I SA/WA 1651/05

I SA/Wa 1651/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Jarosław Trelka
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) asesor WSA Jarosław Trelka Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Wa 1651/05
UZASADNIENIE
Komendant Powiatowy Policji w M. działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z roku 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. orzekł o wygaśnięciu z dniem 12 maja 2005 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie przyznania panu M.S. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego jako bezprzedmiotowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pan M. S. pełnił służbę w Policji w okresie od 13 stycznia 1983 r. do 12 grudnia 2000 r.. Na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. przyznano stronie prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dla funkcjonariusza wraz z rodziną. Jednak z dniem 12 maja 2005 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr, 70 poz. 633), którym uchylono § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wymieniony przepis wskazywał, iż przepisy cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67
ze zm.).Uchylenie przepisu prawa materialnego na podstawie, którego
przyznano stronie stosowane uprawnienie powoduje brak możliwości do
wypłaty równoważnika dla rencisty lub emeryta policyjnego. Wobec
powyższego decyzja o przyznaniu panu M. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego jest bezprzedmiotowa i podlega wygaśnięciu.
W dniu 5 lipca 2005 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył pan M. S. W odwołaniu wskazał on, iż zamieszkuje wraz z żoną i dzieckiem
w domu należącym do jego matki, a pozbawienie prawa do świadczenia
pogarsza jego sytuację rodziną.
Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją
nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990
r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjantowi w służbie
stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika przysługuje natomiast, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ustawy o Policji). Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin,
funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Organ wskazał, że w zakresie równoważnika
za brak lokalu mieszkalnego od dnia 20 lipca 2002 r. obowiązują przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W § 8 stanowiło ono, że jego przepisy mają zastosowanie także do emeryta i rencisty
policyjnego. Z chwilą uchylenia tego przepisu, tj. z dniem 12 maja 2005 r., odpadła podstawa do wypłaty równoważnika skarżącemu. Oznacza to - w
ocenie organu odwoławczego -bezprzedmiotowość decyzji z [...] lutego 2000 r. o przyznaniu prawa do równoważnika i jej wygaśnięcie.
W dniu 12 sierpnia 2005 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan M. S. Zdaniem skarżącego z treści zaskarżonej decyzji wynika, z aby otrzymać lokal mieszkalny powinien on złożyć wniosek o jego przydział w
trybie § 6 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
18 maja 2005 r. sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. Nr 105 poz. 884), jednak jako emeryta policyjnego nie poinformowano go o takiej możliwości. Ponadto
wskazał on, iż ci emeryci lub renciści policyjni, którzy otrzymali lokale są w lepszej sytuacji niż ci, którym przyznano, odebrane teraz, prawo do
równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne.
Badając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że w dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Stanowił on, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego traktować rencistów policyjnych sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej.
Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz
ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie pozwalają traktować rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów
w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie
zatem uznały, że z dniem 12 maja 2005 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego.
Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego renciście policyjnemu. Jej art. 92 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Ustęp 2 art. 92
upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia
wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego
podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 maja 2005 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne
było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia.
Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 12 maja 2005 r. decyzji przyznającej prawo
do równoważnika. Jako podstawa zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej
instancji powołany został art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że zastosowanie instytucji wskazanej w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa uwarunkowane jest spełnieniem dwóch kumulatywnie określonych przesłanek. Otóż możliwe to
jest, jeżeli 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jednocześnie 2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Abstrahując od braku uzasadnienia
wystąpienia w niniejszej sprawie drugiej z tych przesłanek (organy nie wskazały przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2005 r. ani też nie wykazały, na czym polega ewentualny interes
społeczny w tej sprawie) zauważyć należy, że decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono, nie stała się bezprzedmiotowa. W sprawie istnieją wszystkie wymagane dla stosunku administracyjnoprawnego jego elementy: właściwy
organ załatwiający sprawy, jak w niniejszym postępowaniu, strona oraz prawo, które – w jej subiektywnym odczuciu – jej przysługuje, a którego organ jej odmawia. W tej sytuacji nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, lecz z bezzasadnością żądania skarżącego. Istnieje utrwalone orzecznictwo
podkreślające konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości od bezzasadności żądania strony (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. IV S.A. 3439/02). Jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do
losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała
istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Faktem
jest, że ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestie najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez zapisy utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania
decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992 r. Nr 7, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 2389/04). Nie sposób uznać, ze decyzja z
[...] lutego 2000 r. stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego od dnia 12 maja 2005 r.
W tej sytuacji organy orzekające w sprawie powinny wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika
pieniężnego. Podstawą takiej decyzji powinien być § 6 ab initio powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28
czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu prawa do równoważnika wydaje się, gdy policjant (a w związku z uchylonym §
8 rozporządzenia - rencista policyjny) przestał spełniać warunki, o których
mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do tych rencistów. Skoro podstawa ta odpadła, rencista policyjny nie spełnia warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do niego nie stosuje.
Niemniej Sąd wskazuje, że skutki prawne decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. są identyczne, jak skutki
ewentualnie i właściwie wydanej decyzji cofającej to prawo. W jednym
i w drugim przypadku materialnoprawy skutek polega na ustaniu tego prawa z chwilą określoną w decyzji. Z tego względu Sąd orzekł o oddaleniu skargi, choć zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd uznał bowiem, że błąd ten nie miał istotnego wpływu na jego wynik – w jednym
i w drugim przypadku materialnoprawny skutek w postaci utraty prawa
skarżącego do równoważnika jest taki sam. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji istniała (nadal istnieje) podstawa prawna pozwalająca cofnąć to prawo. Podstawą tą jest przywołany § 6 rozporządzenia, a błąd organów orzekających
w sprawie polegał jedynie na jej niezastosowaniu, przy czym merytoryczne ich rozstrzygnięcie, tj. wymagane pozbawienie skarżącego prawa do równoważnika, zostało podjęte. Istniejące orzecznictwo sądowe pozwala na potraktowanie powyższego naruszenia zasad postępowania administracyjnego jako
nieistotnego z punktu widzenia ostatecznego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z
29 września 1995 r., sygn. SA/Ka 1560/94).
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niedoinformowania go o możliwości skorzystania z trybu określonego w § 6 rozporządzenia Ministra
spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i
opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, należy wskazać, iż w/w przepis dotyczy kwestii przydziału lokali mieszkalnych policjantom pełniącym czynną służbę i nie ma zastosowania wobec emerytów i rencistów policyjnych.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że
nie zasługuje ona na uwzględnienie.