I SA/Wa 1649/09

I SA/Wa 1649/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogdan Wolski
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 877/10 - Wyrok NSA z 2011-04-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7  ust. 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 23  ust. 4
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28,  art. 157,  art. 160,  art. 10  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 417
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H. M. w ¼ cz., M. J. i G. małżonków L. w ¼ cz. i M. C. w ½ cz.
Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w/w aktu, grunty nieruchomości [...] przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli - w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę - złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że dawni współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa.
Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału [...] Urzędu Dzielnicy [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Następnie, w dniu [...] grudnia 1990 r. została zawarta notarialna umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części gruntu, na którym usytuowany był budynek. Obecnie właścicielką tego lokalu i współużytkownikiem wieczystym gruntu jest H. W.
W dniu 23 października 2008 r. B. M., M. M. i D. M. – będący następcami prawnymi H. M. – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując, że po stronie wnioskodawców nie było legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż wnioskodawcy, będący następcami prawnymi
poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw albowiem nie został w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. l dekretu o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ podkreślił też, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadali również obecnie.
Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono organowi naruszenie art. 28 i 157 k.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (w brzmieniu z Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 118 j.t), ponieważ - jako spadkobiercom byłych właścicieli - przysługiwałoby im "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 k.p.a. lub 417 [1]§ 2 k.c. Odwołujący wskazywali także na naruszenie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).
Rozpatrując zatem sprawę na skutek wniesienia powyższego wniosku, Kolegium akcentowało niekwestionowany fakt, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli tzw. wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuację prawną w odniesieniu do nieruchomości, zarówno gruntowej jak i budynkowej. Organ podniósł też, że przytaczane przez strony orzeczenia sądowe odnosiły się do zupełnie innych stanów faktycznych, tj. takich, w których byli właściciele nieruchomości warszawskich złożyli w terminie w/w wniosek, który został rozpoznany, choćby nawet negatywnie, ale fakt ten w rezultacie umożliwiał im restytucję praw lub uzyskanie odszkodowania.
W sytuacji natomiast, gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej - w trybie
dekretu z dnia 26 października 1945 r.- nie został złożony, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, powstał zupełnie inny stan prawny.
Kolegium przytoczyło w tym miejscu treść art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wyjaśniając, że przepisy te, w myśl utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny, rozumiane są jednoznacznie: zgodnie z art. l dekretu wszelkie grunty na obszarze W. przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W. (następnie od 1950 r. na własność Skarbu Państwa). Zgodnie z art. 5 - budynki na tych gruntach stanowiły własność byłych właścicieli gruntu. Jednakże przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stawiał dotychczasowym właścicielom gruntów obligatoryjny wymóg złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy. Złożenie przez zainteresowana stronę wniosku stanowiło zatem warunek nie tylko przyznania prawa własności czasowej, ale w ogóle wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Złożenie w terminie wniosku powodowało zatem, że do chwili jego rozpatrzenia wniosku budynek pozostawał własnością byłego właściciela i o ewentualnym jego przejęciu na rzecz gminy lub Skarbu Państwa rozstrzygano w orzeczeniu (decyzji) dekretowej.
Przyznanie prawa własności czasowej miało skutek wyłącznie w stosunku do gruntu,
bowiem budynek nieprzerwanie stanowił własność dotychczasowego właściciela; odmowa przyznania własności czasowej była równoznaczna z przejęciem własności budynku na rzecz gminy lub Skarbu Państwa.
Natomiast – jak wywodził organ - niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej gruntu, powodowało - z upływem tego terminu - przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie.
Konkludując Kolegium uznało, że w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości a - jako spadkobiercy - dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania.
Organ powołał się w tym miejscu na treść art. 28 k.p.a. a także na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym interes prawny strony postępowania musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego i dotyczyć strony bezpośrednio.
Ponadto podniesiono, że uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku dawnej nieruchomości [...] wymaga istnienia uprawnienia, czy choćby roszczenia dotyczącego nie tylko gruntu, ale i budynku. W sytuacji zatem, kiedy wniosek dekretowy nie został złożony, dawni właściciele takiego uprawnienia, ani nawet roszczenia nie posiadają.
Odnosząc się co do kwestii pierwszeństwa określonego w przepisie § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste stwierdzono, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji przepis ten już nie obowiązywał. Kwestie tę natomiast regulował art. 23 ust. 4 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dotyczył on jednak pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wywłaszczonej (decyzja administracyjną).
W przypadku zaś dekretu [...] - odjęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a dawny właściciel sam tworzył, poprzez złożenie wniosku, roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. Z tego powodu – zdaniem organu – powyższy przepis nie miał w omawianym stanie faktycznym zastosowania.
W rezultacie zatem Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wnioskodawcy nie byli zaś stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], ani nie przysługuje im uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bo nie posiadają interesu prawnego, możliwego do wykazania na podstawie art. 28 k.p.a.
Na wyżej przedstawioną decyzję B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. naruszenie:
1. art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, sprzeczną z wykładnią wypracowana w piśmiennictwie i orzecznictwie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu, wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie tzw. dekretu [...], nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu, z uwagi na niezłożenie w przepisanym terminie tzw. "wniosku dekretowego" oraz, że nie był on stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją;
2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 160 k.p.a. względnie art. 417[1] § 2 k.c. w związku z art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 22, poz. 99) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas – gdy jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości – przysługiwałby mu – w chwili wydawania kwestionowanej decyzji – prawo pierwszeństwa, wyprzedzające prawo najemcy. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji (stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa), przysługiwać mu będzie prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji;
3. art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 22, poz. 99) poprzez błędne nieuwzględnienie, że skarżącemu – jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości, w chwili wydawania decyzji o ustanowieniu odrębnej nieruchomości lokalowej przysługiwało bezwzględne prawo pierwszeństwa;
4. art. 10 oraz 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
5. art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału [...] Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] okoliczności stanu faktycznego sprawy;
6. art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która była bezprawna i tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia jego roszczeń.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz
decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą w/w zarzutów i przytoczono orzecznictwo dotyczące pojęcia interesu prawnego. W szczególności akcentowano, że przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 22, poz. 99) nie powinien być interpretowany jako dotyczący wyłącznie sytuacji, gdy własność została utracono na skutek wywłaszczenia, bo ratio legis tego przepisu nie wyklucza osób objętych działaniem dekretu [...]. W tej mierze skarżący odwoływał się do treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 Nr 3, poz. 25) odnoszącej się do art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także do orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego prawa pierwszeństwa (pojęcie prawa i skutki jego naruszenia).
Analizowano również kwestię obejmowania przez Gminę w posiadanie gruntów – w rozumieniu dekretu [...] – zwracając przy tym uwagę na instytucję posiadania. Skarżący podnosił, że w myśl dekretu Prawo Rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. (art. 296 § 1) posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel co – wg niego - miało znaczenie przy ustalaniu, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego a której to okoliczności Kolegium nie wskazało.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, którą do kwestię reguluje art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Jak z powyższego zatem wynika, procedura administracyjna a zwłaszcza jej przepisy regulujące zasady wszczynania tzw. postępowań nadzwyczajnych, do których zalicza się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest ukształtowana w sposób odmienny od procedury cywilnej, w której w zasadzie każdy ma prawo wystąpić z powództwem cywilnym, kierując je przeciw wybranej przez siebie osobie.
W przypadku postępowania administracyjnego natomiast wnioskodawca, by móc skutecznie wystąpić z wnioskiem, musi legitymować się swoistą cechą, określaną w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym mianem interesu prawnego. Podkreśla się przy tym, że interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny i istniejący w określonym stanie faktycznym. Istnienie jego zaś oznacza możliwość wskazania przez stronę konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej prawnego zaangażowania w sprawie.
Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być traktowana jako naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest bowiem – jak wyżej wspomniano – uregulowana w przepisach procedury administracyjnej a więc jest przewidziana przez ustawodawcę a ponadto jest to jedynie instytucja o charakterze procesowym a więc decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie rozstrzyga, pod względem materialnoprawnym, o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu.
Wskazana przez skarżącego w skardze norma konstytucyjna winna być zatem – zdaniem Sądu – kierowania pod adresem, ale ustawodawcy, w celu stworzenia odpowiedniego, szczegółowego unormowania, które pozwoliłoby na spełnienie zawartego w tym przepisie postulatu.
Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego.
Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. był chybiony.
W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. art. 160 k.p.a. czy 417[1] k.c. Oba te przepisy, abstrahując w tym miejscu od prawidłowości powoływania obecnie w ogóle art. 160 k.p.a., regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem po pierwsze, powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, po drugie, roszczenie to jeszcze w ogóle stronom – w momencie wniesienia wniosku – nie przysługiwało i nadal nie przysługuje.
Postępowanie w sposób taki, jaki zaprezentowano w skardze, doprowadziłoby natomiast do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 k.p.a., gdyż w każdym przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zawsze każdy mógłby twierdzić, iż źródłem jego interesu prawnego w takim przypadku jest możliwość wystąpienia przez niego z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym - w trybie art. 417 [1] § 2 k.c.
Nietrafnym było również stanowisko, że podstawą interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie był przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).
Powyższa ustawa - w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 1989 r. - określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości. Określała również, wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), pewne preferencje przy nabywaniu domów lub lokali oraz nabywaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.
W myśl art. 23 ust. w/w ustawy osobom fizycznym mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste:
1) działki pod budowę: a) domów jednorodzinnych, b) domów mieszkalno-pensjonatowych, c) domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym (budownictwo zagrodowe), d) domów letniskowych, e) budynków przeznaczonych na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, f) pracowni do prowadzenia działalności twórczej, g) garaży.
2) działki pod budowę wielomieszkaniowych i małych domów mieszkalnych.
3) działki zabudowane budynkami wymienionymi w pkt 1 i 2.
4) części przyległego gruntu niezbędne dla poprawy warunków zagospodarowania już posiadanej działki.
Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 omawianej ustawy osobie fizycznej, która przeniosła na Państwo własność nieruchomości albo utraciła tę własność na skutek wywłaszczenia, przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1.
W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania zawartego w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy "wywłaszczenie".
Zdaniem strony skarżącej, termin ten winien być w tym wypadku rozumiany szeroko i obejmować wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Skarżący powoływali się w tej materii zwłaszcza na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 ( TK 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W uchwale tej bowiem Trybunał uznał, że określone w art. 23 ust. 4 w/w ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w tym również nieruchomości, o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Wyżej przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w przedmiotowym stanie faktycznym.
Przepis art. 23 ust. 4 został wprowadzony do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopiero nowelą do tej ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464) i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Kwestionowana natomiast decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 1989 r. W związku z tym przepis ten nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym.
Zwrócić również trzeba uwagę, że powyższy przepis – co zresztą akcentował w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 czerwca 1996 r. Trybunał Konstytucyjny – ma nie tylko charakter wyjątku od zasady sprzedaży gruntów w drodze przetargu, ale ponadto zawarte w nim pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste, zostało ustanowione przez ustawodawcę w pierwszym roku obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wersji zmienionej nowelizacją z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444), proklamującej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz wzmożoną ochronę własności w okresie intensywnych przemian systemu społeczno-gospodarczego zmierzających do gospodarki rynkowej, związanej z przewagą prywatnej własności. Jednym z oficjalnie uznawanych postulatów tych przemian ustrojowych był przy tym postulat reprywatyzacji. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższy przepis nie stanowił kontynuacji dotychczasowych regulacji prawnych, które miały charakter jedynie gwarancyjny, podczas, gdy art. 23 ust. 4 omawianej ustawy miał charakter reprywatyzacyjny i był wynikiem politycznie motywowanej decyzji ustawodawcy by udzielić pierwszeństwa chroniąc słuszne interesy osób, których dawniej pozbawiono ich praw do nieruchomości.
Z tego względu należy uznać, że uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy Gminy zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a tym samym, wykładnia art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących omawianą kwestię pierwszeństwa.
Jak wyżej już wspomniano, przepisy odnoszące się do tej materii mają charakter wyjątkowy i jako takie nie mogą być wykładane rozszerzająco.
Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posługuje się terminem "wywłaszczenie" pod którym – zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie – ustawodawca rozumiał wywłaszczenie dokonane na podstawie decyzji administracyjnej a nie aktu nacjonalizacyjnego.
Powyższy przepis został uchwalony w określonych realiach polityczno-społecznych i z treści całej ustawy w żaden sposób nie wynika, by przepis ten miał odnosić się do sytuacji, w której byłego właściciela nieruchomości pozbawiono jego własności z mocy prawa.
W pierwszej połowie lat osiemdziesiątych XX wieku zarówno ustawodawca, jak i organy administracji publicznej a także sądownictwo rozumiało instytucję wywłaszczenia w sposób wąski tj. jako pozbawienie kogoś własności na podstawie decyzji. Przykładowo jedynie można w tym momencie wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1980 r. (sygn. akt I CR 120/80 OSNC 81/4/59), w którym Sąd rozróżnił w sposób zasadniczy wywłaszczenie od nacjonalizacji dokonanej tzw. "dekretem warszawskim" i zaakcentował jednocześnie szczególny charakter tego ostatniego aktu, uniemożliwiający zastosowanie do nieruchomości warszawskich regulacji prawnych dotyczących tzw. zwykłego obrotu.
Z tych powodów stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele, Sąd uznał za nieuzasadnione. Interpretacja konkretnego przepisu nie może pozostawać w oderwaniu od teksu całej ustawy i systemu prawa jaki w tamtym okresie obowiązywał, zwłaszcza gdy dotyczy wyjątków.
Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi odnoszące się do przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a.
Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej: własności czasowej) a zatem domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, Wnioskodawcy nie wywodzili swojego interesu prawnego w tej sprawie z faktu zgłoszenia przez ich poprzedniczkę prawną tzw. wniosku dekretowego, który to wniosek – jak ustalił organ – nie został w ogóle zgłoszony a starali się go wyprowadzić z przepisów ogólnych z zakresu gospodarowania gruntami.
Nie bardzo również było w sprawie zrozumiałe akcentowanie znaczenia instytucji posiadania - w ujęciu dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) - gdyż nikt nie kwestionował prawa do posiadania nieruchomości położonej przy ul. [...] przez jej dawnych właścicieli do momentu objęcia jej w posiadanie przez nowego właściciela. Sam jednak stan faktyczny, jakim jest posiadanie, nie uprawniał posiadacza do domagania się zapewnienia mu praw przynależnych właścicielowi, który – wg art. 28 Prawa rzeczowego – mógł nie tylko władać faktycznie rzeczą, ale również w granicach przez ustawy określonych i z wyłączeniem innych osób pobierać z niej pożytki (w ramach korzystania z rzeczy) oraz rzeczą rozporządzać.
Kończąc trzeba podkreślić, że Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Kolegium istotnie naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tym niemniej, zarzut ten pozostawał bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowo-administracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł - na etapie postępowania odwoławczego - przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż tą którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców.
Biorąc powyższe pod uwagę – Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.