I SA/Wa 1667/21

I SA/Wa 1667/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg J. P. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 18 maja 2021 r. nr KR II R 35/19 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu odszkodowania oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 maja 2021 r., nr KR II R 35/19, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795), uchyliła w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ") z 6 grudnia 2021 r., nr 556/GK/DW/2012 w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja Komisji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 14 maja 2019 r., nr KR II R 35/19 Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 6 grudnia 2012 r., którą ustalono na rzecz J. P. odszkodowanie w wysokości 9 222 540 zł za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "Nieruchomość [...] nr [...]" o pow. 9430 m², która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...] z obrębu [...].
Komisja zawiadomiła właściwe organy administracji oraz sądy o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w niniejszej sprawie oraz zwróciła się do Społecznej Rady z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 556/GK/DW/2012.
Zawiadomieniem z 27 kwietnia 2021 r. Komisja poinformowała o zakończeniu postępowania rozpoznawczego.
W dniu 14 maja 2019 r. Stołeczna Rada wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy podnosząc, że organ przyznał odszkodowanie za część dawnej nieruchomości warszawskiej w przedmiocie niezgodnym z wnioskiem oraz bezpodstawne uznając, że spełnione zostały przesłanki ustalone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja w sposób rażąco narusza więc prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Na podstawie zebranego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że nieruchomość gruntowa położona przy ul. [...], ozn. dawniej hip. jako "Nieruchomość [...] nr [...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., dalej: "dekret"). Zgodnie z ustaleniami Prezydenta m.st. Warszawy część ww. nieruchomości [...] o pow. 9430 m² obecnie stanowi części działki ewidencyjnej nr [...],z obrębu [...].
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie X Wydział Ksiąg Wieczystych z 6 listopada 2002 r. nr [...], tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. "Nieruchomość [...] Nr [...]" zapisany był na imię Z. B. hr. P.
Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 30 kwietnia 1976 r., sygn. akt V Ns [...] spadek po Z. P. nabył w całości bratanek K. P. na podstawie testamentu z 9 grudnia 1964 r.
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 27 czerwca 1989 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po Konstantym P. nabył w całości J. P. na podstawie testamentu z 1 czerwca 1984 r.
Objęcie wyżej opisanej nieruchomości [...] w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...].
Orzeczeniem administracyjnym z 24 września 1954 r., nr ST/TN/15S/121/54 Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, w wyniku rozpoznania wniosku z 16 lutego 1949 r. Z. P. (złożonego przez adwokata M. M.), odmówiło Z. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - [...] - [...] j i [...], ozn. nr hip. [...], uzasadniając odmowę przeznaczeniem terenu pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 3 września 2002 r., nr KOC/1511/Go/02 po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od ww. orzeczenia z 24 września 1954 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wniosek Z. P. został ponowiony wnioskiem J. P. z 13 listopada 2002 r. złożonym przez pełnomocnika M. S.
Decyzją z 24 lipca 2003 r., nr 734/2003 Prezydent m. [...] - działając m.in. na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] - po rozpatrzeniu wniosku z 16 lutego 1948 r. złożonego przez adw. M. M., pełnomocnika poprzedniej właścicielki Z. P. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip, [...], odmówił J. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] - [...] - [...] i [...], ozn. nr hip. [...] - w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej własność m. [...].
Zgodnie z ustaleniami Prezydenta m. [...] z akt własnościowych wynika, że nieruchomość ozn. nr hip. [...] położona jest w obrębie [...] i obejmuje w części obecne działki ew. nr [...] - stanowiące ulice oraz około 65 działek ewidencyjnych zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, stanowiącymi własność osób fizycznych lub będącymi w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" - zatem w całości została rozdysponowana na rzecz osób trzecich (akt notarialny Rep. A/a nr [...] dotyczący ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" oraz postanowienie Sądu ARS [...] o wykreśleniu tej Spółdzielni wobec jej przyłączenia się do Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]"). W konsekwencji Prezydent wskazał, że mając na uwadze, iż przedmiotowy grunt stanowi ulice oraz został rozdysponowany w sposób trwały na rzecz osób trzecich, to brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela.
Wnioskiem z 24 września 2009 r. J. P., zastępowany przez pełnomocnika dr M. K., wniósł o przyznanie odszkodowania pieniężnego za część nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], tj. za pow. 8 428 m2, nieobjętą księgami wieczystymi: [...]
Kolejnym wnioskiem z 15 października 2009 r. pełnomocnik J. P. wniósł o przyznanie spadkobiercy Z.P. odszkodowania pieniężnego za część gruntu warszawskiego ozn. hip [...], tj. za pow. 19 993 m², objętego księgami wieczystymi: [...]
Pismem z 12 lipca 2011 r. J. P. wniósł do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 1 września 2011 r., nr 1615/211 uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m. [...] termin do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia.
Pismem z 6 lutego 2012 r. J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowanie za ww. nieruchomość.
Wyrokiem z 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 67/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m. [...] do rozpoznania wniosku z 24 września 2009 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość [...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z 10 maja 2012 r. pełnomocnik J. P. wezwał Prezydenta do wykonania wyroku, co ponowił pismem z 1 czerwca 2012 r. dołączając opracowanie geodezyjne wykonane przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że poszerzenie ulicy S. i T. nastąpiło po 1959 r., po tej dacie powstały również pozostałe ulice.
Pismem z 16 sierpnia 2012 r. J. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie wyroku z 2 kwietnia 2012 r.
Zawiadomieniem z 27 listopada 2012 r. organ poinformował stronę o zebraniu materiału dowodowego.
Prezydent m. [...] powołaną na wstępie decyzją z 6 grudnia 2012 r., nr 556/GK/Dw/2012 po rozpatrzeniu wniosku z 24 września 2009 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] pochodzącą z nieruchomości hip. "Nieruchomość [...] nr [...]" orzekł o ustaleniu i przyznaniu J. P. odszkodowania w wysokości 9 222 540 zł, za przejętą dekretem z 26 października 1945 r. część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 9430 m², która obecnie stanowi część działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...], cz. działki ew. nr [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z działaniem dekretu z 26 października 1945 r. przeszła na własność Gminy m. [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitych władzy państwowej – stała się własnością Skarbu Państwa. Część przedmiotowego gruntu, z dniem 27 maja 1990 r., stałą się własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzją z 3 marca 2009 r. nr [...] - w odniesieniu do działki ew. nr [...] w obrębie [...], decyzją z 31 grudnia 1992 r., nr [...] - w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], decyzją z 28 października 1993 r., nr [...] - w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], decyzją z 31 października 1991 r., nr [...] -w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], decyzją z 23 października 1993 r., nr [...] - w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], decyzją z 31 grudnia 1991 r., nr 16281 - w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...].
Prezydent dodał, że grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 48, poz. 195) stał się własnością Gminy [...] Centrum. Pozostała część powyższego gruntu, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się własnością Powiatu [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 23 grudnia 2008 r., nr 175/P/08 w odniesieniu do działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Obecnie, na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność m. [...].
Prezydent wyjaśnił, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego".
W kwestii pierwszej przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne Prezydent wskazał, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomość [...] Nr [...] " znajdowała się w strefie II i IIa, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 2 kondygnacjach oraz 20% i 30% powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy. Organ stwierdził, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 215 ust. 2 u.g.n. nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu. Pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszym okresie. Brak wymienienia w ogólnym planie zabudowania m. st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r., budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Wobec tego Prezydent uznał, że została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.
W kwestii drugiej przesłanki, tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., organ odwołał się do wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV.SA.614/97. W myśl powołanego orzeczenia "przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku". Sąd podkreślił, że "negatywna przesłanka w postaci pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. może być dostatecznie zobiektywizowana w zasadzie wyłącznie poprzez ustalenie o objęciu faktycznego, rzeczywistego władztwa przez Państwo. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy".
Analizując przesłankę utraty faktycznej możliwości władania Prezydent m. st. Warszawy ustalił, że część przedmiotowej nieruchomości wchodząca obecnie w skład działek ewidencyjnych nr: [...]z obrębu [...] została przejęta pod budowę ulic: [...], [...] i [...] oraz pod ulice bez nazwy.
Z opinii wykonanej przez geodetę uprawnionego wynika, że ulice: [...] (działka ew. nr [...]) i [...] (działka ew. nr [...]) są ulicami istniejącymi w roku 1945, jednak po roku 1945 ich przebieg i szerokość uległy zmianie. Działka nr [...] (ulica [...]) istniała w 1945 r. jako droga 6 metrowa, następnie w roku 1959 została uregulowana w liniach rozgraniczających, tj. w dniu 23 września 1959 r. (operat [...]). Obecny przebieg i szerokość ulicy (15 m) określono w 1981 r. na podstawie opinii BPRW z 12 listopada 1981 r. Z kolei, działka nr [...] (ul. [...]) w roku 1945 ograniczała teren nieruchomości hipotecznej nr[...] od strony zachodniej. W 1959 r. opracowano linie rozgraniczające dla powstającego osiedla [...] określające przebieg ulicy [...] pokrywające się z obecną granicą działki ewidencyjnej nr [...] (operat [...]). Obecny przebieg i szerokość ulicy określono w 1983 r. na podstawie opinii BPRW z 22 października 1983 r.
Pozostałe ulice obecnie istniejące (zawierające się w granicach nieruchomości hipotecznej [...]) zostały utworzone po roku 1959. Są to ulice: [...] (działka ew. nr [...] i [...]), [...] (działka ew. nr[...]) oraz ulice bez nazwy (działka ew. nr [...] i [...]), utworzone na potrzeby komunikacji osiedlowej i stanowią odrębne działki ewidencyjne. Działka ew. nr [...] (ulica [...]) w 1959 r. widniała na mapie jako projektowany ciąg pieszo - jezdny o szerokości 3,5 m. W obecnych rozmiarach (szerokość 7 m) utworzona w 1961 r. - operat [...]. W 1970 r. zaprojektowano oś ulicy na podstawie opinii BPRW z 29 czerwca 1970 r. Działka ew. nr [...] (także ulica [...]) w 1959 r. przy powstawaniu osiedla nie istniała. Utworzona w 1970 r. na podstawie opinii BPRW z 29 czerwca 1970 r. Działka ew. nr [...] (ulica [...]) w 1959 r. była projektowana jako ulica bez nazwy (30 września 1959 r.). W 1961 r. istnieje na mapie już jako ulica [...] o szer.10 m., co potwierdza [...], w którym dokonano pomiaru ulicy. W 1983 r. opracowano projektowaną oś ulicy na podstawie opinii BPRW z 22 października 1983 r. Działka ew. nr [...] (ulica bez nazwy) w 1959 r. widniała na mapie jako projektowany ciąg pieszo - jezdny o szerokości 3,5m. W obecnych rozmiarach (szer. 7 m) utworzona w 1970 r. na podstawie opinii BPRW z dnia 29 czerwca 1970 r. Działka ew. nr [...] (ulica bez nazwy) w 1959 r. przy powstawaniu osiedla nie istniała. Utworzona została w 1970 r. na podstawie opinii BPRW z 29 czerwca 1970 r
Wobec tego Prezydent skonstatował, że w jego w ocenie byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania częścią nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące do wypłacenia odszkodowania za część nieruchomości Dalej organ stwierdził, że część nieruchomości ozn. jako "Nieruchomość warszawska nr [...]" wchodząca obecnie w skład ww. działek ew., tj.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Miasta m. st. Warszawy a więc do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent m. st. Warszawy.
Prezydent podkreślił, że w sporządzonym w dniu 26 lipca 2012 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy - uwzględniając cel wyceny i aktualne ceny gruntów na rynku nieruchomości - określił wartość części nieruchomości ozn. hip. "Nieruchomość Warszawska Nr [...]" na kwotę 9 222 540 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1786/12 wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 3 000 zł za niewykonanie wyroku tego Sądu z 2 kwietnia 2012 r., płatną w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia wyroku.
Komisja, powołaną na wstępie decyzją z 18 maja 2021 r., nr KR II R 35/19 uchyliła w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 6 grudnia 2021 r., nr 556/GK/DW/2012 i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Komisja stwierdziła, że w jej ocenie z analizy akt sprawy nie wynika aby stan faktyczny został dostatecznie przez Prezydenta wyjaśniony a tym samym decyzja miała oparcie w zebranym i przeanalizowanym materiale dowodowym. Prezydent nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne organu nie spełniają wymogów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Badane rozstrzygnięcie narusza również normy określone w art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a.
Komisja wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta z 6 grudnia 2012 r. stanowi art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gramatyczna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wskazane warunki muszą być spełnione kumulatywnie
W ocenie Komisji uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia organu poczynione w zakresie dotyczącym przesłanki planistycznej, tj. przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent ustalił, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu) przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w strefie II i IIa, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 2 kondygnacjach oraz 20% i 30% powierzchni zabudowania. Zdaniem Komisji analiza materiału dowodowego (akta sprawy Prezydenta m. st. Warszawy "[...]hip. [...]" i zawarta w nim m.in. dokumentacja na k. 2) nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie w jakiej określonej strefie planu przedmiotowa nieruchomość znajduje się. Komisja podkreśliła, że przekazane przez Archiwum Państwowe w Warszawie fragmenty ww. ogólnego planu zabudowania zawierają trwałe uszkodzenia w znacznym jego zakresie (utrwalone rozerwania płótna mapy), które uniemożliwiają ustalenie kluczowych okoliczności. Co istotne, na tą okoliczność zwracało także uwagę Archiwum przy piśmie z 13 grudnia 2007 r. przekazującym określone fragmenty planu. Organ nie podejmował jakichkolwiek czynności, aby uzyskać fragment planu wolnego od wad. Powyższe oznacza, zdaniem Komisji, że Prezydent orzekał na materiale dowodowym nie pozwalającym na dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie przesłanki planistycznej, tj. możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu. Komisja podkreśliła, że tylko fragment planu wolny od wad, tj. nieposiadający trwałych uszkodzeń, winien być przedmiotem dalszego opracowania przez biegłego geodetę, powołanego przez organ na okoliczność sporządzenia precyzyjnego wykreślenia na planie przebiegu dawnej nieruchomości hipotecznej zawierającego wykreślenie granic dawnych działek hipotecznych na tymże planie.
Zdaniem Komisji, uwzględniwszy oznaczenia planu ogólnego (k. 3 teczka [...] hip [...]) nie można wykluczyć, że przedmiotowy teren mógł być przeznaczony zgodnie z metodyką planu chociażby jako teren dedykowany pod przemysł, tereny kolejowe, cmentarz projektowany, tereny użyteczności publicznej, parki istniejące czy też parki projektowane. W takim zaś przypadku możliwość przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne byłaby wykluczona.
Ponadto, w tym miejscu Komisja zwróciła uwagę, że Prezydent (oceniając przesłankę utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością) wskazał, że przez teren dawnej nieruchomości hipotecznej przebiegały w 1945 r. istniejące już ulice [...] i [...]. Jeżeli więc nieruchomość zakupiona przed wejściem w życie dekretu była w części przeznaczona pod ulicę, to nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, a tylko w takim wypadku mogłoby wchodzić w rachubę odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie ma przy tym znaczenia czy ulica była już wtedy technicznie urządzona na tej części nieruchomości (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2003 r., sygn. I SA 539/03). Wobec tego w ocenie Komisji, z uwagi na ogólnikowe wyjaśnienie przez Prezydenta rzeczywistego przebiegu ww. ulic, konieczne jest zbadanie i ustalenie, czy przedmiotowe ulice nie przebiegały przez teren nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie zgodnie z odpowiednimi postanowieniami planistycznymi.
W ocenie Komisji, wszystkich wyżej opisanych wątpliwości, nie usuwa także analiza operatu szacunkowego z 26 lipca 2012 r. (określająca wartość części nieruchomości ozn. hip. nr [...] położonej przy [...] w Warszawie). Fakt zlecenia takiego opracowania przez organ nie został odnotowany w aktach prowadzonego postępowania, nie dołączono także załącznika fragmentu planu, na którym pracował biegły. Zgodnie z informacjami zawartymi na k. 31 ww. operatu w rozdziale 3.4. Źródła danych merytorycznych, wskazano jako podstawę do dokonanych ustaleń dokumenty zawarte w teczce nieruchomości i udostępnione przez zamawiającego w tym m.in. rysunek planu ogólnego zabudowania 1931 r. oraz informacje dotyczące stanu przedmiotowej nieruchomości oraz stanu sąsiedztwa w 1945 r. udostępnione w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy przy ul. [...] w tym Kolekcja I Kartografia Warszawska "Ogólny Plan Zagospodarowania m.st. Warszawy zatwierdzony w dniu 11 sierpnia 1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych" w skali 1: 10000. Wobec tego Komisja stwierdziła, że uwzględniając informacje zawarte w ww. piśmie Archiwum Państwowego należało przyjąć, że wykonujący niniejsze opracowanie biegły w istocie rzeczy pracował na materiale źródłowym zawierającym tożsame wady. Jednocześnie Komisja podniosła, że w uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent zaniechał także dokonania oceny powyższego operatu szacunkowego z 26 lipca 2012 r.
W odniesieniu do drugiej z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., Komisja wskazała na prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2138/05 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 311/96).
W ocenie Komisji Prezydent nie zbadał jednak w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu są wadliwe. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że część przedmiotowej nieruchomości wchodząca obecnie w skład działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] została przejęta pod budowę ulic: [...], [...] i [...] oraz pod ulice bez nazwy. Podkreślono przy tym, że z opinii wykonanej przez geodetę uprawnionego wynika, iż ulice: [...] (dz. ew. nr 1/1) i [...] (dz. ew. nr [...]) są ulicami istniejącymi w roku 1945, jednak po roku 1945 ich przebieg i szerokość uległy zmianie. W ocenie Prezydenta obecnie istniejące ulice zawierające się w granicach nieruchomości hipotecznej [...] zostały utworzone po roku 1959; są to ulice: [...] (dz. ew. nr [...] i [...]), [...] (dz. ew. nr [...]) oraz pozostałe ulice bez nazwy (dz. ew. nr [...] i [...]) są ulicami utworzonymi na potrzeby komunikacji osiedlowej i stanowią odrębne działki ewidencyjne. W tym miejscu Komisja przytoczyła uzasadnienie decyzji organu z 6 grudnia 2012 r. (str. 6) i stwierdziła, że jest ono zbyt ogólnikowe i niejasne. Przede wszystkim wątpliwości budzi stwierdzenie, że "ulice: [...] (dz. ew. nr [...]) i [...] (dz. ew. nr [...]) są ulicami istniejącymi w roku 1945, jednak po roku 1945 ich przebieg i szerokość uległy zmianie". Organ nie wyjaśnił przy tym jaki był rzeczywisty przebieg ul. [...] i [...] względem nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie. Wskazał jedynie, że nastąpiły w określonych latach prace poszerzające te ulice.
Wobec tego Komisja podniosła, że zredagowane w taki sposób uzasadnienie nasuwa wątpliwości czy działki nr [...] i nr [...] (w określonym zakresie), objęte wnioskiem o odszkodowanie nie stanowiły w 1945 r. (tj. przed 5 kwietnia 1958 r.) w istocie rzeczy części ww. ulic, co tym samym wpływa na spełnienie przesłanki utraty faktycznego władztwa przez dawną właścicielkę po 5 kwietnia 1958 r. Zastrzeżenia Komisji budzi również to, że organ analizując drugą przesłankę dokonał odesłania do "opinii wykonanej przez geodetę uprawnionego''. Wskazany dokument jest jedynym źródłem dowodowym, stanowiącym podstawę ustaleń dokonanych przez Prezydenta w zakresie tej przesłanki. Komisja podniosła, że ww. opinia (opracowanie geodezyjne) została dołączona do materiału dowodowego sprawy przy piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z 1 czerwca 2012 r. Odnosząc się do tej opinii, Komisja podniosła, że dokumenty prywatne stanowią dowód tego, że osoba która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty prywatne stanowią jedynie zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenie pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Wiarygodność zaś tych oświadczeń winna być oceniana tak samo, jak innych dowodów w sprawie - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Komisji, skoro zlecenie wykonania przedmiotowej opinii zostało wykonane na zlecenie strony postępowania, to nie mogła ona zastępować dowodu z opinii biegłego przeprowadzonego przez organ w niniejszej sprawie, bowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości co do bezstronności osoby sporządzającej przedmiotowe opracowanie.
Komisja podkreśliła, że organ w niniejszej sprawie posłużył się niemal wyłącznie dokumentacją przedstawioną przez wnioskodawcę. Ponadto opracowanie przedłożone przez wnioskodawcę winno zostać ocenione przez organ rozpoznający sprawę tak jak każdy inny dowód. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji, brak jest rozważań organu w tym zakresie. Konieczność zaś kompleksowego zbadania ww. opinii prywatnej była o tyle istotna, gdyż przedmiotowy dokument prywatny jest ogólnikowy, niejasny i nieprecyzyjny, przez co nie pozwała na poczynienie kategorycznych ustaleń w niniejszej sprawie. Ponadto istotne jest to, że przedmiotowe opracowanie powołuje się w treści na różnego rodzaju dokumenty, m.in.: operat [...], opinię BPRW z 12 listopada 1981 r., operat [...], opinię BPRW z 29 czerwca 1970 r. Prezydent jednak całkowicie zaniechał bezpośredniego odniesienia się do nich, bowiem brak ich w materiale dowodowym sprawy.
W ocenie Komisji, w zakresie przesłanki utraty władztwa, należało także zwrócić uwagę na dokumentację zawartą w teczce ul. [...] hip. [...]. W teczce tej zawarto m.in. dokument w postaci propozycji lokalizacji szczegółowej nr [...] z 20 września 1956 r.; zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z 23 lutego 1957 r.; pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 lutego 1957 r. zezwalające na przekazanie w zarząd i użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej im. [...] w Warszawie nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...] oraz przy ul. [...] i Projektowanej, wymienionych w zaświadczeniach lokalizacji szczegółowej nr [...] i [...] z 8 lutego 1957 r. wydanych przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie - Stołeczny Zarząd Architektury i Budownictwa; zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z 24 marca 1958 r. Według Komisji dokumentem mogącym mieć istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy może być również protokół - zdawczo -odbiorczy z 9 marca 1957 r. nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w granicach oznaczonych literami [...] na szkicu sytuacyjnym Biura Urbanistycznego Warszawy nr L - [...], stanowiącym załącznik do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z 8 lutego 1957 r.
Komisja podniosła, że wprawdzie zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa decyzje o lokalizacji inwestycji są zdarzeniami prawnymi, nie przesądzającymi przy tym o utracie faktycznego władztwa nad nieruchomością, niemniej nie można wykluczyć okoliczności, że informacje zawarte w tychże rozstrzygnięciach mogą okazać się przydatne do ustalenia losów przedmiotowego terenu.
Tym samym Komisja stwierdziła, że Prezydent poczynił dowolne ustalenia faktyczne, bowiem pominął wyszczególnione wyżej dowody, w ogóle przy tym ich nie oceniając. Powyższe dokumenty mogą jednak świadczyć o możliwości utraty faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, przynajmniej w pewnych ich częściach, przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Komisji, niewątpliwie wymagają one uzupełnienia o kolejne dowody albowiem zebrana dokumentacja nie wskazuje w sposób precyzyjny daty utraty (przez dawną właścicielkę) faktycznego władztwa nad nieruchomością. W ocenie Komisji koniecznym jest uzupełnienie zebranego materiału dowodowego m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze - sprzed roku 1960. Koniecznym będzie przy tym wyjaśnienie - w zakresie dotyczącym dróg wskazanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta - jaki dokument stanowił podstawę do ich wytoczenia oraz uzyskanie projektów i szkiców dróg, czy też dokumentacji wskazującej kiedy rozpoczęto budowę drogi i na jakim odcinku oraz kiedy zakończono budowę całej drogi.
Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że Prezydent nie przeprowadził stosownych czynności dowodowych, poszerzenie zaś zgromadzonego materiału dowodowego o powyższe dowody pozwoli na precyzyjne wyjaśnienie daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela.
W dalszej części decyzji Komisja wskazała, że Prezydent pominął w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienie przyczyny rozpoznania wniosku w formie decyzji częściowej. Jak bowiem wskazano w części opisującej stan faktyczny niniejszej sprawy, strona złożyła dwa wnioski odszkodowawcze: pierwszy z 24 września 2009 r., drugi z 15 października 2009 r. Prezydent wskazał, że rozpoznał wniosek z 24 września 2009 r., nie wyjaśniając przyczyny takiego postępowania. Nie wykluczona jest przy tym więc okoliczność, że zamiarem organu było wydanie w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku strony z 15 października 2009 r. decyzji odmownej. Niemniej jednak kwestia ta nie została wyjaśniona w treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W konsekwencji, zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy przy wydawaniu decyzji z 6 grudnia 2012 r. naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a., co dawało podstawy do jej uchylenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.).
Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 18 maja 2021 r. wnieśli, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomiocników: J. P. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1677/21) i Miasto Stołeczne Warszawa (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1783/21).
Postanowieniem z 13 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1677/21.
J. P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795), przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja odszkodowawcza została wydana z naruszeniem prawa (innym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdy tymczasem:
a) zarzuty Komisji dotyczące oparcia rozstrzygnięcia na opracowaniu geodety jako dokumencie prywatnym stoją w kolizji z hierarchią środków dowodowych przewidzianych w art. 75 k.p.a., a przepis ten pozwala jako dowód dopuścić wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a umknęło Komisji, że opracowanie geodezyjne zawierało kilka elementów o różnym charakterze, z których rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej o nr [...] wskazywało działki, które zostały wydzielone na poszerzenie istniejących dróg publicznych lub utworzenie nowych dróg oraz zawierało mapkę ukazującą jaka część obecnych działek o nr [...] z obrębu [...] zajętych pod drogi mieściła się w graniach dawnej nieruchomości hipotecznej o nr [...] (w tym zakresie mapa i opracowanie ma charakter dokumentu zawierające podsumowanie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, więc nie może być stronnicze i nie odzwierciedlać stanu faktycznego i prawnego sprawy), a jedynie w ostatnim aspekcie wskazywało na różnego rodzaju dokumentację pozwalającą na przyjęcie dat budowy poszczególnych odcinków konkretnych dróg (tu dane pochodziły z opracowań mapowych dróg projektowanych i wykonanych), więc bez podważenia wadliwości konkretnego ustalenia z tego opracowania oraz bez wykazania podstaw do przyjęcia stronniczości uprawnionego geodety cały wywód Komisji kwestionujący samą możliwość przydatności tego dowodu do rozstrzygnięcia sprawy jest bezwartościową spekulacją, nie pozwalającą na zastosowanie powołanych przepisów ustawy o Komisji;
b) zarzuty Komisji dotyczące konieczności powołania biegłego w trybie art. 84 k.p.a. nie wskazują, które elementy postępowania dowodowego wymagały wiadomości specjalnych i dlaczego, a także abstrahują od różnorodnego charakteru opracowania geodezyjnego, o czym wspomniałem pod lit. a, zaś w postępowaniu administracyjnym w przeciwieństwie do postępowania cywilnego nie dopuszcza się dowodu z opinii geodety ad hoc w odniesieniu do już przedstawionego opracowania geodezyjnego, gdyż opracowanie takie jest równoprawnym dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a., stąd cały wywód Komisji w tym zakresie również nie wskazuje na realne naruszenie zasad postępowania, które uzasadniałyby uchylenie decyzji odszkodowawczej;
c) zarzuty Komisji dotyczące nieodwzorowania położenia nieruchomości hipotecznej w stosunku do obecnych oznaczeń geodezyjnych i zapisów grafiki ogólnego planu zabudowania z dnia 11 sierpnia 1931 r. pomijają fakt, iż kwestia ta była badana szczegółowo w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 249), zakończonego decyzją odmowną z dnia 24 lipca 2003 r., a zgromadzona wówczas dokumentacja mapowa i rozliczeniowa była w toku postępowania odszkodowawczego wykorzystywana przez organ I instancji, stąd ustalenia z pierwszego postępowania były znane organowi z urzędu, a kwestia ta całkowicie umknęła Komisji, choć dysponowała aktami obydwu postępowań;
d) zarzuty Komisji, że spełnienie przesłanki planistycznej z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", zostało ocenione przez organ I instancji wyłącznie na podstawie nieczytelnej grafiki planu zabudowania z dnia 11 sierpnia 1931 r., która niekoniecznie musiała przewidywać zabudowę jednorodzinną na tym obszarze, gdy widoczny na tej grafice obszar na wschód od ul. [...] i na południe od ul. [...] w całości został w tym planie przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną strefy II i Ila (luźnej i grupowej o 2 kondygnacjach, czyli o nieco większej intensywności wzdłuż ulicy [...] kolor pomarańczowy - 30% powierzchni zabudowania) i niższej intensywności na pozostałym obszarze (kolor jasnożółty - 10 % powierzchni zabudowania) aż do Alei [...], a obejmowała jeszcze jedynie park istniejący w okolicy ul. [...] i zabudowę o 3 kondygnacjach (strefa Ilia) przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] (te ostatnie położone jednak wyraźnie poza granicami nieruchomości hipotecznej o nr [...]), a ponadto faktycznie ten obszar został zabudowany wyłącznie budynkami jednorodzinnymi, więc spekulacje Komisji o dopuszczalnym wykorzystaniu tego terenu pod przemysł czy cmentarz lub inne cele (na podstawie przypuszczalnego innego celu wskazanego w uszkodzonym fragmencie tej grafiki) oderwane są od stanu faktycznego sprawy, tylko aby wykazać potencjalne, nie istniejące w rzeczywistości naruszenie zasad postępowania dowodowego;
2. art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o Komisji przez przyjęcie, że organ odszkodowawczy w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego i nie pozyskał wbrew wymogom art. 80 k.p.a. z właściwych archiwów kompletnych grafik planu zabudowania i od zarządców dróg dokumentacji dotyczącej projektów drogowych, czasu rozpoczęcia i zakończenia budowy dróg, jak też nie ocenił znaczenia protokołów zdawczo - odbiorczych i zaświadczeń lokalizacyjnych, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji odszkodowawczej oraz konieczność uzupełnienia dokumentacji w powołanym zakresie, gdy tymczasem Komisja prowadząc w tym zakresie własne postępowanie dowodowe wystąpiła do wszelkich możliwych archiwów i uzyskała odpowiedź, iż nie dysponują one żądanymi dokumentami, zaś zarządcy dróg nadesłali metryki dróg i wynika z nich, że prace drogowe w ulicy [...] były wykonywane w latach 1964, 1971, 1974-1975 oraz 1995, a na pozostałych drogach w latach 60 i 80 - tych XX wieku, zaś z dokumentów z teczek lokalizacyjnych wynika, że grunty przekazano podmiotom spółdzielczym pod budownictwo jednorodzinne najwcześniej w dniu 1 lipca 1958 r. (więc już po dniu 4 kwietnia 1958 r. lub zdecydowanie później), natomiast dokumenty lokalizacyjne z lat 1956 - 1958 wskazują zdarzenia prawne (zaświadczenia lokalizacyjne), a nie faktyczne (wykluczające przyjęcie, że pozbawienie możliwości władania nieruchomością nastąpiło już w tych datach), zaś Komisja pominęła te okoliczności przy orzekaniu, nie dokonała podsumowania własnych ustaleń w tym zakresie, stąd i jej konkluzja, że postępowanie organu odszkodowawczego było niepełne jest niedopuszczalna, a ewentualne uzupełnienie wskazanych dowodów jest niemożliwe, bo pomimo uprawnień stricte prokuratorskich nie udało się to też samej Komisji;
3. art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie treści opinii Społecznej Rady z dnia 14 maja 2021 r., która została doręczona w formie mailowej w godzinach popołudniowych w dniu 17 maja 2021 r., a decyzja została wydana w dniu następnym, tj. w dniu 18 maja 2021 r., choć w rozmowie telefonicznej w dniu 17 maja 2021 r. zapewniano pełnomocnika skarżącego, że może zgłosić uwagi do tej opinii w terminie 7 dni od jej otrzymania, zaś kwestie podnoszone w tej opinii stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Komisji, zaś skarżący w pismach składanych w dniach 12 września 2019 r. i 4 maja 2021 r. w trybie art. 10 k.p.a. odnosił się do innych kwestii, więc nie otrzymał w istocie możliwości odniesienia się do powołanej opinii Społecznej Rady wydanej w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o Komisji, więc naruszenie jego praw procesowych jest ewidentne,
4. art. 80 k.p.a. w części dotyczącej zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego przez przyjęcie, że w jego toku należy dopuścić dowód z opinii biegłego geodety, pomimo nie wykazania zakresu wiadomości specjalnych oraz zakresu opracowania, które miałby przygotować, albowiem zarówno miejsce położenia obecnych działek geodezyjnych w stosunku do granic dawnej nieruchomości hipotecznej o nr [...] zostało już precyzyjnie ustalone, nie ma też wątpliwości co do położenia tej nieruchomości w odniesieniu do grafiki planu zabudowania z dnia 11 sierpnia 1931 r., gdyż plan ten nie przewidywał żadnych ulic w kwartale pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] (ulice widoczne na tej grafice - był to plan ogólny, a dopiero w planie szczegółowym możliwe było zagęszczenie siatki drogowej)), a powołana nieruchomość była położona pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] (obecnie położoną w innym miejscu [...],) więc nie ma konieczności wykonywania żadnych dodatkowych opracowań mapowych, by powołane okoliczności dodatkowo wyjaśniać, jak też poprzez wskazanie konieczności pozyskania dodatkowych dokumentów z archiwów (tych czynności nie wykonywałby przecież biegły geodeta), których nie udało się już pozyskać Komisji, co pozostaje bez związku z zakresem potencjalnej opinii biegłego geodety, stąd nie ma konieczności uzupełniania materiału dowodowego, a konkluzje co do jego zakresu są jak wskazano powyżej wewnętrznie sprzeczne;
5. art. 104 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie wiadomo czy rozstrzygnięto sprawę w całości czy w części, gdy tymczasem skarżący złożył dwa wnioski odszkodowawcze dotyczące dawnej nieruchomości hipotecznej o łącznej powierzchni 28.421 m2, które były łącznie procedowane w jednym postępowaniu, a zostały doprecyzowane w piśmie skarżącego z dnia 1 czerwca 2012 r. i w załączonych do niego dokumentach opracowanych przez uprawnionego geodetę, co spowodowało, że organ I instancji zlecił wycenę roszczenia odszkodowawczego dotyczącego powierzchni 9.430 m2, więc i wezwanie z dnia 27 listopada 2012 r. o wypowiedzenie się w sprawie w trybie art. 10 k.p.a. nie mogło dotyczy innego jej zakresu, o którym zresztą zgodnie z żądaniem strony rozstrzygnięto w dniu 6 grudnia 2012 r. w decyzji odszkodowawczej, nie prowadząc dalej żadnego innego postępowania, więc dywagacje Komisji, że możliwe jest jeszcze prowadzenie jakiegoś odrębnego postępowania służyły wyłącznie wykreowaniu sztucznego problemu naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. o decyzji częściowej, gdy wniosek rozstrzygnięto w całości zgodnie z żądaniem skarżącego;
6. art. 215 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że organ odszkodowawczy nie dokonał ustalenia spełnienia pierwszej przesłanki (planistycznej - możliwości przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne), bo opierał się na niekompletnym planie zabudowania, gdy tymczasem jak wskazano w pkt 1 lit. d nie ma żadnych wątpliwości co do przeznaczenia spornej nieruchomości hipotecznej w planie z dnia 11 sierpnia 1931 r. w obszarze niskiej zabudowy mieszkaniowej (co pozwala na przyjęcie przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne), bo cały obszar pomiędzy widocznymi na grafice tego planu ulicami [...], [...], [...] i [...] (także aż do leżącej po stronie południowej Al. [...]) był przeznaczony pod zabudowę niską do 2-3 kondygnacji, z wyjątkiem istniejącego [...] Parku [...] w rejonie ul. [...], lecz leżącego już poza granicami nieruchomości hipotecznej, więc wątpliwości planistycznych w tym zakresie nie może być żadnych;
7. art. 215 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że w celu spełnienia drugiej przesłanki (pozbawienie możliwości władania nieruchomością po dniu 4 kwietnia 1958 r.) konieczne jest również zbadanie wykonywania przez właściciela posiadania nieruchomości przed tą datą oraz ustalenie konkretnej daty, kiedy podmiot państwowy lub podmiot działający z jego przyzwolenia objął nieruchomość w posiadanie, gdy w zasadzie istotna jest tylko sama utrata możliwości władania nieruchomością po tej dacie, a skoro ze zgromadzonych w sprawie i w toku postępowania rozpoznawczego przed Komisją dokumentów wynika, że grunty przekazano podmiotom spółdzielczym pod budownictwo jednorodzinne najwcześniej w dniu 1 lipca 1958 r. (data ta została przywołana w treści § 3 aktu notarialnego z dnia 7 grudnia 1966 r. ustanawiającego użytkowanie na rzecz SMB im. 22 lipca), zaś budowę dróg i osiedli domów jednorodzinnych rozpoczęto najwcześniej w 1959 r., to nie sposób odpowiedzialnie kwestionować spełnienia drugiej przesłanki z tego przepisu (nie podważa jej także treść protokołu z dnia 9 marca 1957 r. na rzecz tej spółdzielni, gdyż faktycznie teren przekazano w dniu 1 lipca 1958 r.) oraz uchylać prawidłowej decyzji w celu pozyskania niemożliwego do odtworzenia materiału dowodowego, w tym zdjęć lotniczych, które nie mogą ukazywać innej rzeczywistości niż wynikająca z pozyskanych dotychczas dokumentów,
co doprowadziło Komisję do wadliwych ustaleń faktycznych (opartych na nieuzasadnionych spekulacjach i niedopuszczalnych przypuszczeniach) oraz rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie opisanym w powyższych punktach.
Mając na uwadze powyższe skarżący J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w całości i zobowiązanie Komisji do wydania decyzji w określonym terminie, wskazując sposób jej rozstrzygnięcia polegający na orzeczeniu o utrzymaniu w mocy decyzji odszkodowawczej zamiast orzeczenia o tym, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa albo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł także o zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzuty skargi J. P. rozwinął w uzasadnieniu skargi.
Skarżące Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżonej decyzji zarzuciło:
1. naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art, 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art 29 ust 1 pkt 3, art. 30 ust 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.:
w tytule pkt III.1.1. w całości (str. 22.);
w pkt. III.1.1. w zakresie (str. 23-25.): "Tym wymaganiom Prezydent m. st. Warszawy nie sprostał również w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Organ nie podjął koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie wyjaśnił nadto, czemu tak uczynił, czyli nie wyjaśnił, dlaczego w swoich rozważaniach nie uwzględnił innych materiałów dowodowych, nie wyjaśnił powodów dla których innym dowodom odmówił ewentualnie wiarygodności i mocy dowodowej. Chociaż organ pozostaje zgodnie z treścią art 80 k.p.a. swobodny w ocenie zebranych dowodów, to jednakże podkreślić należy, że musi on wpierw wykazać, że podjął próby zdobycia niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiałów, jak również że zwracał się on do właściwych jednostek łub instytucji celem ustalenia, czy są w posiadaniu potrzebnej dokumentacji, która pozwoliłaby w przypadku kontrolowanego postępowania na określenie spełnienia (lub niespełnienia) ustawowej przesłanki "pozbawienia możliwości władania po 5 kwietnia 1958 r. "Taki obowiązek organu wynika wprost z art. 7 k.p.a. Brak prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi jego prawidłowe skonfrontowanie z odpowiednią normą prawną." (str. 23-24.), "W ocenie Komisji z analizy akt sprawy wynika, że jej stan faktyczny nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie do podjęcia przez organ odszkodowawczy prawidłowej i znajdującej oparcie w zebranym i w całości przeanalizowanym materiale dowodowym decyzji. Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa jest bowiem pokrywanie się hipotetycznego, wynikającego z normy prawnej stanu i stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie przez organ." (str. 24.), "W ocenie Komisji, Prezydent m. st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne wskazanego organu administracji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W licznych wątkach badanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji naruszył także zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym m.in, zasadę bezpośredniości. Ponadto badane rozstrzygnięcie narusza normy określone w treści art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a." (str. 25.);
w pkt III.1.3. w zakresie (str. 26-31.): "W ocenie Komisji uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia organu poczynione w zakresie dotyczącym przesłanki przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne." (str. 26.), "Komisja stwierdziła przy tym, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy w toku prowadzonego postępowania nie pozwalała na jednoznaczne i precyzyjne wyjaśnienie w jakiej określonej strefie planu rzeczywiście przedmiotowa działka się znajdowała. Na poczynienie takich kategorycznych ustaleń nie pozwala bowiem materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy Prezydenta m. st. Warszawy "[...] Hip. [...]" i zawarta w nim m. in. dokumentacja na k. 2." (str. 26. ), "W ocenie Komisji w tym zakresie organ pierwszej instancji orzekał na materiale dowodowym nie pozwalającym na dokonanie precyzyjnych i trafnych ustaleń w zakresie kluczowej przesłanki, tj. możliwości przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu." (str. 27.), "Niezależnie podkreślenia przy tym wymaga, że sam fakt dołączenie do materiału dowodowego sprawy fragmentu reprodukcji planu, należy uznać za niewystarczające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bowiem taki fragment planu (wolny od wad, tj. nieposiadający trwałych uszkodzeń) winien być przedmiotem dalszego opracowania przez biegłego geodetę, powołanego przez organ, który to winien w sporządzonym opracowaniu odwzorować przebieg dawnej działki hipotecznej na właściwym miejscu przedmiotowego planu." (str. 27. ), "Mając zaś na uwadze ogólnikowość i niejasności przedmiotowego planu zabudowy z 1931 r., tj. brak możliwości precyzyjnego odniesienia go do przebiegu dawnych działek hipotecznych przez osobę nieposiadającą odpowiedniej wiedzy specjalistycznej - zasadnym było powołanie biegłego specjalistę geodetę na okoliczność sporządzenia precyzyjnego wykreślenia zawierającego wykreślenie granic dawnych działek hipotecznych na tymże planie." (str. 27.), "W ocenie Komisji, uwzględniwszy oznaczenia planu ogólnego (k. 3 teczka [...] Hip. [...]), nie można wykluczyć przy tym okoliczności, że przedmiotowy teren mógł być przeznaczony zgodnie z metodyką planu chociażby jako teren dedykowany pod przemysł, tereny kolejowe, cmentarz projektowany, tereny użyteczności publicznej, parki istniejące czy też parki projektowane. W takim zaś przypadku możliwość przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne byłaby wszak wykluczona." (str. 28-29.), "Z analizy akt sprawy wynika, że Prezydent m. st. Warszawy zaniechał szczegółowego zbadania przedmiotowej kwestii." (str. 29.), "Takim zaś sposobem redakcji uzasadnienia decyzji Prezydent m. st. Warszawy jedynie pozorował przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie." (str. 30.), "Zlecenia zaś wykonania takiego opracowania organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji również zaniechał." (str. 30.), "Nadto należy uwypuklić, że Prezydent m. st. Warszawy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zaniechał także dokonania oceny operatu szacunkowego z dnia 26 lipca 2012 r., który wszak był podstawą do ustalenia wartości niniejszej nieruchomości." (str. 31.), "Mając na uwadze skalę jak i mnogość omówionych wyżej naruszeń należy stwierdzić, że miały one wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem dot. istotnej przesłanki warunkującej wypłatę odszkodowania określonej w treści art. 215 ust. 2 u.g.n., jak również poczynione w taki sposób ustalenia posiadają wątpliwy charakter, nie zaś precyzyjny i przy tym wolny od wad." (str. 31.), "Dlatego też, w ocenie Komisji ustalenia Prezydenta m. st. Warszawy zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji budzą uzasadnione wątpliwości. W tym zaś zakresie organ I instancji winien przede wszystkim podjąć próby poszukiwań planu zabudowy wolnego od wad, zgodnie z wytycznymi Archiwum Państwowego zawartymi przy piśmie z dnia 13 grudnia 2007 r. Po uzyskaniu zaś takiego planu koniecznym stanie się jego uzupełnienie o precyzyjne i czytelne wykreślnie biegłego specjalisty na przedmiotowym planie zabudowy, uwzględniające przy tym granice dawnych działek hipotecznych, powołanego zgodnie z regulacji określonymi w k.p.a. I tak na podstawie kompletnego materiału dowodowego organ winien dokonać stosownych ustaleń w sprawie, które następnie w sposób kompleksowy powinny zostać opisane w treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia." (str. 31.),
w pkt lV.1.1. w zakresie (str. 49-50.): "Decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne (tj. w oparciu o prawidłowo przeprowadzone w tym zakresie dowody) oraz ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzednią właścicielkę faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową. Nadto organ rozpoznający niniejszą sprawę w I instancji naruszył przy tym liczne reguły i zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym m. in. zasadę bezpośredniości jak i zakaz zastępowania opinii biegłego prywatnymi wyjaśnieniami strony postępowania." (str. 49-50.), "W ocenie Komisji wydana decyzja nie odpowiada dyspozycji ww. norm prawnych." (str. 50.), "Prezydent m. st. Warszawy naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy podlega uchyleniu w całości i przekazaniu do jej ponownego rozpoznania." (str. 50.);
w pkt. IV.1.2. w zakresie (str. 51-52.): "Analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy prowadzi do wniosku, że postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a dokonane przez organ ustalenia budzą uzasadnione wątpliwości. W konsekwencji ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym i jest co najmniej przedwczesna. Z uwagi na niejasności zebranego materiału dowodowego wątpliwości budzą ustalenia poczynione w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki pod budownictwo jednorodzinne jak i kwestii utraty przez dawną właścicielkę nieruchomości możliwości faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością." (str. 51.), "Dlatego też w ocenie Komisji zasadnym jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy przez organ I instancji, bowiem w istocie rzeczy Prezydent m. st. Warszawy w niniejszym postępowaniu w znikomym stopniu przeprowadził postępowanie wyjaśniające." (str. 52.), "Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ustalenia przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na budownictwo jednorodzinne." (str. 52.); podczas gdy:
a) stosowanie nadzwyczajnych trybów postępowań, prowadzących do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, do których należy zaliczyć postępowanie prowadzone przez Komisję w trybie ustawy z 9 marca 2017 r. w przedmiotowej sprawie, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 k.p.a., wobec czego tego rodzaju tryby postępowań mogą być stosowane tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek (okoliczności) warunkujących ich zastosowanie, nie zaś w razie powzięcia przez organ jedynie "wątpliwości", nawet jeśli są one "istotne" lub ,,uzasadnione";
b) Komisja, która zarzuca Prezydentowi m. st. Warszawy, że wydanie decyzji nr 556/GK/DW/2012 nastąpiło w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia, sama nie dokonała jednoznacznych i kategorycznych ustaleń, które podważałyby ustalenia poczynione uprzednio przez Prezydenta m. st. Warszawy, poprzestając na wyartykułowaniu swych wątpliwości w uzasadnieniu decyzji;
c) brak jest podstaw do kwestionowania tego, że zgromadzony w dacie orzekania przez Prezydenta m. st. Warszawy materiał dowodowy sprawy wskazywał, że nieruchomość przy ul. [...] położona była w obszarze umożlwiającym zabudowę budynkiem jednorodzinnym;
d) ustalenie Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie położenia nieruchomości przy ul. [...] w obszarze umożlwiającym zabudowę budynkiem jednorodzinnym jest zgodne z ustaleniami Sądu Okręgowego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...], co też potwierdza prawidłowość ustaleń Prezydenta m. st. Warszawy w tym zakresie;
e) wbrew twierdzeniom Komisji, wobec braku wątpliwości co do tego, w jakiej strefie planistycznej (według ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy, obowiązującego w dacie wejścia dekretu z 26 października 1945 r.) położona była przedmiotowa nieruchomości, w realiach niniejszej sprawy nie było wymagane sporządzenie przez uprawnioną osobę dokumentu geodezyjnego, potwierdzającego tę okoliczność;
2. naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.:
w tytule pkt III.1.1. w całości (str. 22.);
w pkt III.1.1. w zakresie (str. 23-25.): "Tym wymaganiom Prezydent m. st. Warszawy nie sprostał również w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Organ nie podjął koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie wyjaśnił nadto, czemu tak uczynił, czyli nie wyjaśnił, dlaczego w swoich rozważaniach nie uwzględnił innych materiałów dowodowych, nie wyjaśnił powodów dla których innym dowodom odmówił ewentualnie wiarygodności i mocy dowodowej. Chociaż organ pozostaje zgodnie z treścią art 80 k.p.a. swobodny w ocenie zebranych dowodów, to jednakże podkreślić należy, że musi on wpierw wykazać, że podjął próby zdobycia niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiałów, jak również że zwracał się on do właściwych jednostek lub instytucji celem ustalenia, czy są w posiadaniu potrzebnej dokumentacji, która pozwoliłaby w przypadku kontrolowanego postępowania na określenie spełnienia (lub niespełnienia) ustawowej przesłanki "pozbawienia możliwości władania po 5 kwietnia 1958 r." Taki obowiązek organu wynika wprost z art. 7 k.p.a. Brak prawidłowego ustalenia rzeczywiste go stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi jego prawidłowe skonfrontowanie z odpowiednią normą prawną." (str. 23-24,), "W ocenie Komisji z analizy akt sprawy wynika, że jej stan faktyczny nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie do podjęcia przez organ odszkodowawczy prawidłowej i znajdującej oparcie w zebranym i w całości przeanalizowanym materiale dowodowym decyzji. Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa jest bowiem pokrywanie się hipotetycznego, wynikającego z normy prawnej stanu i stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie przez organ." (str. 24.), "W ocenie Komisji, Prezydent m. st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne wskazanego organu administracji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W licznych wątkach badanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji naruszył także zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym m.in. zasadę bezpośredniości. Ponadto badane rozstrzygnięcie narusza normy określone w treści art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a." (str. 25.);
w pkt III.1.5. w zakresie (str. 32-43.): "W ocenie Komisji Prezydent m. st. Warszawy nie zbadał w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek w skazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r." (str. 32.), "Poczynione bowiem w tym zakresie przez organ I instancji ustalenia są wadliwe, i to z kilku powodów." (str. 32.), "W ocenie Komisji uzasadnienie kontrolowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy co do spełnienia przesłanki pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. jest zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia w tym zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a." (str. 34.), "W tym bowiem zakresie uzasadnienie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jest wysoce niejasne i niespójne." (str. 34.), "Zredagowane zaś w taki sposób uzasadnienie nie odpowiada na kluczowe okoliczności sprawy, bowiem w istocie rzeczy kreuje uzasadnione wątpliwości co do kwestii, czy w określonym zakresie tj. co do dz. nr [...] i nr [...] objętych wnioskiem o przyznanie odszkodowania nie stanowiły w 1945 r. (tj. przed 5 kwietnia 1958 r.) w istocie rzeczy części ww. ulic. Uznanie zaś w takim przypadku spełnienia przesłanki utraty faktycznego władztwa przez dawną właścicielkę budzi uzasadnione wątpliwości." (str. 34.), "Podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego Prezydent m. st. Warszawy zaniechał dokonania czynności w postaci dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na opisaną wyżej okoliczność, która wszak miała bardzo istotne znaczenie przy ustalaniu kolejnej kluczowej przesłanki niniejszej sprawy." (str. 38.), "Z analizy akt Prezydent m. st. Warszawy dot. kontrolowanej decyzji nie sposób przy tym ustalić, czy akta własnościowe zostały zwrócone w czasie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Takiej informacji brak w aktach sprawy." (str. 38.), "W tym zakresie należy domniemywać, że akta te nie zostały zwrócone do organu w toku postępowania wyjaśniającego." (str. 38.), "W ocenie Komisji brak uwzględnienia akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości (będących w dyspozycji sądu w toku postępowania) przy rozpoznawaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy przedmiotowej sprawy stanowi istotne uchybienie prowadzonego postępowania dowodowego mogące mieć wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia." (str. 38-39.), "Analiza materiału dowodowego sprawy uprawnia do przyjęcia wniosku, że niemal wyłączną podstawą dokonanych przez organ administracji w niniejszej sprawie kluczowych ustaleń faktycznych był materiał dowodowy dostarczony przez wnioskodawcę." (str. 39.), "Prezydent m. st. Warszawy zaniechał przeprowadzenia z inicjatywy własnej istotnych okoliczności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Podejmowane zaś w toku postępowania pisemne zapytania do Sądów o zwrot akt miały przy tym wyłącznie pozorny charakter, bowiem organ nie uzyskał przedmiotowych akt w toku postępowania wyjaśniającego." (str. 39.), "W niniejszej zaś sprawie organ w istocie rzeczy posłużył się niemal wyłącznie dokumentacją przedstawioną przez wnioskodawcę." (str. 39.), "Nadto przedmiotowe opracowanie przedłożone przez wnioskodawcę winno zostać przy tym ocenione przez organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji tak jak każdy inny dowód w sprawie zgodnie z regulacją art. 80 k.p.a., niemniej jednak próżno doszukiwać się w uzasadnieniu wydanej decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy jakichkolwiek rozważań w tym zakresie." (str. 39.), "Konieczność zaś kompleksowego zbadania ww. opinii prywatnej była o tyle istotna, gdyż przedmiotowy dokument prywatny jest ogólnikowy, niejasny i nieprecyzyjny, przez co nie pozwala na poczynienie kategorycznych ustaleń w niniejszej sprawie." (str. 39.), "Niemniej organ administracji całkowicie zaniechał przy tym bezpośredniego odniesienia się do nich, bowiem próżno doszukiwać się ich w materiale dowodowym sprawy." (str. 39.), "W tym zaś zakresie organ zarówno naruszył regulacje dot. obowiązku dokonania kompleksowej oceny przedmiotowej opinii oraz naruszył przy tym wspominaną już zasadę bezpośredniości prowadzonego postępowania dowodowego." (str. 40.), "W tym zaś zakresie organ nie dokonał ustalenia rzeczywistej daty utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez dawną właścicielkę. Prezydent m. st. Warszawy w tym zakresie zobowiązany był do niezbędnego uzupełnienia materiału dowodowego, tj. winien chociażby ustalić jaki dokument stanowił podstawę wytoczenia drogi, jej projekt jak i szkic, oraz uzyskać dokumentację wskazującą okoliczność kiedy rozpoczęto budowę tej drogi i na jakim odcinku oraz kiedy zakończono budowę całej drogi. Przedmiotowe zaś wytyczne są przy tym spójne do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 89/04." (str. 41.), "Jak już wskazywano w decyzji, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ zaniechał uzyskania i przeprowadzenia analizy akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości." (str. 41.), "Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż Prezydent m. st. Warszawy w tym zakresie w istocie rzeczy poczynił dowolne ustalenia faktyczne, bowiem organ rozpoznający niniejsza sprawę pominął wyszczególnione wyżej dowody, w ogóle przy tym ich nie oceniając, gdyż w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie stwierdzono, by organ dokonywał jakiekolwiek rozważania w tym zakresie (abstrahując przy tym od kwestii czy w czasie orzekania je posiadał). Z uwagi zaś na treść powołanych wyżej dokumentów, należy przyjąć że w tym przedmiocie powyższe naruszenie w sposób istotny mogło wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia." (str. 42.), "Mając na uwadze skalę jak i mnogość omówionych wyżej naruszeń należy stwierdzić, że także i one miały wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem dot. kolejnej istotnej przesłanki warunkującej wypłatę odszkodowania określonej w treści art. 215 ust. 2 u.g.n. Poczynione zaś w tym zakresie ustalenia organu obarczone są istotnymi wadami, które w tym zakresie dyskwalifikują przedmiotowe rozstrzygnięcie." (str. 43.);
w pkt. lV.1.1. w zakresie (str. 49-50.): "Decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne (tj. w oparciu o prawidłowo przeprowadzone w tym zakresie dowody) oraz ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzednią właścicielkę faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową. Nadto organ rozpoznający niniejszą sprawę w I instancji naruszył przy tym liczne reguły i zasady prowadzenia postępowania dowodowego. w tym rn.in. zasadę bezpośredniości jak i zakaz zastępowania opinii biegłego prywatnymi wyjaśnieniami strony postępowania." (str. 49-50.), "W ocenie Komisji wydana decyzja nie odpowiada dyspozycji ww. norm prawnych." (str. 50.), "Prezydent m. st. Warszawy naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy podlega uchyleniu w całości i przekazaniu do jej ponownego rozpoznania." (str. 50.);
w pkt. IV.1.2. w zakresie (str. 51-52.): "Analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy prowadzi do wniosku, że postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a dokonane przez organ ustalenia budzą uzasadnione wątpliwości. W konsekwencji ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym i jest co najmniej przedwczesna. Z uwagi na niejasności zebranego materiału dowodowego wątpliwości budzą ustalenia poczynione w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki pod budownictwo jednorodzinne jak i kwestii utraty przez dawną właścicielkę nieruchomości możliwości faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością." (str. 51.), "Dlatego też w ocenie Komisji zasadnym jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy przez organ 1 instancji, bowiem w istocie rzeczy Prezydent m. st. Warszawy w niniejszym postępowaniu w znikomym stopniu przeprowadził postępowanie wyjaśniające." (str. 52.);
w pkt V. w zakresie (str. 73-74.): "W ocenie Komisji również i ta dokumentacja wymaga odpowiedniej uwagi ze strony Prezydenta m.st. Warszawy w toku ponownego rozpoznania sprawy celem obiektywnego i wolnego do wad wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy." (str. 73.), "Komisja co do zasady nie kwestionuje zawartego przez stronę twierdzenia, że kwestia ustalenia spełnienia przesłanki utraty możliwości władania faktycznego przez dawnego właściciela nieruchomości odnosi się do stanu faktycznego, a nie do istniejącego stanu prawnego. Tym niemniej Komisji pragnie raz jeszcze wskazać, że w istocie rzeczy organ rozpoznający sprawę w niniejszej sprawie zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy. Trudno bowiem uznać za prawidłowego i wolne od wad ustalenie istotnych okoliczności sprawy poprzez dokonanie w istocie rzeczy przepisania w uzasadnieniu decyzji geodezyjnej opinii prywatnej powstałej na zlecenie strony postępowania." (str. 74.), "Komisja co do zasady nie kwestionuje powołanego przez stronę w piśmie poglądu prof. [...] dot. kwestii przesłanki pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania gruntem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że wspomniany autor wyraźnie wskazał, że koniecznym jest określenie daty definitywnego pozbawienia dawnych właścicieli nieruchomości możliwości takiego działania." (str. 74.), "Komisja w kontekście powyższego pragnie podkreślić, że taka data definitywnego pozbawienia dawnej właścicielki możliwości faktycznego władania nieruchomością w niniejszym postępowaniu nie została wyjaśniona przez Prezydenta m. st. Warszawy w sposób zgodny z regulacjami dot. prowadzenia postępowania dowodowego określonymi w k.p.a." (str. 74.); podczas gdy:
a) stosowanie nadzwyczajnych trybów postępowań, prowadzących do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, do których należy zaliczyć postępowanie prowadzone przez Komisję w trybie Ustawy w przedmiotowej sprawie, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 k.p.a., wobec czego tego rodzaju tryby postępowań mogą być stosowane tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek (okoliczności) warunkujących ich zastosowanie, nie zaś w razie powzięcia przez organ jedynie "wątpliwości", nawet jeśli są one "istotne" lub "uzasadnione";
b) Komisja, która zarzuca Prezydentowi m. st. Warszawy, że wydanie decyzji nr 556/GK/DW/2012 nastąpiło w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia, sama nie dokonała jednoznacznych i kategorycznych ustaleń, które podważałyby ustalenia poczynione uprzednio przez Prezydenta m.st. Warszawy, poprzestając na wyartykułowaniu swych wątpliwości w uzasadnieniu decyzji;
c) zgromadzony w dacie orzekania przez Prezydenta m. st. Warszawy materiał dowodowy sprawy wskazywał, że faktyczne przejęcie przez Państwo władania nieruchomością, a przez to pozbawienie poprzedniego właściciela (lub jego następców prawnych) faktycznej możliwości władania tą nieruchomością nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r.;
d) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 556/GK/DW/2012 konkretnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości (lub jego następcy prawnego) faktycznej możliwości władania nieruchomością, w sytuacji gdy do faktycznego przejęcia nieruchomości przez Państwo doszło po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie stanowi wady tej decyzji;
3. naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.:
w tytule pkt. III.1.6. w całości (str. 44.);
w pkt. III.1.6. w zakresie (str. 45-48.): "W kontrolowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 12 grudnia 2012 r. 556/GK/DW/2012 organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał przyczyny takiego częściowego rozstrzygnięcia oraz nie poinformował o trybie i terminie rozpatrzenia pozostałej części sprawy." (str. 45.), "W tym miejscu należy podkreślić, że Prezydent m. st. Warszawy poprzez pomijanie w uzasadnieniu decyzji kwestii dot. rozważeń odnośnie przyczyny rozpoznania wniosku w formie decyzji częściowej narusza treść powołanych wyżej norm procesowych. Brak zaś jakichkolwiek wyjaśnień ze strony organu co do przyczyny takiego potraktowania wniosku (tj. poprzez jego częściowe rozpoznanie), jak i precyzyjnego określenia zakresu rozpoznania sprawy w wydanym rozstrzygnięciu w sposób znaczny utrudnia merytoryczną kontrolę decyzji. Nie wykluczona jest przy tym również okoliczność, że zamiarem organu rozpoznającego niniejszą sprawę było wydanie w pozostałym zakresie tj. co do wniosku strony z 15 października 2009 r. decyzji odmownej. Niemniej jednak kwestia ta nie została wyjaśniona w treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem przy tym należy, iż nie jest rzeczą strony, organów kontroli instancyjnej czy też sądu domyślanie się lub dedukowanie ewentualnych motywów organu w tym zakresie." (str. 46.), "W ocenie Komisji, w rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie spełnia wskazanych wymogów. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy jest w ocenie Komisji niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Wnioski Prezydenta m. st. Warszawy wynikające ze zgormadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z innych dowodów. Część ustaleń faktycznych poczynionych przez organ budzi uzasadnione wątpliwości, co świadczy przy tym o braku ich wszechstronnego wyjaśnienia ze strony Prezydenta m. st. Warszawy. Ponadto organ nie wyjaśnił przyczyn które spowodowały wydanie decyzji częściowej, jak również nie wskazał wytycznych co do dalszego rozpoznania wniosku. Uzasadnienie wydanej decyzji przy tym nie wyjaśnia wszystkich występujących w sprawie wątpliwości, dlatego też nie spełnia kryteriów określonych w treści art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a." (str. 47-48.);
w pkt. lV.1.1. w zakresie (str. 50): "Ponadto w niniejszej sprawie w ocenie Komisji doszło do naruszeń norm proceduralnych które stanowią o obowiązku wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji." (str. 50.), "Prezydent m. st. Warszawy naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 104 § 2 i 107 § 5 k.p.a. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy podlega uchyleniu w całości i przekazaniu do jej ponownego rozpoznania." (str. 50.); w pkt V. w zakresie (str. 75.); "Komisja w tym zakresie pragnie raz jeszcze wskazać, że treść wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne, zależna jest jedynie od woli wnioskodawcy. Organ administracyjny nie ma żadnych podstaw prawnych, by samodzielnie, bez zgody wnioskodawcy złożony wniosek zmieniać, uzupełniać bądź modyfikować, a już tym bardziej w sposób który nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy." (str. 75.); podczas gdy:
a) decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 556/GK/DW/2012 nie ma częściowego charakteru, a jej mocą Prezydent m. st. Warszawy orzekł o całości żądania wnioskodawcy;
b) zakres i przedmiot postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr 556/GK/DW/2012 wyznaczał wniosek z dnia 24 września 2009 r., nie zaś wniosek z dnia 15 października 2009 r, lub oba te wnioski łącznie;
c) wniosek z dnia 15 października 2009 r. stanowił odrębny (nowy) wniosek J. P., nie zaś modyfikację jego uprzedniego wniosku z dnia 24 września 2009 r., co też wynika z treści wniosku z dnia 15 października 2009 r.;
d) orzekając mocą decyzji nr 556/GK/DW/2012 jedynie w zakresie wniosku z dnia 24 września 2009 r., Prezydent m. st. Warszawy postąpił zgodnie ze stanowiskiem Komisji, która w uzasadnieniu analizowanej decyzji wskazała, że organ administracyjny nie ma żadnych podstaw prawnych, by samodzielnie, bez zgody wnioskodawcy złożony wniosek zmieniać, uzupełniać bądź modyfikować.
Mając na uwadze powyższe skarżące Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym wyżej oraz o zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzuty skargi skarżące Miasto Stołeczne Warszawa rozwinęło w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę J. P. oraz na skargę Miasta Stołecznego Warszawy Komisja wniosła o ich oddalenie jako bezzasadnych, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Komisja ustosunkowała się do zarzutów skarg.
Pismem procesowym z 22 lutego 2022 r. skarżący J. P. przedstawił stanowisko wobec wniesionych odpowiedzi na skargę.
Postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania (z wniosku) Stowarzyszenie [...].
Podczas rozprawy, w dniu 12 kwietnia 2024 r., pełnomocnik skarżącego J. P. wskazał, że w sprawie zostały złożone dwa wnioski, a późniejsze pismo z 1 czerwca 2012 r. ograniczało żądanie do powierzchni 9 430 m2. Nie toczyło się odrębne postępowanie z wniosku z 15 października 2009 r. Komisja nie pozyskała lepszej jakości części graficznej planu natomiast podważyła decyzję Prezydenta. Natomiast, pełnomocnik Miasta st. Warszawy wskazał, że decyzja odszkodowawcza odnosi się tylko do wniosku z 24 września 2009 r. i w jej uzasadnieniu nie ma wzmianki co do drugiego wniosku z 15 października 2009 r.
Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć go na dzień 25 kwietnia 2024 r.
Pismem z 15 kwietnia 2024 r. Komisja złożyła egzemplarz wykonanej w aplikacji Microsoft Teams transkrypcji rozprawy z 12 kwietnia 2024 r. oraz wniosła o udostępnienie na stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie transmisji online z ogłoszenia wyroku w dniu 25 kwietnia 2024 r.
Pismem z 19 kwietnia 2024 r. skarżące Miasto st. Warszawa - wykonując zobowiązanie Sądu - poinformowało, że toczy się postępowanie co do wniosku z 15 października 2009 r. i jest ono obecnie na etapie gromadzenia niezbędnej dokumentacji. Zgodnie z informacją przekazaną przez skarżącego – zleci on sporządzenie opracowania geodezyjnego dotyczącego tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skargi są niezasadne.
Sąd kontrolował decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 18 maja 2021 r., nr KR II R 35/19, która uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 6 grudnia 2012 r., nr 556/GK/DW/2012 w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Prezydent przyznał J. P. odszkodowanie w wysokości 9 222 544 zł za część nieruchomości położonej przy ul. [...].oznaczonej jako "Nieruchomość Warszawska nr [...].", o pow. 9 430 m², która obecnie stanowi część działki ew. nr [...]., cz. działki ew. nr [...]., cz. działki ew. nr [...]., cz. działki ew. nr [...]., cz. działki ew. nr [...]., cz. działki ew. nr [...]., cz. działki ew. nr [...]. z obrębu [...]..
Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Prezydenta był art. 215 ust. 2 u.g.n., według którego przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Aby zatem można było ustalić odszkodowanie za utracony grunt nieruchomości (działkę), działka ta musiała podlegać działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a dodatkowo 1) mogła być przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed 21 listopada 1945 r.) przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni jej właściciel i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.
"Faktyczna możliwość władania", o której mowa w tym przepisie odnosi się zaś do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Nie chodzi przy tym jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel po oznaczonej dacie (5 kwietnia 1958 r.) pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. Ponieważ wskazane w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, brak dopełnienia jednej z nich skutkować musi odmową ustalenia odszkodowania. W konsekwencji czego prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny, umożliwiający podjęcie na gruncie owego przepisu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia musi odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie owe przesłanki się ziściły.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, zdaniem Komisji, Prezydent wydał wskazaną decyzję z 6 grudnia 2012 r. z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności organ ustalił stan faktyczny sprawy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszył art. 104 § 2 k.p.a. Ponadto zdaniem Komisji motywy rozstrzygnięcia, które organ zawarł w uzasadnieniu decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Komisji stanowi art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że Komisja może zastosować ten tryb tylko wówczas, gdy wykaże, że stwierdzone przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej naruszenie prawa miało istotny wpływ na prawidłowość decyzji reprywatyzacyjnej. Istotne jest bowiem, że kontrolowana przez Komisję decyzja Prezydenta, w dacie wszczęcia przez Komisję postępowania, była decyzją ostateczną, której co do zasady służy, z mocy art. 16 k.p.a., domniemanie zgodności z prawem.
Stanowiska Komisji o naruszeniu wyżej przywołanych przepisów nie podzielili skarżący J. P. zaskarżając decyzję Komisji w całości oraz Miasto st. Warszawa zaskarżając decyzję Komisji w części dotyczącej fragmentów uzasadnienia.
Jako dopuszczalną Sąd uznał samą możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części z uwagi na rolę jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że już w orzecznictwie zaistniałym pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym była ona powszechnie akceptowana, co ma miejsce także w obecnie funkcjonującym stanie prawnym. Powyższe nie zmienia jednakże faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70)/2017). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, bowiem obok niezasadnej skargi J. P., zarzucane przez Miasto st. Warszawa częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji - nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo częściowo wadliwych rozważań Komisji samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu co przesądza o braku podstaw do jej uchylenia.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, Komisja wykazała, że doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa a w konsekwencji do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Tym samym Prezydent ustalając i przyznając odszkodowanie naruszył także art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aczkolwiek nie wszystkie zarzuty Komisji Sąd podziela, o czym niżej.
I tak, wbrew stanowisku Komisji, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. Jak wynika z tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych charakter decyzji częściowej ma tylko taka decyzja, w której w sposób wyraźny podano, iż jest to decyzja częściowa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2126/00). Wydanie decyzji częściowej powoduje bowiem zakończenie sprawy w danej instancji administracyjnej jedynie w zakresie objętym częściowym rozstrzygnięciem. W pozostałym zakresie sprawa przed organem administracji jest nadal zawisła, a organ ma obowiązek dokonać jej odrębnego rozstrzygnięcia. Komisja wskazała, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem z 24 września 2009 r., w którym J. P. - zastępowany pełnomocnika M. K. - wniósł o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie oznaczonej hip. [...]., o powierzchni 8 428 m2, nieobjętą księgami wieczystymi: nr [...]., nr [...]., nr [...]., nr [...]. i nr [...].. Natomiast, wnioskiem z 15 października 2009 r. pełnomocnik wniósł o przyznanie J. P. odszkodowania pieniężnego za część nieruchomości położonej przy ul. [...].w Warszawie oznaczonej hip. [...]., o powierzchni 19 993 m2, objętą księgami wieczystymi: nr [...]., nr [...]., nr [...]., nr [...]. i nr [...]. Komisja stwierdziła, że o naruszeniu art. 104 § 2 k.p.a. świadczy to, że Prezydent w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości o pow. 9 430 m2 nie wskazał przyczyny swojego częściowego rozstrzygnięcia (wobec dwóch wniosków) oraz nie poinformował o trybie i terminie rozpatrzenia pozostałej części sprawy.
Odpierając ten zarzut skarżący J.P. wyjaśnił, że złożył dwa wnioski odszkodowawcze dotyczące dawnej nieruchomości hipotecznej o łącznej powierzchni 28 421 m2, które były jednak łącznie procedowane w jednym postępowaniu. Wnioski te zostały doprecyzowane w piśmie skarżącego z 1 czerwca 2012 r. i w załączonych do niego dokumentach opracowanych przez uprawnionego geodetę. To spowodowało, że organ I instancji zlecił wycenę roszczenia odszkodowawczego dotyczącego powierzchni 9 430 m2 (i za to skarżący otrzymał odszkodowanie), a nie powierzchni 8 428 m2. Organ nie prowadził żadnego innego postępowania.
Z kolei, skarżące Miasto st. Warszawa wskazało, że decyzja nr 556/GK/DW/2012 nie ma częściowego charakteru, a jej mocą organ orzekł o całości żądania wnioskodawcy; zakres i przedmiot postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 6 grudnia 2012 r. wyznaczał wniosek z 24 września 2009 r., nie zaś wniosek z 15 października 2009 r, lub oba te wnioski łącznie. Wniosek z 15 października 2009 r. stanowił odrębny (nowy) wniosek J. P., nie zaś modyfikację jego uprzedniego wniosku z 24 września 2009 r., co też wynika z treści wniosku z 15 października 2009 r. Orzekając mocą decyzji nr 556/GK/DW/2012 jedynie w zakresie wniosku z 24 września 2009 r., Prezydent postąpił zgodnie ze stanowiskiem Komisji, która sama wskazała, że organ administracyjny nie ma żadnych podstaw prawnych, by samodzielnie, bez zgody wnioskodawcy, złożony wniosek zmieniać, uzupełniać bądź modyfikować.
Ostatecznie, pismem z 19 kwietnia 2024 r. skarżące m. st. Warszawa - wykonując zobowiązanie Sądu - poinformowało, że "toczy się postępowanie z wniosku z 15 października 2009 r., jest ono obecnie na etapie gromadzenia niezbędnej dokumentacji. Zgodnie z informacją skarżącego, skarżący zleci sporządzenie opracowania geodezyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.".
Sąd nie podzielił także stanowiska Komisji co do tego, że opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę na zlecenie strony i dołączone do sprawy przy piśmie z 1 czerwca 2012 r., jako dokument prywatny, nie może spełniać warunku dowodu. Rację ma bowiem skarżący J. P., że zarzuty Komisji w powyższym zakresie stoją w kolizji z hierarchią środków dowodowych przewidzianych w art. 75 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przed wyrażeniem stanowiska co do tego, czy opinia przedłożona przez stronę, może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., warto odnotować wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie (tak: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 430).
W Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 84 § 1 k.p.a.) przewidziany jest środek dowodowy w postaci opinii biegłego (gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii). Opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest wprawdzie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego (por. m.in. wyrok NSA z 1 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/06, ONSA i WSA 2007/6/145; wyrok NSA z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06). Nie ma jednak przeszkód do uznania złożonej przez stronę ekspertyzy za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Przydatność takiej ekspertyzy należy oceniać na podstawie jej wartości merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 126/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1993 r., sygn. akt III SA 2069/92).
W tym zakresie, Prezydent - pomimo lakonicznego odwołania się do opracowania geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę na zlecenie strony i dołączonego do sprawy przy piśmie z 1 czerwca 2012 r. - uznał opracowanie strony za przydatne i wiarygodny dowód a tym samym oparł na nim stanowisko w zakresie wykazania drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. Jednakże, zdaniem składu orzekającego, wszystkie wątpliwości zasygnalizowane przez Komisję w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję odszkodowawczą (w zakresie tej przesłanki), pozwalają przypuszczać, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustalony przez Prezydenta w oparciu o tą ekspertyzę. Zasadnicze znaczenie bowiem ma to, że już w tym opracowaniu geodezyjnym wyraźnie wskazano, że przez teren dawnej nieruchomości hipotecznej przebiegały w 1945 r. istniejące już ulice [...] i [...]. Analizując bowiem przesłankę pozbawienia byłej właścicielki faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., Prezydent ustalił, że część przedmiotowej nieruchomości (hip. [...]) wchodząca obecnie w skład działek ewidencyjnych nr: 1[...] z obrębu [...] została przejęta pod budowę ulic: [...], [...] i [...] oraz pod ulice bez nazwy. Przy czym ulice: [...] (działka ew. nr [...]) i [...] (działka ew. nr [...]) są ulicami istniejącymi w roku 1945. Działka nr [...] (ulica [...]) istniała w 1945 r. jako droga 6 metrowa, następnie w roku 1959 została uregulowana w liniach rozgraniczających, a obecny przebieg i szerokość ulicy (15 m) określono w 1981 r. Natomiast, działka nr [...] (ul. [...]) w roku 1945 ograniczała teren nieruchomości hipotecznej nr [...] od strony zachodniej. W 1959 r. opracowano linie rozgraniczające dla powstającego osiedla [...] określające przebieg ulicy [...] pokrywające się z obecną granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Obecny przebieg i szerokość ulicy określono w 1983 r.
Rację ma więc Komisja, że jeżeli nieruchomość zakupiona przed wejściem w życie dekretu była w części przeznaczona pod ulicę, to nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, a tylko w takim wypadku możliwe jest przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego konieczne w sprawie było ustalenie jaki był rzeczywisty przebieg ul. [...] i [...] względem nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, czego organ przyznając odszkodowanie jednak nie uczynił.
W konsekwencji, Komisja - już tylko z tej to przyczyny - miała podstawy do zastosowania art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r. Warunkiem prawidłowego zastosowania tego przepisu jest bowiem wykazanie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd zwraca także uwagę, że Komisja ma status tzw. organu nadzoru, który prowadzi postępowanie rozpoznawcze będące administracyjnym postępowaniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 16 § 1 i art. 163 k.p.a. Wobec tego, że przedmiotem weryfikacji Komisji była w niniejszej sprawie decyzja ostateczna, której służy domniemanie zgodności z prawem, samo zaistnienie wątpliwości co do jej prawidłowości - bez wskazania dowodów potwierdzających wadliwość ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych dokonanych przez organ odszkodowawczy nie może prowadzić do eliminacji kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego.
I tak Komisja stwierdziła, że Prezydent wydał kontrolowaną decyzję z 6 grudnia 2012 r. bez ustalenia w sposób prawidłowy pierwszej przesłanki zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. przesłanki planistycznej. Prezydent ustalił, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu) przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w strefie II i IIa, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 2 kondygnacjach oraz 20% i 30% powierzchni zabudowania. Jednakże jak wynika z akt sprawy fragmenty ww. ogólnego planu zabudowania przekazane przez Archiwum Państwowe w Warszawie zawierają trwałe uszkodzenia. Na tą okoliczność zwracało uwagę także Archiwum przy piśmie z 13 grudnia 2007 r. przekazującym określone fragmenty planu. Zdaniem Komisji Prezydent orzekał więc na materiale dowodowym nie pozwalającym na dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie przesłanki planistycznej, tj. możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu.
Rację mają więc skarżący, że wobec uprawnień nadzorczych Komisji, kwestie wątpliwe mogły być przedmiotem wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu kontrolnym. Komisja mogła bowiem pozyskać nowe fragmenty planu oraz na swoje zlecenie uzyskać wykreślenie geodezyjne obszaru i przebiegu dawnej nieruchomości hipotecznej objętej wnioskiem - wykonane zgodnie z jej wskazaniami. Jednakże w aktualnym stanie sprawy – tj. wobec wykazania przez Komisję podstaw do zastosowania art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy i uchylenia decyzji Prezydenta z uwagi na ocenę przesłanki drugiej, kwestie planistyczne powinny być już przedmiotem wyjaśnienia i rozważenia przez Prezydenta w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Słusznie więc ostatecznie Komisja zaakcentowała, że rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ustalenia przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na budownictwo jednorodzinne. W tym zaś zakresie koniecznym jest odnalezienie odpowiedniego fragmentu planu zabudowy przedmiotowej nieruchomości - czytelnego i wolnego od wad, przy wykorzystaniu informacji wskazanych w piśmie Archiwum Państwowego z 13 grudnia 2007 r. Następnie, po uzyskaniu odpowiedniego fragmentu planu, koniecznym będzie zlecenie opracowania biegłemu specjaliście, celem wkreślenia dawnej nieruchomości hipotecznej objętej wnioskiem o przyznanie odszkodowania na część graficzną planu, aby zobrazować w jakim obszarze planistycznym mieszczą się obecne działki ewidencyjne.
Dopiero po uzyskaniu takiego wkreślenia i ustalenia przeznaczenia dawnej nieruchomości organ dokona oceny stany faktycznego przed dniem 5 kwietnia 1958 r. w kontekście władania tą nieruchomością w relacji do sposobu zagospodarowania terenu. W tym zakresie, koniecznym będzie uzyskanie m.in. szczegółowej dokumentacji dotyczącej prowadzonych tam inwestycji publicznych, w tym dokumentacji dotyczącej powstania dróg znajdujących się na przedmiotowym terenie.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 zw. z art.30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, które to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargi.