I SA/WA 1664/19

I SA/Wa 1664/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 1871/20 - Wyrok NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 269 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Magdalena Durzyńska ( spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...].06.2018 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].02.1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. "[...] " w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...].
Jak wynika z akt sprawy nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (obecnie [...]) znajduje się w obrębie [...] i składa się m.in. z działki ewidencyjnej nr [...], oddanej w użytkowanie wieczyste. Nieruchomość ta objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret).
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].02.1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - wskazując w uzasadnieniu, iż ww. teren przeznaczony jest zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe i przydzielony został wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Przywołując ww. orzeczenie oraz jego materialnoprawną podstawę, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania – organ przyjął, że w 1952 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Minister wyjaśnił, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli przeznaczenie gruntu określone na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela - a obowiązujący w dacie ww. negatywnego orzeczenia "Ogólny plan zabudowania [...]" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r., nr 34, poz. 216) dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...], przewidywał zabudowę zwartą o wysokości 4 kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy. Zatem, jak wskazał organ, funkcja zapisana w planie zabudowania [...] dla przedmiotowej nieruchomości mogła być realizowana przez dotychczasowych właścicieli, zwłaszcza że nieruchomość ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym - 3 kondygnacyjnym, nowym, murowanym (stropy drewniane), nieuszkodzonym oraz starym, drewnianym budynkiem 1 kondygnacyjnym przeznaczonym na składy i mieszkania (do rozbiórki) i starym, murowanym budynkiem 1 – kondygnacyjnym stanowiącym ustęp i mieszkania. Teren tej nieruchomości objęty był zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] dla Przedsiębiorstwa [...] "[...] " pod nadbudowę 4 - tej kondygnacji istniejącego budynku. W konsekwencji organ przyjął, że skoro na gruncie nieruchomości [...] przy ul. [...] w dacie orzekania przez organ dekretowy istniała już zabudowa mieszkalna, której wykonania lub dostosowania do ustaleń planu nie wymagał dekret oraz wskazany plan zagospodarowania przestrzennego – to nie było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego prawa.
Dalej, odnosząc się do zarzutów odwołania minister wskazał, że w tej sprawie wniosek o prawo własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu został złożony przez jej współwłaścicieli [...].01.1948 r. a zatem przed oficjalnym ogłoszeniem Zarządu Miejskiego [...], o objęciu jej w posiadanie tj. przed [...].08.1948r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...].08.1948 r.), jednak powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08.09.2003 r. sygn. akt OPS 3/03 (opubl. ONSA 2004/1/6) – minister przyjął, iż wniosek został złożony w terminie. Powołując się na kopie aktów notarialnych Minister wyjaśnił także, że nie ma podstaw do kwestionowania legitymacji wnioskodawców żądających stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, gdyż są to następcy prawni osób, które nabyły wszystkie prawa i roszczenia do ww. nieruchomości. Organ zaznaczył także, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne – gdyż ustanowione na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego powstało na skutek zapadnięcia kolejnej decyzji administracyjnej.
W skardze na ww. decyzję ministra W. C. (dalej jako skarżąca) zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. naruszenie art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez:
1) pominięcie kwestii faktycznego posiadania nieruchomości przez H. J., B.Z. i L.Z. oraz późniejszych współwłaścicieli;
2) pominięcie, iż poprzednicy prawni obecnych wnioskodawców utracili przysługujące im prawo własności gruntu należącego do tej nieruchomości z dniem 25 listopada 1945 r. w związku z działaniem art. 1 dekretu, w konsekwencji sprzedaż udziałów aktem notarialnym w dniu [...] maja 1950 r. na rzecz L. i A. D. była bezskuteczna, ponieważ sprzedające nie były współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości;
3) pominięcie kwestii ewentualnego zasiedzenia tej nieruchomości przez Skarb Państwa.
Skarżąca zarzuciła też organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że H. J., B. Z. i L. Z. złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej w terminie, podczas gdy ww. osoby złożyły przedmiotowy wniosek przed objęciem nieruchomości w posiadanie gminy [...], co skutkować powinno uznaniem, że nie zachowały one terminu, a to powoduje wygaśnięcie tego prawa. W skardze zarzucono też naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa uznanego za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie z 1952r. tj. sprzed ponad 60-tu lat zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny legalności decyzji (czy orzeczenia jak w sprawie niniejszej), dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. Innymi słowy, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny - w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny.
Przekładając powyższe na realia kontrolowanej sprawy Sąd przyjął, że organ nie naruszył prawa. W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela dekretowego - była możliwość pogodzenia przez niego korzystania z gruntu według przeznaczenia określonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący na danym terenie i w konkretnej dacie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić jedyny punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe. Orzecznictwo przywołane szeroko przez organ potwierdza ww. stanowisko wskazując dodatkowo, iż podstawą do decyzji odmownej (orzeczenia) nie mógł być plan dopiero opracowywany czy też brak jakiegokolwiek planu. Prawidłowo też organ podkreślił, że w 1952 r. tj. w dacie wydawania spornego orzeczenia dekretowego nie obowiązywały żadne przepisy wykluczające możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego przez osoby prywatne a nawet, jak wynika z ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne. Wobec tego, skoro założenia planistyczne były skutecznie realizowane przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, to brak było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zasadnie zatem organ przyjął, że w sprawie stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w rozumieniu art. 156 § 1 pt. 2 kpa. Nie może też ujść z pola widzenia, że ww. przepis dekretu ma charakter wywłaszczeniowy, zatem nawet uwzględniając, iż sporne orzeczenie dekretowe zostało wydane ponad pół wieku temu – oparcie go na nieistniejącym planie miejscowym czy też planie dopiero opracowywanym – pozostaje nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, w szczególności nie do pogodzenia z zasadami ochrony prawa własności. Wbrew zarzutom skargi, nie można zatem przyjąć, iż w sprawie znajdzie zastosowanie wyrok zakresowy TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Dotychczas ustawodawca nie dostosował treści art. 156 § 1 pt. 2 do ww. wyroku, a ten, jak wynika z jego treści i uzasadnienia – nie wyrugował ww. normy z obrotu prawnego. W orzecznictwie ponadto sporne pozostaje czy ww. wyrok po upływie 10 lat od daty orzeczenia może stanowić podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w każdym przypadku rażącego naruszenia prawa niezależnie od jego rangi i charakteru. Nie mógł on być zatem zastosowany w kontrolowanej sprawie.
W ocenie Sądu nie są też zasadne pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 kpa. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania dowodowego od początku a jedynie stwierdza, czy w oparciu o to, co można wyczytać z akt sprawy- można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja oczywiście i rażąco naruszała prawo. Powyższe nie ma odniesienia do kwestii posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Przez dziesiątki lat kwestia ta w orzecznictwie nie była przedmiotem rozstrzygnięć, zaś jeśli była, to jej rozumienie nie było, i nadal nie jest, jednolicie postrzegane. W postępowaniu nadzorczym wykładni art. 7 ust. 1 dekretu – w nawiązaniu do orzeczenia z 1952 r. - nie można dokonywać z perspektywy art. 30 ust.1 pkt. 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267). W obu tych przepisach chodzi o inne "posiadanie", a ponadto wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można upatrywać w brzmieniu przepisu, który nie był doprecyzowany, tzn. w brzmieniu, którego w 1952 r. nie było. W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na terenie [...] - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. Dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się o to podmiotu. W rzeczywistości dekretowej, "wprowadzenie przez sąd następców prawnych w posiadanie nieruchomości" zastępowało dzisiejsze postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem dawało legitymację następcy do występowania w sprawie w charakterze uprawnionego spadkobiercy. Wobec tego na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być brana pod uwagę przesłanka "posiadania" rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ww. ustawy. Wykładni terminu "posiadanie" dokonał zresztą tut. Sąd w wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 2146/18. Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego – a to dlatego, że 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Szersza analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy – zwłaszcza, że, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, wyrokiem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział [...] Cywilny z dnia [...].04.1948 r. w sprawie Co [...] przywrócone zostało H. J., B.K. i L. Z. posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" (na podstawie przepisów dekretu o majątkach opuszczonych (...). Organ wyłożył ww. kwestię szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto ocena powyższych okoliczności, wobec wyeliminowania z obrotu orzeczenia z 1952 r. - pozostanie w gestii organu orzekającego ponownie w zakresie wniosku dekretowego.
Wbrew zarzutom skargi nie można też przyjąć, iż wnioskodawca nie wykazał legitymacji do prawa skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego w ww. sprawie. Organ rzeczowo opisał i wyjaśnił ww. problematykę i Sąd nie ma w tym zakresie zastrzeżeń. Na mocy aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza S. C. w dniu [...].05.1950 r., Repertorium Nr [...] H. J., B. K. i L. Z. sprzedały braciom D. budynek znajdujący się na ww. nieruchomości wraz z prawami, jakie im przysługują i przysługiwać mogą, z prawami i roszczeniami o przyznanie czasowej własności gruntu bez żadnego wyłączenia. Oznacza to, iż następcy prawni nabywców z tego aktu posiadają legitymację do inicjowania wszelkich postępowań związanych z ww. nieruchomością a opartych na normach spornego dekretu. Przepisy nie zabraniały dotychczasowym właścicielom obrotu prawami i roszczeniami do gruntu, a okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości.
Niezasadny jest też zarzut co do zasiedzenia nieruchomości. Ze skargi nie wynika aby kwestia zasiedzenia na rzecz podmiotu prywatnego czy też publicznoprawnego kiedykolwiek występowała w sprawie tej konkretnie nieruchomości. Trudno zatem odnieść się do tego zarzutu, bo w zakresie zasiedzenia nie orzekają organy administracji, a tut. Sąd sprawuje jedynie nad nimi kontrolę sądowo-administracyjną. Przywołując szereg orzeczeń Sądu Najwyższego co do możliwości zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa, skarżąca nie wskazała podstawy prawnej umożliwiającej uwzględnienie przez organ administracji mającego miejsce z upływem czasu zasiedzenia, w zakresie którego jedynie właściwy jest sąd powszechny. Skarżąca nie wskazała też żadnego orzeczenia, jakie w sprawie tej nieruchomości zapadało. Nie sposób zatem merytorycznie odnieść się do ww. zarzutu skargi. Gdy zaś chodzi o kwestię złożenia wniosku dekretowego w terminie (przed terminem objęcia w posiadanie) – to była ona przedmiotem wiążącej w oparciu o art. 269 § 1 ppsa (i przywołanej przez ministra) uchwały 7 sędziów NSAz dnia 08.09.2003 r. sygn. akt OPS 3/03. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., I FSK 1285/15). Ponieważ Sąd jest "związany" ww. uchwałą OPS 3/03, bezprzedmiotowe jest formułowanie osobnego uzasadnienia w ww. zakresie, zważywszy przy tym, że stronę skarżącą reprezentuje profesjonalny pełnomocnik.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.