [...] maja 1981 r. Powyższe oznacza, że J. S. nie władał nieruchomością w miejscowości [...] i nigdy nie wrócił do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania. W tym stanie rzeczy uprawnione jest stanowisko Ministra, który stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 ww. dekretu z 1949 r. Prawidłowo ustalony przez Ministra stan faktyczny nie potwierdza zaistnienia tej wady, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanego charakteru przez Wojewodę.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym to również, w ocenie Sądu, nie można uznać go za zasadny. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie Sądu kwestionowane orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne minimum elementów określonych we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 324/12 CBOSA.
W ocenie Sądu z treści orzeczenia z 1956 r. nie można również wyprowadzić tezy, jak tego chciałby skarżący, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z 1949r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany [(Dz. U. Nr 45, poz. 416) – zwanego dalej: rozporządzeniem]. Skarżący uważa, że orzeczenie z 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z racji braku powołania prawidłowej podstawy prawnej, rodzaju przejmowanego mienia i miejsca jego położenia, braku opisu granic. Odmawiając zasadności argumentacji przedstawianej przez skarżącego należy zauważyć, że przejęto nieruchomości położone w miejscowości [...], po osobach niezamieszkałych w tym czasie w wymienionej wsi i niewładających tymi nieruchomościami, w ogóle nieznanych. Oznacza to konieczność zastosowania art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., jako że przejęto na własność Państwa nieruchomości położone w województwie [...], które nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast nie było potrzeby opisu granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów jak tego wymagał § 1 rozporządzenia, gdyż z treści orzeczenia z 1956 r. nie wynikało, że granice nieruchomości przejętych na mocy dekretu z 1949 r. zostały zatarte. Przejęte nieruchomości zostały scharakteryzowane przez określenie miejsca ich położenia i właściciela.
W konsekwencji, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kontrolując wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody [...] prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (co nie było w skardze kwestionowane) oraz ustalił, że były podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego J. S. , co oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.
Końcowo, należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1934/16 powołanego przez Ministra, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zapadłe co do jednej z nieruchomości objętej orzeczeniem nacjonalizacyjnym jest wiążące w stosunku do innych nieruchomości objętych tym samym orzeczeniem. Okoliczności przejęcia na własność państwa poszczególnych nieruchomości należy badać indywidualnie. Tym samym zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. podniesiony w uzasadnieniu skargi należy uznać za chybiony.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.