I SA/Wa 1696/20

I SA/Wa 1696/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Bożena Marciniak
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 487/22 - Wyrok NSA z 2023-04-20
I OSK 1696/20 - Postanowienie NSA z 2020-10-14
I SA/Wa 1535/19 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2020-01-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art, 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. F., L. F., M. N. i W. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1958 r. nr [...] w części w jakiej dotyczy ono wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...], stanowiących własność [...] ze [...] I [...] (pkt 1 orzeczenia) oraz własność [...] ze [...] (pkt 25 orzeczenia).
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Orzeczeniem z [...] czerwca 1958 r. Prezydium Rady Narodowej [...], wydanym w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) orzekło o wywłaszczeniu z dniem 25 lutego 1958 r. m.in. nieruchomości położone w [...], gm.kat. [...], ozn. jako l.kat. [...] o pow. [...] l.kat. [...] o pow. [...], objętych Iwh [...], stanowiących własność [...] ze [...] oraz [...] (pkt 1 orzeczenia) oraz ozn. jako l.kat. [...] o pow. [...] l.kat. [...] o pow. [...] i części l.kat. [...] o pow. [...] (z całej pow. [...]), objętych Iwh [...], stanowiących własność [...] ze [...] (pkt 25 orzeczenia). Orzeczenie to doręczane było poprzez obwieszczenie, wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniach [...] czerwca 1958 r. – [...] lipca 1958 r. W ustawowym terminie nie wniesiono od niego odwołania, tym samym uzyskało ono walor ostateczności.
Pismem z [...] lutego 2014 r. [...] (jeden z następców prawnych dawnych właścicieli) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z w części dotyczącej parcel nr [...] 1, zarzucając jaj, że wydana została z rażacymnaruszeniem prawa. Owego naruszenia upatrywał zaś w niewskazaniu w we wniosku wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia oraz braku załączenia do niego wymaganego przepisami zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowanej Gospodarczego, a posłużenie się w tym aspekcie zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowanej Gospodarczego działającego we własnym imieniu. Ponadto wskazywał, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości - bez wskazania ceny – zostało skierowane do osoby nieżyjącej - [...], którą również. jako właściciela nieruchomości wskazano w orzeczeniu. Zatem jako skierowane do osoby zmarłej obarczone jest wadą o charakterze rażącym.
W toku postępowania ustalono (w oparciu o opinię geodezyjną z 16 maja 2018 r.) ustalono, że wywłaszczona nieruchomość ozn. l.kat. [...] i l.kat. [...] odpowiada obecnym działkom ewidencyjnym nr [...], z obr. [...], jedn. ew. [...], zaś nieruchomość ozn. jako l.kat. [...], l.kat. [...] i cześć l.kat. [...] odpowiada obecnym działkom ewidencyjnym nr [...], z obr. [...], jedn. ew. [...].
Dokonując oceny legalności ww. orzeczenia, w aspekcie jego zgodności z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Minister Rozwoju wyjaśnił, że dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej – jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu). Organ zwracał przy tym uwagę, że w związku ze zniesieniem Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - ustawą z dnia 15 listopada 1956 r. o utworzeniu przy Radzie Ministrów Komisji Planowania i o zniesieniu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (Dz.U. Nr 54, poz. 244), uprawnienia jej przewodniczącego, stosownie do przepisów § 6 i § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 listopada 1956 r. w sprawie określenia organów administracji państwowej, na które przechodzą niektóre uprawnienia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i jej Przewodniczącego (Dz.U. Nr 58, poz. 270) oraz § 1 pkt. 1 zarządzenia nr 24 Prezesa Rady Ministrów w sprawie zlecenia Przewodniczącemu Komisji Planowania przy Radzie Ministrów czasowego wykonywania niektórych uprawnień Prezesa Rady Ministrów (M. P. Nr 9, poz. 65) przejął Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów.
Mając na względzie te unormowania Minister wskazywał, ze z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...] wydało opinię z [...] grudnia1957 r. nr [...], w której wskazano, iż m.in. przedmiotowe nieruchomości są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne z [...] listopada 1957 r. nr [...]. Celem nabycia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". W oparciu zaś o ww. opinię z [...] grudnia 1957 r., po rozpoznaniu wniosku Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1957 r. nr [...], Zastępca Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów wydał w dniu [...] stycznia 1958 r. zezwolenie na nabycie nieruchomości (nr [...]). Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo uzyskaniem zezwolenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1957 r. nr [...] zezwalającego na zgłoszenie wniosku. Nie doszło zatem w ocenie Ministra do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu.
Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). W warunkach przedmiotowej sprawy współwłaścicielami nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli [...] i spadkobiercy [...]. Do właścicieli tabularnych nieruchomości inwestor - Dyrekcja Budowy Osiedli [...] skierowała wezwanie zbiorowe z [...] lutego 1958 r. nr [...], wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W wezwaniu wskazano również na możliwość uzyskania nieruchomości zamiennej w przypadku gdy nieruchomość stanowiłaby grunt uprzywilejowany. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] lutego 1958 r. do [...] lutego 1958 r. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.
Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
W dalszej kolejności Minister wskazywała, że do wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli [...] z [...] lutego 1958 r. ( który wpłynął do organu 25 lutego 1958 r.) o wywłaszczenie nieruchomości dołączone zostały wszystkie wymagane art. 17 ust. 3 dekretu dokumenty (zezwolenie z [...] stycznia 1958 r. nr [...], wezwanie zbiorowe z [...] lutego 1958 r., plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic terenu polegającego wywłaszczeniu).
Odpis zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywieszano na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach od [...] lutego 1958 r. do [...] marca 1958 r. oraz na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej [...] w dniach od [...] lutego 1958 r. do [...] marca 1958 r.). Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu. Samo natomiast orzeczenie zawierało elementy, o których mowa w art. 21 ust. 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez wskazanie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na cele Dyrekcji Budowy Osiedli [...]. Zapadło ono przy tym po przeprowadzeniu rozprawy (odbytej w dniach [...] kwietnia 1958 r. – [...] kwietnia 1958 r.), w której udział brali spadkobierców zmarłej [...] (tj. [...], która występowała również w imieniu [...]).
Minister nie zgodził się przy tym z zarzutem inicjatora postepowania nadzorczego, że przez wymienienie w rozstrzygnięciu jako właścicielki wywłaszczonej nieruchomości nieżyjącej wówczas [...] (zmarła ona [...] lipca 1952 r.), orzeczenie to obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zauważał mianowicie, że w dacie jego podejmowania w księgach wieczystych Iwh [...] oraz Iwh [...] jako właścicielka była ujawniona [...] ze [...]. W tym stanie rzeczy wymienienie jej w sentencji orzeczenia wywłaszczeniowego nastąpiło jako właściciela tabularnego nieruchomości uregulowanej w Iwh [...], ewentualnie jako współwłaściciela tabularnego (udz. 1/2 części) nieruchomości uregulowanej w Iwh [...], gdyż nie ujawniono wówczas jej spadkobierców.
Przedmiotem zaś tego orzeczenia była nieruchomość, a jego istota polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości przez odjęcie prawa własności jej właścicielowi (ewentualnie współwłaścicielom) i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej.
Tym samym skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywistym właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Organ wywłaszczeniowy nie naruszył zatem rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepis ten bowiem przewidywał, że co do zasady stroną postępowania wywłaszczeniowego był właściciel tabularny nieruchomości. W przypadku nieujawnienia w księdze wieczystej zmiany właściciela dochodziło do stanu niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 dekretu osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo dostarczając stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Niezgłoszenie przez taką osobę prawdo nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego
W sprawie nie stwierdzono także innych kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu decyzją z 28 maja 2020 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczeni nieruchomości wskazanej w punktach 1 i 25 orzeczenia.
Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...], wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającej przepisy art. 156 § 1 k.p.a., w zw. z art. 5, 8, 17, 18, 20 ust. 2, 21 pkt 2, 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 9, 10, 49, 52, 68 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a także wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77, 80, 107 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podtrzymali zarzuty podniesione we wniosku z 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia, dotyczące rażącego naruszenia prawa wynikające ze skierowania tego orzeczenia do osoby zmarłej ([...]), pomimo tego, że organ wywłaszczający wiedział, że ona nie żyje i wskazania jej spadkobierców - wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu z [...] stycznia 1958 r. sygn. Akt: [...]. Jak też skierowanie do niej wezwania do dobrowolnego zbycia nieruchomości, a także braku wskazania w nim ceny zatwierdzonej przez Prezydium WRN, co stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 i ust. 4.
Wskazywali nadto na wadliwość wszczęcia postepowania wywłaszczeniowego w dniu 24 lutego1958 r., ponieważ w tym dniu nie było wniosku o jego wszczęcie, który wpłynął dopiero w dniu 25 lutego 1958 r. i był niekompletny: zezwolenie na nabycie nieruchomości nie było wydane przez Przewodniczącego Komisji Planowania, lecz w imieniu własnym przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji Planowania; załączono do niego jedynie wezwanie zbiorowe i plan sytuacyjny; nie upłynął 15 dniowy termin określony w art. 8 ust. 4 dekretu do odstąpienia nieruchomości, a dokonanie obwieszenia nie jest tożsame, jak błędnie przyjął organ, z jego wywieszeniem na tablicy ogłoszeń. Przepisy dekretu te pojęcia rozróżniają i wprost wskazują kiedy należy liczyć termin od dnia wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń (art. 18 ust 3); obwieszczenie można uznać za dokonane dopiero z ostatnim dniem jego wywieszenia i od tego terminu należało obliczyć 15 dniowy termin, w którym nieruchomość, nie mogła być nabyta w drodze wywłaszczenia.
Wskazanie zaś przez Ministra Rozwoju, że w rozprawie uczestniczyli nie wezwani na nią niektórzy spośród spadkobierców [...] (nie uczestniczyła [...]) świadczy, że organ miał wiedzę, że [...] nie żyje i pomimo tego dalej rażąco naruszając prawo prowadził w stosunku do zmarłej postępowanie wywłaszczeniowe. Przywoływany z kolei przez Ministra art. 26 dekretu nie daje żadnych podstaw do prowadzenia postępowania i wywłaszczenia osoby zmarłej, uznawania jej za stronę i eliminacji jej spadkobierców ustalonych przez Sąd prawomocnym postanowieniem, o którym organ wywłaszczający był powiadomiony. Dotyczy on bowiem zupełnie innej sytuacji, gdy dawny właściciel żyje, gdyż zmarły nie może złożyć wyjaśnień (ust.1) lub potwierdzić przejścia prawa własności na inną osobę (ust.2).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1958 r. w części w jakiej dotyczy ono nieruchomości położonych w [...], gm. Kat. [...], oznaczonych jako parcele nr [...] objęte lwh [...] oraz [...] objętych lwh [...], gdzie jako właściciele ujawnieni byli wówczas, odpowiednio [...] (lwh [...]) oraz [...] (lwh [...]). Przy czym w dacie wydania orzeczenia [...] nie żyła, a jej spadkobiercami byli: [...], jednakowoż w samym orzeczeniu [...] była wymieniona jako właściciel i współwłaściciel wywłaszczanych parcel.
W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rozwoju uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Ocenę organu skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W pierwszej kolejności wyjaśnić wypada, że postępowanie nieważnościowe ma na celu jedynie ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania), a nie rozpoznanie ponowne (niejako w kolejnej instancji) sprawy zakończonej badaną decyzją (tu sprawy wywłaszczenia ww. nieruchomości). Co przy tym istotne wady opisane w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny, nie zaś formalny. Z tego względu prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie zajmuje się co do zasady wadliwością postępowania zmierzającego do wydania weryfikowanej decyzji, lecz ocenia z punktu widzenia tych wad samą decyzję i jej skutki prawne, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi z kolei wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, która ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.
Jak już zasygnalizowana, materialnoprawną podstawą weryfikowanej w powyższym trybie decyzji były przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Artykuł 1 tego dekretu stanowił, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Prawo do ich nabywania służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności m.in. zakładom instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom (art. 2 pkt 2 dekretu). W myśl art. 5 ust. 1 dekretu nabycie nieruchomości poprzedzone musiało być zezwoleniem udzielanym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (od 1 stycznia 1957 r. Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów) na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia ta, stosownie do ust. 2 art. 5 dekretu, powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze.
Samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, inicjowanego – jak stanowił art. 17 ust. 1 dekretu - na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, wymagało uprzedniego wezwania przez owego wykonawcę, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5, właściciela nieruchomości, by odstąpił mu ją za cenę określoną w art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 8 ust. 1 dekretu). O wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości. Odpis zawiadomienia wywieszało na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej (art. 18 ust.1 dekretu). Właściciel ów miał z kolei prawo, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia lub od daty wywieszenia obwieszczenia, zgłosić wnioski i sprzeciwy (art. 18 ust. 3 dekretu). Po upływie tego terminu, w myśl art. 20 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. Po jej zaś przeprowadzeniu wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu (art. 21 ust. 1). Orzeczenie to, po myśli ust. 2 art. 21, powinno w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2)wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Przy czym przenosiło ono prawo własności nieruchomości na wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie (art. 40 ust. 1 zd. pierwsze dekretu).
Z przedstawionych regulacji wynika, że wywłaszczenie nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. mogło nastąpić na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeśli dla ich wykonania była ona niezbędna. Tę natomiast niezbędność potwierdzała wydawana w trybie art. 5 ust. 2 dekretu opinia prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wymagane było również uzyskanie przez owego wykonawcę zezwolenia na nabycie udzielonego przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (od 1 stycznia 1957 r. Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów), zaś samo wywłaszczenie musiało być poprzedzone próbą nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnego jej odstąpienia przez właściciela, za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu. Z zachowanych akta archiwalnych z postępowania wywłaszczeniowego, jak zasadnie wywiódł Minister wynika, że ww. warunki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione, z tym jednak zastrzeżeniem - co m.in. stanowi przedmiot zarzutu - że przewidziane art. 5 ust. 1 dekretu zezwolenie na nabycie nieruchomości, udzielone zostało nie przez Przewodniczącego Komisji Planowania, ale przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji Planowania (zezwolenie z [...] stycznia 1958 r. nr [...]). To zaś zdaniem skarżących uzasadnia ocenę, że wymaganego przepisami dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości w istocie nie było, a w konsekwencji tego także wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli [...] o wywłaszczenie, do którego w myśl art. 16 ust. 3 pkt 1 dekretu, owo zezwolenie należało dołączyć, nie spełniał tego wymogu. Zatem nie mógł skutecznie on zainicjować postępowania wywłaszczeniowego.
Ze stanowiskiem skarżących jednak nie sposób się zgodzić. Wprawdzie istotnie jako podmiot udzielający zezwolenia dekret wymienia wprost Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a nie jego zastępcę. Niemniej nie można pomijać tego, że z istoty instytucji zastępstwa wynika, że podmiot zastępujący (i tak prawnie usytuowany w strukturze danego organu) może wykonywać kompetencję podmiotu zastępowanego, o ile oczywiście pewnych kompetencji wprost nie został pozbawiony, co w tym przypadku nie nastąpiło. Przeciwnie, analiza ówcześnie obowiązujących przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosków, że pod względem kompetencyjnym, uprawnienia Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania oraz Przewodniczącego tej Komisji były tożsame. Świadczy choćby o tym fakt, że to zarówno Przewodniczący Komisji jak i jego zastępcy (każdy z nich samodzielnie) w sprawach mniejszej wagi mogli wydać opinię lub decyzję bez potrzeby podejmowania uchwała przez Komisję – por. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 listopada 1956 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu działania Komisji Planowania przy Radzie Ministrów (Dz.U. Nr 58, poz. 271). Obydwaj także mieli identyczny, odmienny od innych członków Komisji, status. Jak bowiem stanowił § 16 uchwały nr 539 Rady Ministrów z 2 lipca 1955 r. w sprawie zakresu działania i organizacji terenowych komisji planowania gospodarczego (MP Nr 73, poz. 904) byli oni stale urzędującymi pracownikami Komisji Planowania Gospodarczego). Wobec takiego usytuowania pozycji Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania w strukturze tego organu, uznać należy, że wydanie przezeń na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, zezwolenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu, nie narusza tego przepisu i pod względem skuteczności prawnej jego czynność musi być traktowana na równi z czynnością zdziałaną przez Przewodniczącego Komisji. Stąd upatrywanie w wydaniu owego zezwolenia przez podmiot wprost niewskazany w dekrecie, źródła kwalifikowanej wady prawnej (rażącego naruszenia prawa), jaki obarczona miała być wydana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa, jest nieuprawnione.
Odnosząc się z kolei do zasadniczej przyczyny, w której skarżący upatrują kwalifikowanej prawnej wadliwości orzeczenie wywłaszczeniowe, tj. skierowania go do osoby zmarłej, zauważyć wypada, że nie w każdym przypadku samo skierowania decyzji do osoby nieżyjącej należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 (lex nr 744970) – którego pogląd skład orzekający podziela - nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował. Podobny ogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2193/19 (lex nr 3052013), gdzie sąd ów stwierdził, że "skierowanie (...) decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a." Taka zaś sytuacja bez wątpienia miła miejsce w niniejszej sprawie. Poza sporem jest bowiem, że co najmniej niektórzy ze spadkobierców zamarłej [...], tj. [...], którzy wzięli udział także w przeprowadzonej w sprawie w dniach [...] i [...] kwietnia 1958 r. Jednocześnie z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (opublikowanego w drodze obwieszczenia, do czego zważywszy na skalę planowanego wywłaszczenia i wynikającą z tego wielość właścicieli - organ był uprawniony po myli art. 18 ust. 2 dekretu) oraz z treści decyzji wywłaszczeniowej (doręczanej również w drodze obwieszczenia) nie wynika, aby wprost jako adresatów orzeczenia (jak też podejmowanych w postepowaniu czynności) uczyniono nieżyjącą [...]. Uzasadnione więc jest stanowisko, że ten tryb doręczenia orzeczenie był również skuteczny względem jej spadkobierców. Nie sposób zatem w takim przypadku mówić o ukształtowaniu sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, co z kolei uprawniałoby do wnioskowania o obarczeniu takiego orzeczenia wadą rażącego naruszenia prawa.
Niezalenie od powyższego, przy ocenie konsekwencji wymienienia w orzeczeniu jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości osoby w rzeczywistości wówczas nieżyjącej nie może abstrahować od rzeczowego charakteru tego orzeczenia i jego wstecznego oddziaływania na prawa do nieruchomości.Jak stanowi bowiem art. 40 ust. 1 powołanego dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Z powyższego wynika zatem, że skutek prawny (wsteczny) orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie omawianego dekretu świadczy również jego art. 21 ust. 2, gdzie nie wskazano, jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło). W tym stanie rzeczy samo przywołanie, w treści rozstrzygnięcia imienia i nazwiska nieżyjącej wówczas [...] (wieczystoksięgową właścicielkę i współwłaścicielkę wywłaszczanych nieruchomości), traktować należy li tylko jako uzupełnienie opisu tych nieruchomości. Prawidłowo zatem Minister, nie kwestionując co do zasady powszechnie akceptowanej w judykaturze reguły, że skierowania decyzji do osoby zmarłej traktować należy jako rażące naruszenie prawa, skonstatował, że w zaistniałych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, tego rodzaju wady prawnej w stosunku do kontrolowanego orzeczenia stwierdzić nie sposób. To zaś czyni chybionym zarzut naruszenia przezeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi w skardze przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
Na ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a. nie rzutują podnoszone w skardze kwestie dotyczące niedochowania piętnastodniowego terminu przez ubiegającego się o wywłaszczenie na dobrowolne odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, przed wystąpieniem z wnioskiem o wywłaszczenie. Zagadnienie to dotyczy kwestii wpadkowych wyłaniających się w toku postępowania wywłaszczeniowego (warunków i trybu złożenia wniosku wywłaszczeniowego), które nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę legalności orzeczenia to postępowanie kończącego. Istotą zaś postępowania nadzorczego, jak wskazano na wstępie nie jest ponowne załatwienie sprawy zakończonej określoną decyzją, ale wyłącznie skontrolowanie, czy od dnia wydania obarczona ona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Innymi słowy warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia prawa, nie jest jakiekolwiek naruszenie w postępowaniu poprzedzającym jej wydania jak i przy jej podejmowaniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale wyłącznie tak drastyczne naruszenie mających dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie unormowań, które już na pierwszy rzut oka pozwala wyprowadzić konkluzje, że w określonym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania decyzji, w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami rozstrzygnięcie ujęte w tej decyzji w sposób oczywiste podjęte być nie mogło. Taka zaś sytuacja w sprawie nie ma miejsca.
To z kolei prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, w zakwestionowanej przez spadkobiercę byłych właścicieli części. Wydając zatem tej treści decyzję Minister Rozwoju nie naruszył prawa.
Podniesiony natomiast w skardze zarzut nieustosunkowania się przez Ministra do zagadnienia braku umocowania Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania do wyrażania zezwolenia na nabycie nieruchomości (na co inicjator postępowania nadzorczego wskazywał w swoim wniosku) świadczy wprawdzie o naruszeniu przepisów procedury administracyjnej obligujących organy administracji publicznej do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydawanego rozstrzygnięcia, w sposób realizujący zasadę przekonywania (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.), co wymaga odniesienia się do zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę, zwłaszcza takich z których wywodzi ona określone skutki prawne. Jednakże uchybienie tym przepisom, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie może być oceniane jako na tyle istotne, by uzasadniało to uchylenie zakwestionowanego aktu. Prowadziłoby to bowiem jedynie do zbędnego przedłużenia postępowania (a przez to także utrzymywania stanu niepewności prawnej), choć jego efektem musiałoby być podjęcie decyzji o tożsamym rozstrzygnięciu, tyle że z bardziej rozbudowanym uzasadnieniem.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).