I SA/Wa 1688/19

I SA/Wa 1688/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2429/20 - Wyrok NSA z 2024-04-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 162  par. 1  pkt 1,  art. 154 i 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7  ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania R. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] złożył R. S..
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Nieruchomość [...] objęta jest działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego [...] z [...] marca 1949 r., nr [...], przedmiotowa nieruchomość uregulowana była w księdze hipotecznej [...], a tytuł własności uregulowany był na imię M. R.. W dniu [...] października 1947 r. wpłynął wniosek notariusza Z. H., zapisany do dziennika [...], w przedmiocie sprzedaży przez M. R. powyższej nieruchomości W. i S. małż. S., obojgu niepodzielnie na mocy aktu z dnia [...] października 1947 r., Nr rep. [...].
Wnioskiem z [...] marca 1949 r. (data wpływu do organu) W. i S. S. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do terenu przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z [...] lutego 1973 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...], odmówiło S. S. i spadkobiercom W. S.: S. i P. S. przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...].
Pismem z [...] maja 1973 r., nr [...], po rozpoznaniu skargi P. S. na ww. decyzję z [...] lutego 1973 r., Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska poinformował, że nie znalazł podstaw do uchylenia ww. decyzji.
Decyzją z [...] października 1999 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 1949 r., Burmistrz Gminy [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] oraz o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu [...].
Decyzją z [...] grudnia 1999 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło ww. decyzję z [...] października 1999 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] lutego 2001 r., nr [...], Burmistrz Gminy [...] ponownie orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] (pkt 1) oraz o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu [...] (pkt 2). .
Decyzją z [...] kwietnia 2002 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło ww. decyzję z [...] lutego 2001 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] października 2002 r., Nr [...], Burmistrz Gminy [...] ustanowił w pkt 1 na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu [...], na rzecz R. S. w udziale [...] części oraz P. S. w udziale [...] części oraz w pkt 2 odmówił R. S. i P. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] z uwagi na to, że grunt ten w części stanowi ulicę [...], a w części znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub stanowi własność osób trzecich.
Postanowieniem z [...] lipca 2010 r., sygn. akt I [...], Sąd Rejonowy [...], Wydział I Cywilny, po rozpoznaniu wniosku R. S., orzekł o podziale majątku wspólnego W. i S. S., dziale spadku po W. S. oraz zniesieniu współwłasności.
Wnioskiem z [...] lutego 2012 r. R. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Prezydenta [...] o 1) stwierdzenie wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r. oraz 2) rozpoznanie, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., wniosku S. i W. małżonków S. z [...] marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej. W uzasadnieniu wskazał, ze postanowienie sądu z [...] lipca 2010 r. o zniesieniu współwłasności spowodowało, że decyzja z [...] października 2002 r. w pkt 1 stała się bezprzedmiotowa, bowiem przysługujące P. S. prawo do zawarcia umowy użytkowania wieczystego wygasło wraz z utratą prawa do nieruchomości z dniem uprawomocnienia się postanowienia o zniesieniu współwłasności.
Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r., nr [...] i jednocześnie, po rozpatrzeniu wniosku S. i W. małż. S. z [...] marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej, orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...], na rzecz R. S. w całości.
Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S., uchyliło ww. decyzję z [...] października 2012 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r. jako bezprzedmiotowej.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r.
Pismem z [...] października 2017 r. R. S. wniósł o rozpatrzenie wniosku swoich poprzedników prawnych, tj. S. i W. S., złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu wskazując, że zmiana ilości podmiotów uprawnionych skutkowała koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia dotychczasowej decyzji o przyznaniu wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego w udziale [...] jako bezprzedmiotowej. W konsekwencji, konieczne jest wydanie nowej decyzji w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego.
Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku dekretowego z [...] marca 1949 r., Prezydent [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. S..
Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. o umorzeniu postępowania.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wniosek z [...] marca 1949 r. został już częściowo rozpatrzony decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1973 r. odmawiającą przyznania prawa własności czasowej do części gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Natomiast o uprawnieniu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości w zakresie przyznania użytkowania wieczystego wobec pozostałej części gruntu orzeczono decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r., zaś ta ostatnia decyzja została następnie wygaszona decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. jako bezprzedmiotowa.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że zastosowanie instytucji wygaszenia decyzji, mającej deklaratoryjny charakter i usuwającej z obrotu decyzję bezprzedmiotową, "cofa" przedmiotowe postępowanie do chwili rozpoznania wniosku dekretowego z [...] marca 1949 r., a w konsekwencji czyni koniecznym wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W ocenie Kolegium, instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być interpretowana z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. W art. 16 § 1 kpa wskazano, że decyzje, od który nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub postępowaniach szczególnych. Organ podniósł, że choć ustawodawca nie wymienił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w art. 16 § 1 kpa, to jednak nie sposób wykładać treści art. 162 § 1 kpa z pominięciem tego, że możliwość wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu została zastrzeżona tylko do przypadków wyraźnie wskazanych w ustawie.
Ponadto, Kolegium podkreśliło, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do weryfikacji decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. Do eliminacji z obrotu decyzji ostatecznych, wskutek wad jakimi są one obarczone, służą bowiem wymienione w art. 16 § 1 kpa: instytucja wznowienia postępowania oraz instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, przepisy art. 145 i nast. oraz art. 156 i nast. należy wykładać ściśle. Oznacza to nie tylko zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i uchylenia decyzji po wznowieniu oraz podstaw nieważności, ale również obowiązek przyjęcia, że wymienione tryby są jedyną możliwością wzruszenia decyzji ostatecznej z powodu jej wad prawnych. W konsekwencji, w innych trybach nadzwyczajnych usuwania decyzji ostatecznych z obrotu, a także potwierdzania, że do takiej eliminacji doszło z uwagi na bezprzedmiotowość decyzji (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji) zarzuty merytoryczne co do prawidłowości kwestionowanego aktu administracyjnego nie podlegają badaniu i nie mogą odnieść żadnego skutku. W szczególności, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być tylko ustalenie, że stała się ona bezprzedmiotowa, a takie stwierdzenie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1485/17, w którym stwierdzono, że decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie "wygasza" decyzji ostatecznej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i nie pozostaje już w obrocie prawnym. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym.
Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że w związku z wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] października 2002 r. ta ostatnia decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] marca 1949 r. Skoro zaś sprawa objęta wnioskiem dekretowym została już załatwiona decyzjami ostatecznymi (z [...] lutego 1973 r. oraz z [...] października 2002 r.), to postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył R. S. zarzucając tej decyzji naruszenie:
1) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] ("dalej "dekret"), poprzez umorzenie wniosku R. S. (następcy prawnego dawnych właścicieli nieruchomości) złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji gdy jedynie przez wydanie merytorycznej decyzji w tej sprawie możliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości realizacji przysługującego mu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości;
2) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez umorzenie postępowania w sprawie z wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku S. i W. S. z dnia [...] marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej, złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym załatwienie sprawy w sposób, który bez istnienia podstawy prawnej, pozbawia wnioskodawcę jego praw majątkowych w postaci uprawnienia i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego;
3) art. 162 § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 20014 r. wygaszająca decyzję z [...] października 2002 r. jako bezprzedmiotową, nie eliminuje tej decyzji z obrotu, a jedynie potwierdza, że wygasła i już nie pozostaje w obrocie prawnym oraz, że celem wydania decyzji z [...] lipca 2014 r. wygaszającej decyzję z [...] października 2002 r. jest jedynie usunięcie ewentualnych wątpliwości i potwierdzenie przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym;
4) art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie z wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku z [...] marca 1949 r. złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobligowany był do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku którego niewątpliwie musiałby przyznać prawo własności czasowej do przedmiotowego gruntu na rzecz R. S.;
5) art. 16 § 1 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że art. 162 § 1 kpa nie stanowi wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej tym przepisem, a także, że mimo wygaszenia decyzji z [...] października 2002 r. nie zachodzą przesłanki nakazujące ponownie ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu;
6) art. 145 § 1 pkt. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji stwierdził, że wygaszenie decyzji z [...] października 2002 r. samo w sobie nie stanowi podstawy do ponownego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy wobec przyjęcia takiej wykładni, powinien wznowić postępowanie w tej sprawie w trybie art. 7 ust 2 dekretu, z uwagi na fakt, że wygaszona decyzja została oparta o postanowienie Sądu Rejonowego [...] o nabyciu spadku po S. S., które następnie w wyniku postępowania o podział majątku wspólnego W. S. i S. S., działu spadku po W. S. i zniesienia współwłasności dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w Warszawie z [...] lipca 2010 r. zostało zmienione, poprzez przyznanie roszczenia o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wyłącznie R. S., a więc dokonała się zmiana podmiotów, którym przysługuje roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości;
7) art. 7 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli tj. poprzez uznanie, że sprawa objęta wnioskiem została już ostatecznie zakończona decyzją z [...] lutego 1973 r. oraz wygaszoną decyzją z [...] października 2002 r., podczas gdy wbrew stanowisku organów obu instancji, nie zachodzi w tym przypadku tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy - nie można więc uznać, iż sprawa będąca przedmiotem wniosku została uprzednio załatwiona, a ponadto, że po wygaszeniu ostatecznej decyzji z [...] października 2002 r. nie istnieje konieczność wydania nowej decyzji w trybie art 7 ust. 2 dekretu;
8) art. 7a kpa, poprzez takie załatwienie sprawy przez organy obu instancji w sprawie będącej przedmiotem skargi w taki sposób, że wątpliwości co do skutku prawnego wygaszenia decyzji z [...] października 2002 r. zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, a nie rozpatrzenia merytorycznie wniosku R. S. w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy organ powinien przeprowadzić postępowanie merytoryczne w tej sprawie;
9) art. 8 kpa, poprzez załatwienie sprawy z wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku z [...] marca 1949 r. złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w sposób, który nie buduje zaufania wnioskodawcy do działania władzy publicznej, w sytuacji gdy na skutek umorzenia postępowania objętego wnioskiem, wnioskodawca został - bez podstawy prawnej - pozbawiony możliwości realizacji swojego prawa do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a ponadto, co warto podkreślić, jego sytuacja prawna jest obecnie gorsza niż przed wydaniem decyzji o wygaszeniu decyzji z [...] października 2002 r., poprzednio bowiem na mocy wygaszonej decyzji przysługiwało mu ułamkowe prawo w wysokości [...] części do nieruchomości [...], a obecnie został go całkowicie pozbawiony, co nie daje się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Ponadto, zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia, jak miało to miejsce w stosunku do wniosku R. S. również uznać należy za naruszającą zaufanie wnioskodawcy do organów administracji;
10) art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym prawomocne orzeczenia sądów powszechnych wiążą organy administracji publicznej, poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji, a tym samym niezapewnienie możliwości realizacji R. S. cywilnoprawnych praw podmiotowych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...], na skutek umorzenia postępowania z wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku z [...] marca 1949 r. złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym orzeczeniem sądu powszechnego R. S. przyznane zostało roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej przedmiotem wniosku
Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył załącznik do protokołu rozprawy podsumowujący stanowisko przedstawione na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o umorzeniu – jako bezprzedmiotowego - postępowania z wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r. o rozpoznanie wniosku S. i W. S. z [...] marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu [...], złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret").
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją z [...] października 2002 r. Burmistrz Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku S. i W. S. z [...] marca 1949 r., ustanowił w pkt 1 na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu [...], na rzecz R. S. w udziale [...] części oraz P. S. w udziale [...] części oraz w pkt 2 odmówił R. S. i P. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...], pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...], z uwagi na to, że grunt ten w części stanowi ulicę [...], a w części znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub stanowi własność osób trzecich (dalej jako "decyzja zwrotowa"). Bezsporne jest również, że decyzją z [...] lipca 2014 r., po rozpoznaniu wniosku R. S. z [...] lutego 2012 r., Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji zwrotowej z [...] października 2002 r. jako bezprzedmiotowej.
W opisanych okolicznościach organy obu instancji uznały, że wydanie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa") nie "wygasza" decyzji zwrotowej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że decyzja zwrotowa wygasła i już nie pozostaje w obrocie prawnym. Organy uznały również, że celem wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zwrotowej jest jedynie usunięcie ewentualnych wątpliwości i potwierdzenie przez organ, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja zwrotowa nie pozostaje już w obrocie prawnym. Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodził się skarżący podnosząc, że instytucja wygaszenia decyzji, która ma charakter deklaratoryjny i usuwa z obrotu decyzję bezprzedmiotową, "cofa" postępowanie do momentu rozpoznania wniosku S. i W. S. z [...] marca 1949 r. W konsekwencji, organy nie powinny orzekać o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, ale rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, z uwzględnieniem aktualnego następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.
Po analizie akt sprawy Sąd powyższego poglądu skarżącego nie podzielił. Pogląd ten opiera się bowiem na błędnym rozumieniu celu i przesłanek jakie legły u podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji do ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "kpa").
Przypomnieć trzeba, że omawiana instytucja wprowadzona została do rozdziału 13 działu II kpa zatytułowanego "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" ustawą z 31 stycznia 1980 r. nowelizującą Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec umiejscowienia przez ustawodawcę omawianego instrumentu prawnego w rozdziale 13 działu II powołanego kodeksu, uprawnione jest twierdzenie, że powołana regulacja stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, który jest uruchamiany w celu skontrolowania wykonania decyzji ostatecznej.
Dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania zasadnicze znaczenie ma treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż ta norma stała się podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zwrotowej Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Zatem, z woli ustawodawcy, przesłankami stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest bezprzedmiotowość decyzji (brak przedmiotu sprawy) oraz kumulatywnie, bądź przepis prawa, który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie, bądź interes strony lub interes społeczny, który przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia.
Wskazać trzeba, że użyte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa pojęcie bezprzedmiotowości nie zostało zdefiniowane. W piśmiennictwie wskazuje się, że brak przedmiotu sprawy (bezprzedmiotowość) można scharakteryzować jako wygaśnięcie elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej (por. H. Knysiak - Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015, s. 1122). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym podziela, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy łączyć z brakiem podmiotu lub przedmiotu administracyjnego stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy zaś do czynienia wówczas, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 lipca 2017 r., II OSK 2917/15, z 27 listopada 2017 r., II GSK 2134/17, z 20 lipca 2017 r., II OSK 2917/15, z 20 lipca 2017 r., II OSK 2917/15). Zatem, bezprzedmiotowość decyzji należy rozumieć jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na tej podstawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12).
Ponadto, jak trafnie przyjmuje się w piśmiennictwie, decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie kreuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza, że stan taki zaistniał na skutek innych zdarzeń zaistniałych po wydaniu decyzji. Decyzja ta ma zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny. W publikacji Grzegorza Łaszczycy, Czesława Martysza i Andrzeja Matana, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., wyd. III, stwierdza się, że "decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji..., s. 50)". Decyzja ta nie tworzy zatem nowego stanu prawnego, lecz potwierdza zaistniałą już wcześniej sytuację prawną.
Nie budzi zatem wątpliwości, że wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z 31 stycznia 1980 r. instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ma funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Jej istniejąca bezprzedmiotowość, podlegająca stwierdzeniu, wynika z jej prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych.
Wbrew oczekiwaniu skarżącego, instytucja ta nie może natomiast służyć wygaszeniu stosunku materialnoprawnego wywołanego (potwierdzonego) przez decyzję ostateczną (tu: decyzję zwrotową) po to, aby na nowo w tym przedmiocie można było rozpatrzeć sprawę administracyjną (tu: sprawę zainicjowaną wnioskiem dekretowym) i wydać inną decyzję, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji ostatecznej (tu: aktualnego następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości). W ocenie Sądu, takiemu rozumieniu instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przeczą wskazane wyżej szczególne cechy omawianego instrumentu prawnego, tj. okoliczność, że jedną z przesłanek warunkujących możliwość jej zastosowania jest bezprzedmiotowość decyzji, a także okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Podzielić przy tym trzeba stanowisko organu odwoławczego i przywołaną na jego poparcie argumentację i orzecznictwo sądów administracyjnych, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być środkiem do weryfikacji decyzji ostatecznych pod kątem ich zgodności z prawem. W ocenie Sądu, celem regulacji zawartej w art. 162 § 1 kpa jest ustanowienie instytucji materialnoprocesowej służącej weryfikacji obowiązywania prawidłowych decyzji ostatecznych. Jest to całkowicie odmienna sytuacja niż w przypadku zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która wywiera skutki z datą wsteczną (ex tunc). Przewidziany w art. 156 § 1 kpa nadzwyczajny instrument weryfikacji decyzji ostatecznych w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wprowadza bowiem pewną fikcję, polegającą na przyjęciu, że dana decyzja nigdy w obrocie prawnym nie istniała. Do rozpoznania pozostaje zatem wniosek inicjujący postępowanie w trybie zwykłym i z tego powodu organ, którego orzeczenie zostało wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, obowiązany jest ten wniosek jeszcze raz rozpoznać. Skutki, jakie wywiera zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, są odmienne. Można stwierdzić, że przewidziany w art. 162 § 1 kpa tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym zakresie zbliżony do trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, określonego odpowiednio w art. 154 oraz art. 155 kpa. Jak już bowiem wskazano, choć decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji uchyla tę decyzję w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych, to nie oznacza to jednak powrotu sprawy administracyjnej do trybu zwykłego oraz związanego z tym obowiązku ponownego rozpatrzenia pierwotnego wniosku, który zainicjował postępowanie administracyjne. Rację mają bowiem organy orzekające w sprawie, że w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pierwotny wniosek został już "skonsumowany" poprzez jego rozpatrzenie decyzją pierwotną, która dopiero następczo - w wyniku okoliczności, które zaistniały po jej wydaniu - stała się bezprzedmiotowa.
Podsumowując, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej oznacza, że decyzja ta przestała kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne. Podstawową przesłanką do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji była jej bezprzedmiotowość, która ujawniła się już po jej wydaniu. Skoro tak, to wbrew stanowisku skarżącego, akt stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej kończy całe postępowanie w sprawie i - w przeciwieństwie do opisanego wyżej trybu stwierdzenia nieważności decyzji - sprawa nie wraca do stadium postępowania zwykłego. Opisany wyżej cel i szczególny charakter instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska skarżącego, że w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji zwrotowej konieczne stało się ponowne rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu, z uwzględnieniem aktualnego następstwa prawnego po dawnych właścicielach hipotecznych nieruchomości. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że sprawa objęta wnioskiem dekretowym z [...] marca 1949 r. została już wcześniej załatwiona, czego nie zmienia to, że na skutek okoliczności powstałych później decyzja zwrotowa stała się bezprzedmiotowa. W tej sytuacji za niezasadne uznać trzeba podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., art. 162 § 1 kpa, art. 16 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt 8 kpa oraz art. 365 kodeksu postępowania cywilnego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo organ umorzył zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Ponadto, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 kpa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w tym możliwości ponownego rozpoznania wniosku dekretowego w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji zwrotowej. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego. Organy wyjaśniły również należycie podstawę prawną wydanych decyzji. W tej sytuacji, wobec niezasadności złożonej skargi, za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 64 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a § 1 kpa, gdyż w niniejszej sprawie nie można mówić o wątpliwościach co do treści normy prawnej, a wobec tego o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 8 kpa (zasady pogłębiania zaufania), którego to naruszenia skarżący upatruje w nieprzestrzeganiu przez organy dokonanej wcześniej oceny merytorycznej spornej kwestii. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] września 2013 r., na którą powołuje się skarżący, uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] października 2002 r. i ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu [...] na rzecz R. S. w całości, i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą wydania decyzji organu odwoławczego z [...] września 2013 r. był art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta stanowiła zatem rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym. W konsekwencji, nie kształtowała ona, przy prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 kpa, stosunku materialnoprawnego. Wobec kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie można zatem mówić o związaniu organu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną wyrażoną w decyzji organu odwoławczego czy o zmienności poglądów organów w tym samym stanie faktycznym i prawnym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.