I SA/Wa 1648/22

I SA/Wa 1648/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art 105 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art145 par 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Kapituły [...] pw. św. [...] we W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Kapituły [...] pw. św. [...] we W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-113/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku Kapituły [...] pw. Św. [...] (dalej: "Kapituła") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-11/2021/ICh, w przedmiocie umorzenia postępowania.
Decyzja Ministra z 8 kwietnia 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda W. decyzją z 20 stycznia 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. własności szeregu nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] (w tym działki nr [...]) opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja komunalizacyjna oraz karta inwentaryzacyjna zostały opatrzone pieczęcią "za zgodność z oryginałem". W uzasadnieniu decyzji Wojewody stwierdzono, że "sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego opisanego w karcie inwentaryzacyjnej był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Komisarza Spisowego od dnia 17 czerwca 1991 r. do dnia 16 lipca 1991 r. O wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane osoby zostały powiadomione przez zamieszczenie komunikatu w trzech lokalnych dziennikach prasowych. Zastrzeżeń do wyłożonego spisu inwentaryzacyjnego nie wniesiono. Prawomocna decyzja stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej." Natomiast w karcie inwentaryzacyjnej odnotowano, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości z mocy prawa – dekret z 8 marca 1946 r. Co do działki nr [...] opisano, że ma powierzchnię 1723 m2, położona jest przy ul. [...] (w decyzji ul. [...]), ma charakter mieszkalny, jest budowlana i zabudowana, zaś jednostką władającą jest Gmina W. Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r., w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], obręb [...], położonej przy [...] w W. (aktualnie stanowiącej działkę nr [...] obręb [...]), wystąpiła Kapituła [...] pw. św. [...].
Kapituła zarzuciła Wojewodzie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego, polegającym na błędnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 lit. c oraz ust. 2 i 3 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich wydanego na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy w związku z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 maja 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Obrony Narodowej, Administracji Publicznej, Bezpieczeństwa Publicznego, Skarbu, Oświaty, Rolnictwa i Reform Rolnych, Leśnictwa, Przemysłu, Żeglugi i Handlu Zagranicznego, Aprowizacji i Handlu, Komunikacji, Poczt i Telegrafów, Odbudowy oraz Ziem Odzyskanych - o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa – poprzez:
1) zastosowanie przepisów ww. dekretu w stosunku do majątku Kapituły [...] pw. Św. [...] pomimo tego, że Kapituła jako osoba prawna Kościoła Rzymskokatolickiego w żaden sposób nie została zakwalifikowana przez przepisy wykonawcze jako niemiecka lub gdańska osoba prawna prawa prywatnego tracąca własność swojego majątku na ziemiach polskich,
2) ewentualnie na niezastosowaniu art. 2 ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z uwagi na błędne uznanie, że Kapituła przed 1 września 1939 r. nie była niemiecką osobą prawa publicznego, w sytuacji (gdy) taki status Kapituły wynika wprost z brzmienia art. 137 ust. 5 Konstytucji niemieckiej z dnia 11 sierpnia 1919 r.
Kapituła podniosła, że przed II wojną światową nieruchomość położona była przy [...] w W. i stanowiła własność jednej z kościelnych osób prawnych, tj. Kapituły [...] pw. Św. [...]. Na dowód tego wskazała, że dołącza dokumenty katastralne - z okresu przed 1945 r. (urzędowo potwierdzony kataster do roku 1967) dotyczące przedmiotowej nieruchomości położonej w W. ([...]), kopie urzędowe wykonane z akt Urzędu Katastralnego miasta W., dokumenty potwierdzające własność Kapituły, tj. dokumenty podatkowe, ubezpieczeniowe oraz dotyczące zarządu nieruchomością.
Dalej Kapituła podniosła, że do 1945 r. prowadziła swoją statutową działalność w państwach niemieckich, tj. w państwie pruskim wchodzącym w skład Rzeszy Niemieckiej. Na terenie ówczesnych Niemiec Kapituła posiadała swój majątek ruchomy i nieruchomy. Po II wojnie światowej W. stał się miastem polskim. W stosunku do własności niemieckiej w dużej części miał zastosowanie dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz przepisy wykonawcze do niego. Na podstawie art. 2 ww. aktu prawnego z mocy samego prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa wszelki majątek a) Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, b) obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej, c) niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, d) spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską, e) osób zbiegłych do nieprzyjaciela.
Kapituła wskazała, że Wojewoda W. uznał, iż nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa w wyniku zastosowania ww. dekretu a świadczy o tym zalegająca w aktach sprawy (pod nr [...]) karta oznaczająca nieruchomość, w której jako tytuł własności Skarbu Państwa wskazano właśnie ww. dekret. Zdaniem Kapituły karta nr [...] stanowi jedyny dokument w postępowaniu uwłaszczeniowym, który wykreował do celów postępowania Wojewoda.
Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda W. uznając, że wyżej wymieniony przepis dekretu miał zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości, wydał decyzję z 20 stycznia 1993 r. z rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 5 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W ocenie Kapituły Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał analizy dokumentów ani wykładni przepisów prawa, w tym dawnego (już uchylonego dekretu). Zdaniem Kapituły Wojewoda nie miał prawa skomunalizować ww. nieruchomości, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie była własnością Skarbu Państwa.
Kapituła podkreśliła, że "w czasie komunalizacji Episkopat wystąpił do Sądu Najwyższego o anulowanie orzeczenia z 19 grudnia 1959 r. wydanego z inspiracji Komitetu Centralnego PZPR. Pod wpływem nacisków Rządu Episkopat wycofał wniosek. Rząd J. B. w zamian za wycofanie wniosku i jako częściowa rekompensata zaproponował uzupełnienie ustawy z 1989 r. o art. 70a. W uzasadnieniu ustawy Rząd wyraźnie podkreślał o charakterze odszkodowawczym nowelizacji ustawy z 1989 r. jako rekompensaty za utracenie przez Kościół nieruchomości m.in. na Ziemiach Zachodnich. Działo się to wszystko w 1992 r. w tym samym roku co uwłaszczenie gmin nieruchomościami państwowymi. Świadczy to o tym, że problem był już znany strome rządowej. Wojewoda jako reprezentant Rządu nie dołożył tutaj odpowiednich staranności w celu wyjaśnienia sprawy nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego odnośnie zasięgu działania dekretu z 1946 r. (...)". Dalej Kapituła podniosła, że obecnie Minister powinien zbadać kwestie własności nieruchomości. Własność nieruchomości przysługuje bowiem Kapitule w sposób nieprzerwany. (...)."
W ocenie Kapituły Wojewoda powinien był zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość nie należała do niemieckiej osoby prawa publicznego. W rzeczywistości bowiem Kapituła [...] pw. Św. [...] przed 1 września 1939 r. była niemiecką osobą prawną prawa publicznego. Taki status Kapituły wynika wprost z brzmienia art. 137 ust. 5 Konstytucji. Kapituła stwierdziła, że "wydany wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 1958 r. zaniepokoił rządzących. Podjęto działania mające na celu zdyscyplinowanie Sądu Najwyższego i wprowadzenia korzystnej dla władzy linii orzecznictwa. Przygotowano odpowiedni skład sędziowski. Organom państwowym natomiast nakazano anulowanie wszystkich dzierżaw zawartych z Kościołem na Ziemiach Zachodnich w których stronom wydzierżawiającą (właścicielską) były instytucje kościelne. Umowy takie były bowiem zawierane i potwierdzały własność Kościoła nad tymi nieruchomościami (Protokół z konferencji w Urzędzie do Spraw Wyznań w sprawie nieruchomości kościelnych na Ziemiach Odzyskanych). Dodatkowo nawet gdyby uznać, że wskazana nieruchomość wchodziła w zakres działania ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. to organ administracji publicznej powinien był zauważyć, iż w przedmiotowym akcie prawnym istnieje art. 2 ust.4 stanowiący, że majątek niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych. Bez wątpienia taką odpowiednia osobą prawna są kościelne osoby prawne Kościoła Katolickiego w Polsce na Ziemiach Zachodnich. Następstwo prawne dekret wyraźnie określał jako przejście z niemieckiej osoby prawa publicznego na polską odpowiednią osobę prawną."
Kapituła podniosła, że w związku z naciskami władzy komunistycznej w judykaturze PRL-owskiego Sądu Najwyższego wykreowany został pogląd odmienny niż przedstawiony w wyroku Sądu Najwyższego z 3 grudnia 1958. Jest on m.in. uwidoczniony w orzeczeniu Sądu Najwyższego wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 19 grudnia 1959 r. (sygn. akt. I CO 42/59). W uchwale tej Sąd Najwyższy odmówił osobom kościelnym charakteru publicznego powołując się na tak zwany dowód negatywny - tj. polegający na tym, iż charakter ten nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, umowy międzynarodowej albo z poruczenia osobie prawnej związku wyznaniowego jako takich przez państwo zadań publicznoprawnych. Takie stanowisko jest konsekwencją błędnej - i jednocześnie typowej dla okresu PRL - interpretacji roli państwa jako monopolisty wszystkiego co publiczne. (...) Dodatkowo, jak wypowiadają się badacze tego okresu uchwała ta była inspirowana politycznie. Taki sam pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993, z. 3, poz. 47, stwierdzając, że: "Brak jest podstaw do tego, aby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej wbrew brzmieniu przepisu".
Następnie Kapituła podkreśliła, że stanowisko w sprawie zajęła Komisja Wspólna Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski w Protokole ustaleń Komisji Wspólnej z dnia 3 lipca 2006 r., podjętych na posiedzeniu 29 marca 2006 r. w sprawie roszczeń Kościoła Katolickiego na tzw. "Ziemiach Odzyskanych" w związku z postępowaniami regulacyjnymi przed Komisją Majątkową. Komisja wskazała że: "Jednostki organizacyjne Kościoła Katolickiego, zarówno personalne jak i terytorialne działające na obszarze Polski Ludowej, były uważane w stosunku do niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego za odpowiednie osoby prawne w rozumieniu art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Dlatego też majątek, który przed 1946 r. stanowił własność niemieckich prowincji zgromadzeń zakonnych, przeszedł na mocy dekretu na własność polskich prowincji tych zgromadzeń. Należy w tym miejscu podkreślić charakter przymiotu publicznoprawnego polskich związków wyznaniowych. Zgodnie z dekretem, majątek niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego przechodzi z mocy prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych. Ta regulacja była konieczna dla zapewnienia ciągłości kultu religijnego na terenach Ziem Odzyskanych. Pojęcie "majątek", które pojawia się w treści dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jest pojęciem ekonomicznym, a nie prawnym, zaś ratio legis przepisów dekretu należy odczytać jako wolę ustawodawcy przekazania na własność polskich związków religijnych mienia byłych niemieckich i gdańskich osób prawa publicznego".
W podsumowaniu Komisja podniosła, że : "Z analizy aktów nacjonalizacyjnych z lat 1944-1950 r. wynika, że dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, przewidział sukcesje w zakresie mienia niemieckich związków wyznaniowych na rzecz odpowiednich polskich związków wyznaniowych". Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Komisji Wspólnej Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, Kapituła stwierdziła, że nie może budzić wątpliwości podmiotowość Kapituły do bycia stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wobec powyższego Kapituła podkreśliła, że jest zachowana ciągłość działalności Kapituły przed i po 1945 r. do dnia dzisiejszego. W jej ocenie dokumenty katastralne są dowodem w sprawie, zaś kierując się wyżej wskazanymi argumentami oraz wiążącym Rząd RP cytowanym wcześniej Protokołem Uzgodnień, wnioskodawczyni stwierdziła konieczność przebadania stanu prawnego nieruchomości przez właściwy organ wyższego stopnia, czego wcześniej (jego zdaniem) nie dopełnił Wojewoda.
Po wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego, pismem z 29 stycznia 2021 r., nr [...], [...] Urząd Wojewódzki w W. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w trakcie kwerendy przeprowadzonej w archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. odnaleziono dokumenty związane z niniejszym postępowaniem komunalizacyjnym, tj. decyzję Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r. oraz kartę inwentaryzacyjną nr [...] (strony nr 31 i nr 43 w obrębie [...]), sporządzoną między innymi dla działki nr [...], o powierzchni 0,1723 ha, położonej w W. przy ul. [...] (obecnie [...]). Kserokopię decyzji i karty, potwierdzone za zgodność z oryginałem, Urząd przesłał Ministrowi przy ww. piśmie z 29 stycznia 2021 r.
Pismem z 19 kwietnia 2021 r., nr [...], stanowisko w sprawie (na zapytanie Ministra) zajął Urząd Miejski W., który wyjaśnił, że działka nr [...] obręb [...], na podstawie wyników pomiaru stanu władania gruntami położonymi w obrębie [...] w W. wykonanych w 1991 r. otrzymała oznaczenie - działka nr [...] o pow. 0,1723 ha, położona przy [...]. Następnie, działka ta - na podstawie decyzji Prezydenta W. z 16 czerwca 1997 r., nr [...] - została podzielona na działkę nr [...] o pow. 0,0798 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0925 ha. Na mocy decyzji Prezydenta W. z 25 października 2000 r., nr [...], działka oznaczona nr [...] obręb [...], o pow. 0,0798 ha została podzielona na działkę nr [...] o pow. 0,0443 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0355 ha. W związku z powyższym Minister wskazał, że zabudowana działka oznaczona nr [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] stanowi jedynie część dawnej działki oznaczonej nr [...] obręb [...] o pow. 0,1723 ha, która była przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. Aktualnie sporna nieruchomość zabudowana stanowi przedmiot współwłasności Gminy W. oraz osób fizycznych, będących właścicielami wyodrębnionych lokali położonych w budynku przy [...].
Pismem z 26 kwietnia 2021 r., nr [...], Minister wystąpił do Urzędu Miasta W. o wskazanie aktualnych adresów korespondencyjnych ww. osób fizycznych oraz przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów, na podstawie których osoby te uzyskały tytuł prawny do spornej nieruchomości. Ponadto, zwrócił się także o przesłanie uwierzytelnionych kopii decyzji podziałowych dotyczących działki nr [...] (poprzednie oznaczenie działki nr [...] obręb [...]).
Pismem z 25 maja 2021 r., nr [...], Urząd Miejski W. poinformował organ, że nie dysponuje wnioskowanymi dokumentami. Jednakże wskazał, że dla obszaru miasta W. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) należy do zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. – jednostki budżetowej gminy W.
Pismem z 26 maja 2021 r. Kapituła odniosła się do powyższego pisma Urzędu Miejskiego W. wskazując, że analiza dokumentacji Archiwum Państwowego, zasobów archiwalnych archidiecezji oraz wyjaśnienia Wojewody [...] zawarte w piśmie z 2 grudnia 2020 r., nr [...] (dołączone do ww. pisma z 26 maja 2021 r.) jednoznacznie wskazują, iż sporna działka była w posiadaniu Kapituły do 1954 r. W piśmie z 2 grudnia 2020 r. (potwierdzonym za zgodność z oryginałem 26 maja 2021 r.), poinformowano pełnomocnika Kapituły, że oryginały decyzji komunalizacyjnych wraz z dokumentami potwierdzającymi podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa znajdują się w zbiorach dokumentów na podstawie których urządzono m.in. księgę wieczystą nr [...] (dotyczącą działki nr [...] obręb [...], która stanowi część działki nr [...] obręb [...]).
Pismem z 31 sierpnia 2021 r. Kapituła przekazała dokumenty dotyczące nieruchomości oraz opinię Ministra Sprawiedliwości z 21 kwietnia 2006 r. stwierdzając, że świadczą o tym, iż Kapituła nieprzerwanie posiadała sporne nieruchomości do końca lat 50-tych.
Powołaną na wstępie decyzją z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-11/2020/ICh Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie prowadzone z wniosku Kapituły [...] pw. św. [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r., nr [...], w części dot. stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Organ, wskazał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że w dacie komunalizacji - tj. 27 maja 1990 r., - Kapituła [...] pw. św. [...] posiadała tytuł prawny do działki nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej aktualnie m.in. działkę nr [...] z obrębu [...]), objętej decyzją Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r., nr [...].
Kapituła [...] pw. św. [...], nie zgadzając się z podjętym przez Ministra w dniu 4 października 2021 r. rozstrzygnięciem, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiając w nim swoje stanowisko. Wniosek został złożony w ustawowym terminie.
Pismem z 21 grudnia 2021 r. Kapituła podniosła, że stanowisko Ministra, iż przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości położonej przy [...] nie doszło do rażącego naruszeniu prawa jest błędne. Świadczy o tym brak oceny Wojewody co do księgi wieczystej dla tej nieruchomości – tj. [...]. Tymczasem, Skarb Państwa wskazany jest tam bez jakiejkolwiek podstawy określonej we właściwym dokumencie mogącym być podstawą wpisu prawa własności.
Decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-113/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z 4 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990r.
Minister stwierdził, że przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Podkreślono, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990r.
Organ podniósł, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.
W ocenie organu w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że - Kapituła [...] pw. św. [...] wykazała się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działki nr [...].
Minister podniósł, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...], będącej integralną częścią kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem komunalizowanych nieruchomości, w tym również działki nr [...] z mocy prawa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 tego dekretu z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej, niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską, osób zbiegłych do nieprzyjaciela. Przejście zaś własności nieruchomości na Skarb Państwa w trybie ww. przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich następowało z mocy prawa i organy administracji nie wydawały w tym zakresie żadnych orzeczeń.
Organ wskazał również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach, dlatego też ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego dochodzenie praw do spornej nieruchomości może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Podzielono również stanowisko zaprezentowane w decyzji z 4 października 2021 r., iż z przedłożonych przez Kapitułę dokumentów nie wynika, że przysługuje jej (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Bez wątpienia taki stan nie wynika z: pisma z 7 kwietnia 1954 r. kierowanego do Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych dot. ubezpieczenia ogniowego za rok 1954 od budynków znajdujących się pod zarządem Kurii Arcybiskupiej W.; umowy najmu z dnia 15 maja 1947 r. w sprawie najmu domu i posesji przy [...]; deklaracji z 15 października 1947 r. dotyczącej przeznaczenia należnego czynszu za czas od 15 października 1947 r. do 1 stycznia 1948 r. na koszt remontu centralnego ogrzewania; protokołu z posiedzenia odbytego w dniu 31 grudnia 1951 r. w rezydencji Ordynariusza w sprawie stosunku między Kurią i Kapitułą; pisma z 21 czerwca 1952 r. kierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. dot. obliczenia podatku lokalnego od budynków pozostających pod zarządem Kurii Arcybiskupiej W., pisma z 17 czerwca 1953 r. kierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. wraz wykazem nieruchomości na terenie [...] w W., kopii dokumentów katastralnych, kopii dokumentów przesłanych przy piśmie z 31 sierpnia 2021 r.
W ocenie Ministra, powyższe nie daje podstaw do przyznania Kapitule [...] pw. św. [...] legitymacji do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 15 kwietnia 1992r. nr [...], w części dot. działki nr [...].
Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 kwietnia 2022 r. wniosła Kapituła [...] pw. Św. [...] (dalej też jako: "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 5 ust.1 Przepisów Wprowadzających w związku z art. 2 ust. 1 lit. c) i ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (dalej: Dekret) przez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów,
b) art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w związku z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2) Kpa przez próbę rozstrzygania w przedmiocie innym niż przedmiot sprawy, a w efekcie uchylanie się od załatwienia sprawy w zakresie własnych kompetencji;
2) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj.:
a) art. 80 w związku z art. 75 § 1 i 77 Kpa przez pominięcie w rozstrzygnięciu większości okoliczności faktycznych i rażące przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,
b) art. 77 w związku z art. 7 Kpa przez brak uwzględnienia okoliczności i podstaw wytworzenia karty inwentaryzacyjnej nr [...], a w efekcie błędną interpretację ustaleń faktycznych,
c) art. 107 § 3 w związku z art. 107 §1 pkt 6) i art. 7 Kpa przez brak wyjaśnienia w jaki sposób zinterpretowano stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o przedłożony materiał dowodowy, a w efekcie brak wyczerpującego wykazania na jakiej podstawie podjęto rozstrzygnięcie.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:
– uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, wraz z orzeczeniem, na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 3) PPSA, o wydaniu decyzji Wojewody W. z dnia 20 stycznia 1993 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 Kpa, z uwagi na integralny związek rozstrzygnięcia w skarżonej decyzji z rozstrzygnięciem w decyzji Wojewody,
– orzeczenie o kosztach sądowych według przepisów odnośnych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdziła, że przejęcia nieruchomości dokonano na podstawie zmiany sposobu interpretacji przepisów Dekretu przez organy państwa na przełomie lat "50 i 60" (okólnik Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 czerwca 1957 r., uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1959 r. sygn. I Co 42/59 ). Wskazane akty prawne nie stanowiły i nie mogły stanowić źródła prawa nawet w ówczesnym systemie prawnym. Zaznaczyła, że przywołała szereg dokumentów oraz pism urzędowych, które obrazują w późniejszych latach dalsze działania ówczesnych organów po przejęciu posiadania nieruchomości. Przykładowo: w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] będącej częścią decyzji komunalizacyjnej Wojewody wskazano jako właściciela Skarb Państwa, podając jako podstawę prawną przejęcia przez Skarb Państwa własności - dekret z 8 marca 1946 r. W 1967 r. w dawnej matrykule katastralnej wpisano Skarb Państwa jako właściciela. Skarżąca stwierdziła również, że w W. było i jest wiedzą powszechną, iż przedmiotowa nieruchomość nie była od początku własnością Skarbu Państwa.
Skarżąca podkreśliła, że Minister nie zakwestionował przedłożonych przez nią dowodów, a tylko pominął w orzekaniu te elementy stanu faktycznego, które z nich wynikają. Nie przejawiał żadnej aktywności w postępowaniu, a w szczególności nie podjął działań w celu podważenia twierdzeń Skarżącej. W toku postępowania nie uznał za wskazane uzupełnienie materiału dowodowego sprawy.
Zdaniem Kapituły, z przedstawionych okoliczności oraz dowodów wynika, że do 1945 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Kapituła [...] działająca w niemieckim systemie prawnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. c) i ust. 4 Dekretu, jej majątek przeszedł z mocy prawa na własność odpowiedniej polskiej osoby prawnej. Była i jest nią nadal Kapituła [...], która zachowuje swoja ciągłość prawną oraz tożsamość od momentu jej powstania bez względu na zmieniające się w ciągu dziejów władztwo polityczne na terenie [...]. Fakt ten był bezspornie uznany zarówno ówcześnie, jak i dzisiaj, o czym świadczy ocena prawna dokonana w Protokole Ustaleń Komisji Wspólnej Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski z 2006 r., który dotyczy kościelnych osób prawnych jako odpowiednich polskich osób prawnych, które są uprawnione do wystąpienia z roszczeniami regulacyjnymi wynikającymi z błędnego zastosowania Dekretu z 8 marca 1946 r.
Kapituła zarzuciła Ministrowi, iż ten nie przedstawił żadnych twierdzeń dotyczących stanu faktycznego poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż z dowodów Skarżącej "nie wynika" jej prawo własności, popartym odwołaniem się do pojedynczego dokumentu o wtórnym charakterze względem całokształtu materiału dowodowego i ustaleń faktycznych. Jedynym dowodem, który Organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia jest karta inwentaryzacyjna nr [...] będąca integralną częścią decyzji - przedmiotu kontroli w postępowaniu. Nadto, dziwi fakt oparcia rozstrzygnięcia na dokumencie o charakterze wewnętrznym, a pominięcie szeregu dokumentów urzędowych (np. matrykuła katastralna).
W ocenie Kapituły, zgromadzony materiał dowodowy i przepisy prawa oraz wnioski z tego wypływające jednoznacznie świadczą, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r.
Skarżąca podniosła, że rozbieżność w niniejszej sprawie nie dotyczy pojedynczych dowodów czy faktów wykazywanych w toku postępowania, ale ich całościowej oceny w świetle poszczególnych przepisów prawa i analogicznych prowadzonych postępowań. Ocena wskazanego zagadnienia, tj. własności nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. jest integralnym, a jednocześnie rozstrzygającym elementem zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i kontrolowanej decyzji Wojewody. W ocenie Skarżącej, zachodzą zatem przesłanki do orzeczenia w sprawie na podstawie art. 135 Ppsa i stwierdzenia wydania decyzji Wojewody z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzupełnieniu stanowiska przedstawionego w toku postępowania skarżąca - pismem procesowym z 22 listopada 2022 r. - wniosła załącznik do protokołu rozprawy z 15 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 4 października 2021 r., którą umorzono - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. własności szeregu nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obręb [...] (w tym działki nr [...]), opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane wnioskiem Kapituły [...] pw. Św. [...] z 5 stycznia 2021 r., która twierdzi, że ww. nieruchomość nie mogła być skomunalizowana na rzecz Gminy Miejskiej W. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż na datę komunalizacji (dzień 27 maja 1990 r.) nieruchomość ta nie stanowiła mienia państwowego (własności Skarbu Państwa), lecz własność Kapituły.
Umorzenie postępowania spowodowane było konstatacją Ministra, iż wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Skoro przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r. r., mającej charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1992 r. na rzecz Gminy Miejskiej W. stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa nieruchomości, w tym położonej na terenie tej gminy dawnej działki nr [...] (obecnie [...]), stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający jej własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przywołanej działki, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Minister uznał, że właścicielem skomunalizowanych nieruchomości (w tym objętej wnioskiem działki nr [...]) jest Skarb Państwa a wynika to z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną częścią decyzji komunalizacyjnej, w której to karcie jako podstawę nabycia odnotowano dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Tym samym Minister jednoznacznie stwierdził, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot kontrolę decyzji Wojewody W. z 20 stycznia 1993 r.
O ile Sąd podziela stanowisko organu, że kwestia oceny skuteczności prawnej przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w oparciu o dekret nie może być oceniana w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. (obejmującej tę nieruchomość), o tyle organy obu instancji błędnie uznały, że materiał dokumentacyjny pozwala na jednoznaczne wyprowadzenie wniosku, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Zdaniem Sądu rację ma Kapituła, że Minister oparł swoje stanowisko (bez rzetelnej oceny całego materiału dokumentacyjnego) na jedynym dokumencie wewnętrznym, tj. karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Tymczasem sam organ posiadał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - o czym świadczą podejmowane czynności. I tak pismem z 26 kwietnia 2021 r., Minister wystąpił do Urzędu Miasta W. o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów, na podstawie których osoby fizyczne (właściciele wyodrębnionych lokali położonych w budynku przy [...]) uzyskały tytuł prawny do spornej nieruchomości. Jednocześnie, jak wynika z akt, Minister poszukiwał uwierzytelnionych kopii decyzji podziałowych dotyczących działki nr [...] (poprzednie oznaczenie działki nr [...] obręb [...]). Pomimo uzyskania informacji z Urzędu Miejskiego w W., iż dla obszaru miasta W. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) należy do zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. – organ dalszych wystąpień i poszukiwań w tym zakresie zaniechał. Brak jest także stosownych wystąpień np. do zasobu Archiwum Państwowego w W. celem zgromadzenia pełnej dokumentacji.
Co istotne także już w piśmie z 2 grudnia 2020 r., nr [...] skierowanym do pełnomocnika skarżącej sam organ informował, że oryginały decyzji komunalizacyjnych wraz z dokumentami potwierdzającymi podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa znajdują się w zbiorach dokumentów na podstawie których urządzono m.in. księgę wieczystą nr [...]. Księga ta zaś dotyczy działki nr [...] obręb [...], stanowiącej część działki nr [...] obręb [...], której dotyczy komunalizacja. Z akt nie wynika aby Minister dokonał oceny tej księgi. Na okoliczność tą zwracała także uwagę Kapituła w piśmie z 21 grudnia 2021 r.
Sąd podkreśla, że wnioski co do braku interesu prawnego przez Kapitułę w postępowaniu nadzorczym organ powinien kreować po wnikliwym i wyczerpującym postępowaniu dowodowym. W ocenie składu orzekającego w realiach tej sprawy ustalenia faktyczne w zakresie tego elementu są niewystarczające.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organy prowadząc nierzetelnie postępowanie w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (z wyżej wymienionymi wskazaniami co do stanu prawnego mienia państwowego na dzień komunalizacji) i ocenie ustalonego stanu faktycznego Minister zajmie stosowne stanowisko, uzasadniając je zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Konstatując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy (punkt drugi sentencji wyroku).