I SA/Wa 1689/04

I SA/Wa 1689/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Irena Kamińska
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skarg Gminy S. na postanowienia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkół 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Kuratora Oświaty w P. Delegatury w K. z dnia [...] marca 2004 r.: nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy S. łącznie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniami: z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu zażaleń Wójta Gminy S. na postanowienia Kuratora Oświaty w P. Delegatura w K.: z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkół podstawowych w B., w Z. oraz w Ł. i utworzenia w to miejsce szkół filialnych, uchylił zaskarżone postanowienia w częściach dotyczących uchwał Rady Gminy S. podjętych w dniu [...] lutego 2004: nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie utworzenia szkół filialnych i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w częściach dotyczących uchwał Rady Gminy S. podjętych w dniu [...] lutego 2004: [...] dotyczących zamiaru likwidacji szkół podstawowych utrzymał zaskarżone postanowienia w mocy.
Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy S. podjęła w dniu [...] lutego 2004 r. uchwały o zamiarze likwidacji szkół w B., w Z. oraz w L. i utworzenia w miejsce zlikwidowanych szkół podstawowych - szkół filialnych Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. Uchwały Rady Gminy w S. przedstawione zostały przez Wójta Gminy S. Kuratorowi Oświaty w P. Delegatura w K. celem wydania opinii w trybie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.).
Kurator Oświaty w P. Delegatura w K., zwany dalej "Kuratorem", postanowił nie wydać pozytywnej opinii w przedmiocie podjętych uchwał i w dniu [...] marca 2004 r. wydał w tej sprawie stosowne postanowienia. W uzasadnieniu podjętych postanowień organ wskazał, że po analizie wniosku i zapoznaniu się z protestami rodziców i całej społeczności lokalnej oraz protestem Zarządu Oddziału [...] w S. uznał, że za odmową wydania pozytywnej opinii przemawiają następujące argumenty:
zasadna obawa rodziców i całej społeczności lokalnej o degradacji wsi pozbawionej kulturotwórczej roli szkoły w środowisku; brak szkoły to brak argumentu przemawiającego za pozostawaniem młodego pokolenia w rodzinnej miejscowości, wiązania przyszłości z tym terenem,
konieczność zmiany podręczników przez uczniów kl. VI przenoszonych do ZSP w S. w wyniku przekształcenia,
niebezpieczeństwo braku realizacji podstawy programowej w cyklu 3-letnim ze względu na istniejące różnice programowe, inne szkolne plany nauczania,
pozytywny klimat wychowawczy szkoły, pozbawiony agresji i zagrożeń współczesnej cywilizacji,
znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów przeniesionych do ZSP w S., który dysponuje 7 salami lekcyjnymi i salą komputerową; obecnie do prowadzenia zajęć wykorzystuje się świetlice i stołówkę; ograniczenie przyjęć do dzieci z obwodu szkolnego Zespołu nie spowoduje polepszenia warunków bazowych,
likwidacja i przekształcenie spowodują po raz kolejny zmianę obwodów szkolnych, nieracjonalne z punktu widzenia rodziców, dyrektora szkoły i nauczycieli także w chwili obecnej,
zwolnienia nauczycieli lub w najlepszym przypadku ograniczenia w zatrudnieniu spowodowane zmniejszeniem ilości godzin w szkole, brak perspektywicznego planu działalności placówek oświatowych na terenie gminy; ewentualne zmiany w organizacji pracy szkół (likwidacja, przekształcenie) nie mają pokrycia w prowadzonej przez gminę polityce kadrowej, w jednej szkole zatrudniani są młodzi stażem nauczyciele, podczas gdy w innej grożą zwolnienia,
niewystarczająco przekonywujące argumenty odnoszące się do oszczędności finansowych z tytułu likwidacji szkół i dalszego przekształcania,
matematyczne przeliczanie godzin na etaty nauczycielskie nie jest możliwe do praktycznego przełożenia w projekcie organizacyjnym,
analiza finansowa funkcjonowania oświaty sporządzona przez wójta gminy obejmuje przedszkole i oddziały przedszkolne, czyli zadania własne gminy, pozostające póki co poza subwencją oświatową,
brak konkretnych rozwiązań dotyczących organizacji nadzoru pedagogicznego dyrektora Zespołu nad placówką oddaloną znacznie od szkoły macierzystej, bez możliwości dojazdu,
zastrzeżenia budzi bezpieczeństwo uczniów podczas dowozu do szkół (w dniu marca 2004 r. w wyniku kontroli dowozu funkcjonariusze policji zabrali kierowcy dowód rejestracyjny pojazdu).
Na postanowienia Kuratora z dnia [...] marca 2004 r. Wójt Gminy S. złożył zażalenia do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, w których zakwestionował argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. W szczególności skarżący podniósł, że protesty, na które powołał się Kurator, nie wpłynęły do organów Gminy. Kurator nie umożliwił też zaznajomienia się przez organy Gminy z treścią protestu wniesionego przez całe środowisko lokalne, mimo zgłaszanych próśb w tej sprawie. Ze stanowiskiem [...] Oddział S., określanym przez Kuratora jako "protest", Wójt Gminy S. zapoznał się po dostarczeniu mu tego dokumentu przez prezesa Oddziału [...] na jego prośbę. Wójt Gminy S. twierdzi, iż nie widzi potrzeby ustosunkowywania się do jego treści, gdyż w wyniku rozmowy przeprowadzonej z prezesem Oddziału [...] uznał, że stanowisko zostało napisane na zapotrzebowanie Kuratora. Organ Gminy nie zgodził się, aby wskutek przekształcenia dotychczasowych szkół i zmniejszeniu w wyniku tego ilości oddziałów z 6 do 5-ciu miała nastąpić degradacja wsi oraz zanikła kulturotwórcza rola szkoły. Za populistyczny skarżący uznał także argument, jakoby w wyniku zmian organizacyjnych klas I-VI na I-V miało nastąpić odejście młodego pokolenia z rodzinnej miejscowości i nie wiązanie przyszłości z tym terenem. Przyczyny odchodzenia ze wsi ludzi młodych są bardziej złożone. Zmiana podręczników nie spowoduje zakłócenia nauczania, gdyż zróżnicowanie podręczników jest niewielkie, a poza tym różnice te są do zniwelowania w ramach planu nauczania. Zmiana obwodów dotyczyć ma wyłącznie klas Vl-tych przekształcanych szkół. W kwestii ekonomicznych przyczyn zamierzonego przekształcenia organizacyjnego Wójt Gminy S. wskazał, że realia finansowe są takie, iż niepodjęcie obecnie chociażby małych kroków w kierunku szukania oszczędności w funkcjonowaniu oświaty może doprowadzić do zapaści finansowej, w wyniku której nie wystarczy już przekształcenie szkół, lecz będą musiały być one zamknięte. Analizę finansową placówek szkolnych Gmina przedstawiła przy wniosku skierowanym do Kuratora. Wynika z niej że: Szkoła Podstawowa w B. liczy 67 uczniów, w tym klasa I -11 uczniów, klasa II - 10, klasa III - 8, klasa IV - 10, klasa V - 14, klasa VI - 14 oddział zerowy 12 dzieci; Szkoła Podstawowa w Z. liczy 43 uczniów, w tym klasa I - 8 uczniów, klasa II - 5, klasa III - 9, klasa IV - 4, klasa V - 8, klasa VI -9 oddział zerowy 7 dzieci; Szkoła Podstawowa w Ł. liczy 52 uczniów, w tym klasa I - 8 uczniów, klasa 11-10, klasa III - 8, klasa IV - 9, klasa V - 9, klasa VI - 8 oddział zerowy 4 dzieci. Wykazano także ilość godzin przypisanych uczniom w arkuszach organizacyjnych, ilość godzin płatnych z powodu łączenia klas, płace, wydatki pozapłacowe. Przedstawiono także finansowanie części zadań oświatowych spoza subwencji oświatowej, tj. z budżetu Gminy. Funkcjonowanie filii w miejsce dotychczasowych szkół podstawowych pozwoli ograniczyć koszty utrzymania placówek, co będzie wynikało przede wszystkim z niezatrudniania dyrektorów filii, a liczba nauczycieli będzie odpowiadała rzeczywistym potrzebom szkół. W istniejących warunkach komunikacyjnych Wójt Gminy S. nie widzi też powodów do obaw o sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad szkołami filialnymi ze strony [...] w S. Jeśli chodzi o dowożenie uczniów, to do organów Gminy nie dotarła dotychczas żadna informacja o jakichkolwiek zaniedbaniach ze strony Gminy jako organizatora przewozów ani ze strony przewoźnika.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie uwzględnił wniesionych zażaleń i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia Kuratora w części dotyczącej zaopiniowania zamiaru likwidacji szkół, zaś w części dotyczącej negatywnej opinii w przedmiocie utworzenia szkół filialnych zaskarżone postanowienia uchylił i umorzył postępowania pierwszej instancji uznając, że zamiar utworzenia szkół filialnych nie podlega opiniowaniu w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Uchwały Rady Gminy S. o zamiarze utworzenia szkół filialnych podlegają kontroli legalności przez wojewodę zgodnie z przepisami rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Co do zamiaru likwidacji szkół organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia Kuratora, iż przeniesienie trzech klas Vl-tych do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. pogorszy warunki nauczania w tym Zespole. Planując likwidację szkół organ prowadzący szkoły nie tworzył klimatu porozumienia z rodzicami, sprzyjającego akceptacji projektu racjonalizacji sieci szkół. W pismach rodziców protestujących przeciwko planowanej likwidacji podnoszono, że dzieci mają dobre warunki do nauki w dotychczasowych szkołach. Przenoszenie uczniów klas VI do innej szkoły nie jest odpowiednim rozwiązaniem z uwagi na konieczność zapewnienia tym uczniom ciągłości programowej. Uczniowie przechodziliby do nieznanego sobie środowiska klasowego, rówieśniczego co będzie zagrażało ich poczuciu bezpieczeństwa i kondycji psychicznej. Miałoby to znaczenie w sytuacji, gdy uczniowie w klasie VI przygotowują się do sprawdzianu zewnętrznego kończącego szkołę podstawową. Poza tym z pisma rodziców wynika, że obecnie uczniowie mają utrudnienia z dowozem do szkoły i z powrotem do domu w związku z długim oczekiwaniem na przewóz i przepełnieniem autobusu.
Na postanowienia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ich uchylenie w całości wobec nieustosunkowania się przez organ do argumentów podniesionych w zażaleniach wniesionych na postanowienia Kuratora. W szczególności nie rozważano zasadniczego w sprawie aspektu ekonomicznego, który zmusza organ prowadzący szkoły do dostosowania funkcjonowania oświaty do posiadanych środków finansowych. Ponadto nie tylko argumenty ekonomiczne przesądziły o podjęciu planowanych przekształceń, czego organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. W tym zakresie skarżący podtrzymał wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zażaleń wniesionych na postanowienia Kuratora.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że kurator oświaty pełni w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, a jednocześnie odpowiada za współtworzenie i realizowanie regionalnej i lokalnej polityki oświatowej tak, aby była ona spójna z polityką oświatową państwa. Aby zagwarantować realizację tych zadań prawodawca zakłada m. in. w art 59 ustawy o systemie oświaty współdziałanie kuratora oświaty z organami samorządu terytorialnego. W związku z powyższym podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie likwidacji szkoły, zarówno kurator oświaty jak i Minister Edukacji Narodowej i Sportu jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko spełnienie formalnych wymogów związanych z likwidacją, lecz wszystkie aspekty planowanej likwidacji, tj. przyczyny, dla których likwiduje się placówkę, potrzebę dalszego jej funkcjonowania i skutki likwidacji. Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał na konkretne okoliczności przemawiające za potrzebą funkcjonowania szkół. Stwierdził, że wobec tego że już obecnie w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S. wykorzystuje się do przeprowadzenia zajęć obowiązkowych świetlicę i stołówkę, to przeniesienie uczniów klas VI do Zespołu sytuację tę pogorszy. Ponadto informacje rodziców wskazują na to, że uczniowie mają utrudnione warunki dotarcia do szkoły i z powrotem do domu. Do tych problemów skarżący nie odniósł się ani w skardze, ani w toku postępowania. Niezasadne są twierdzenia o nieprawidłowościach postępowania przed organem I instancji, gdyż jak wynika z pisma Kuratora Oświaty Delegatury w K. Wójt Gminy S. otrzymał kopie protestów nauczycieli, rodziców i ZNP dotyczące likwidacji szkół. Ponadto Minister Edukacji Narodowej i Sportu wyraził wątpliwość, czy do postępowania dotyczącego opiniowania zamiaru likwidacji szkoły mają zastosowanie przepisy kpa. Opiniowanie rozstrzygnięć organów gminy jest swoistą formą nadzoru, o której mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, wykonywaną w stosunku do tych rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona, bowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim na podkreślenie zasługuje przytoczona przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę jedna z tez uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), iż określone w ustawie o systemie oświaty zadania i kompetencje kuratora oświaty wskazują, że "pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa". Taka pozycja kuratora oświaty musi być brana pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. W tak rozumianym zakresie zadań kuratora oświaty znajduje się określona w art. 59 ust. 2 ustawy opinia w przedmiocie likwidacji szkoły. W przypadku wydawania opinii - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku - kurator oświaty nie może działać arbitralnie, gdyż jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z art. 59 ust. 1 i 2 a także art. 17 ust. 3 ustawy, który nakazuje zapewnienie transportu i opieki w czasie przewozu, gdyby odległości z domu do nowej placówki przekraczały wielkości określone tym przepisem. Każda negatywna opinia kuratora w tym przedmiocie musi wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę lub placówkę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uprawnień wynikających z tej ustawy. Dopiero niewykonanie lub groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić do odmowy pozytywnej opinii. W przeciwnym wypadku można kuratorowi przedstawić zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i musi znajdować uzasadnienie w prawie materialnym.
W niniejszej sprawie organy, poza powołaniem się na przepis art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy o systemie oświaty, nie powołały norm prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Uzasadnienie zaś podjętych postanowień sprowadzone zostało do opisu faktów i prognoz, nie w każdym przypadku opartych na konkretnym materiale dokumentacyjnym (np. brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na okoliczność zaniedbania, czy też naruszenia przepisów w realizowaniu przewozu uczniów). Nie znajduje potwierdzenia stanowisko, że skarżąca Gmina S. nie odniosła się ani w skardze, ani w toku postępowania do problemów związanych z przewozem uczniów. W zażaleniu na postanowienie Kuratora Oświaty Wójt Gminy S. stwierdził, iż nie został poinformowany o jakichkolwiek zaniedbaniach ze strony Gminy lub przewoźnika w tym zakresie. Prognozowanie przez organ opiniujący, że zamierzona przez organ prowadzący szkoły likwidacja pogorszy warunki nauczania w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S. nie bierze pod uwagę przedstawionego przez Wójta Gminy S. projektu zreorganizowania obwodów nauczania, wynikiem którego byłoby odciążenie warunków lokalowych Zespołu. Nie jest uzasadniony także zarzut, że "planując likwidację szkół organ prowadzący szkoły nie tworzył klimatu porozumienia z rodzicami, sprzyjającego akceptacji projektu racjonalizacji sieci szkół". W aktach sprawy znajdują się protokoły ze spotkań w dniu 19 lutego 2004 r. z rodzicami uczniów Szkoły Podstawowej w Ł. i w dniu 20 lutego 2004 r. z rodzicami uczniów Szkoły Podstawowej w B., na których omawiano wiele aspektów zamiaru likwidacji Szkoły. Niejasny i pozbawiony bliższego uzasadnienia jest argument, jakoby przeniesienie uczniów do innej szkoły zagrażało ich poczuciu bezpieczeństwa i kondycji psychicznej. Stwierdzić należy, że argumentacja negatywnych opinii wydanych w rozpoznanych sprawach, jest pozbawiona prawnego uzasadnienia, przez co nie wyczerpuje wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Zauważyć należy, że zasadnie stwierdził Minister Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę, iż opiniując zamiar likwidacji szkoły organ jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko spełnienie formalnych wymogów związanych z likwidacją, lecz wszystkie aspekty planowanej likwidacji, tj. przyczyny, dla których likwiduje się placówkę, potrzebę dalszego jej funkcjonowania i skutki likwidacji. Wbrew jednak tym stwierdzeniom organy opiniujące nie wzięły pod uwagę ani przyczyny, dla których podjęto zamiar likwidacji szkół, ani racjonalności (a w związku z tym potrzeby) dalszego ich funkcjonowania, ani skutków likwidacji, mimo iż Wójt Gminy S. we wniosku o wydanie opinii jak i w zażaleniu na postanowienie Kuratora obszernie przedstawił przyczyny uzasadniające likwidację placówki. Organy nie rozważały jednak w ogóle ekonomicznych aspektów prowadzenia szkół, w których liczebność klas waha się od kilkorga do kilkanaściorga uczniów, a skutki likwidacji upatrywały wyłącznie w kategoriach negatywnych prognoz, nie popartych konkretną analizą wszystkich okoliczności sprawy. W związku z tym należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Kuratora Oświaty zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a także nom prawa procesowego zawartych w art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.