I SA/WA 165/24

I SA/Wa 165/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Falkiewicz-Kluj
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr KOA/6010/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 23 października 2023 r. nr OPS-DŚR.5211.DEC.276.2023 odmawiającą przyznania P. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. M..
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. M. wnioskiem złożonym 22 września 2023 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem J. M..
Burmistrza [...] decyzją z 23 października 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
P. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę przytoczyło przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) określające zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia, w tym art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a i ust. 1b, art. 17 ust. 5 i podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członka rodziny osoby niepełnosprawnej, którzy w imię poświęcenia dla najbliższej osoby rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę. Treść art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Istotą świadczenia opiekuńczego jest zatem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje na skutek sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.
SKO w Warszawie wskazało, że z akt sprawy wynika, że J. M. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 19 lutego 2020 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 12 listopada 2014 r. W orzeczeniu zostało zawarte również wskazanie o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący zamieszkuje wraz z niepełnosprawnym bratem. J. M. w 2014 r. miał wypadek, w wyniku którego doznał urazu kręgosłupa. Porusza się na wózku inwalidzkim. W czerwcu 2023 r. zmarła matka wnioskodawcy, która w przeważającej większości wykonywała czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym synem. Po śmierci matki P. M. przejął opiekę nad bratem. Wnioskodawca pomaga bratu w czynnościach higienicznych, ubieraniu, przygotowuje posiłki, towarzyszy w wizytach lekarskich oraz załatwianiu spraw urzędowych, wspólnie z bratem jeździ na zakupy do [...]. Dba również o porządek w domu.
Kolegium zaznaczyło, że z przeprowadzonego 17 października 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że rezygnacja skarżącego z pracy nie miała związku z koniecznością zapewnienia opieki bratu. Wnioskodawca nigdy nie podjął żadnej stałej pracy. Od 2015 był zarejestrowany w urzędzie pracy i podejmował się jedynie prac dorywczych.
W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do uznania, że niepełnosprawność brata skarżącego i konieczność sprawowania nad nim opieki miała związek z rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącego pracy.
Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego członkom rodziny jest powinnością krewnych, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia musi występować ścisły związek. Brak tego związku, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
W świetle powyższego SKO w Warszawie uznało, że w sprawie nie wykazano istnienia przesłanki związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad bratem, za prawidłowe uznać zatem należy negatywne rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku podstaw do wydania decyzji odmownej z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b powołanej ustawy organ stwierdził, że powyższe nie stanowiło głównego powodu odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
P. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że brat od 2014 r. jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim z wydanym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym na stałe. Skarżący pomaga mu w codziennych czynnościach takich jak ranna i wieczorna toaleta, higiena, ubieranie, sprzątnie, gotowanie, robienie zakupów, pomoc w dostępie do lekarzy. Ponadto z uwagi na potrzebę domowej rehabilitacji codziennie pomaga bratu przy wykonywaniu ćwiczeń.
Skarżący wskazał, że jest jedyną osobą, która pomaga bratu w codziennych czynnościach. Do 2015 r. podejmował prace zarobkowe, musiał jednak podjąć decyzję o rezygnacji z pracy z uwagi na śmierć ojca. W miarę możliwości szukał jednak czasowego zatrudnienia. Matka nie była w stanie po śmierci ojca zająć się bratem, ponieważ sama była osobą na rencie i potrzebowała opieki w związku z przebytym udarem mózgu w 2012 r. Wydarzenie te miały wpływ na to, że całą codzienną opiekę nad bratem wykonywał skarżący. Po śmierci matki w 2023 r. jest on jedyną osobą pomagającą bratu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub u.ś.r.
Zgodnie z art.17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W pierwszej kolejności jako nieprawidłowe Sąd ocenia stanowisko organu I Instancji , który m.in. odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Burmistrza [...] nie respektują bowiem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie.
Sąd ocenia ponadto jako przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd Burmistrza [...] i przyjął, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez Skarżącego opieki niepełnosprawnemu bratu a koniecznością niepodejmowania przez niego zatrudnienia.
Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie organ I instancji a następnie organ odwoławczy ustaliły, że Skarżący od śmierci matki w czerwcu 2022r. samodzielnie opiekuje się bratem. Od śmierci ojca w 2014r. jest zarejestrowany jako bezrobotny. Brak jest dowodu aby wcześniej pozostawał w stałym zatrudnieniu. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem złożył dopiero 22 września 2023 r. W tej sytuacji organy uznały, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, Skarżący nie wykazał bowiem aby zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, niepodejmowanie wcześniej przez Skarżącego zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc uprzedni brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez niego opieką nad bratem, a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258).
Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmuje z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia. Zauważyć należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14 trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotnym w sprawie niniejszej jest, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21). Obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy administracji jednakże, zdaniem Sądu, nie dopełniły. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wynika jaki jest konkretnie stan zdrowia i zakres samodzielności brata Skarżącego, jakiej w związku z tym wymaga opieki ze strony Skarżącego oraz jaki jest zakres tej opieki. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy brat Skarżącego jest w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy może pozostać w domu sam w czasie ewentualnej pracy wnioskodawcy w przypadku gdyby ten zdecydował się tą pracę podjąć. Organy pominęły w całości dokumentację lekarską chorego a wywiad środowiskowy należy ocenić jako niewystarczający, skoro w oparciu o jego treść nie można ustalić rzeczywistego stanu zdrowia i samodzielności brata Skarżącego a tym samym także zakresu niezbędnej opieki nad nim.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 par.3 k.p.a. , które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, że z dniem 1 stycznia 2024r. 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. wykluczając obecne możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekuna osoby dorosłej. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad ojcem spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki, to przyjąć należy że w tej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku tj. do dnia 31 grudnia 2023 r.
Mając te okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.