I SA/WA 1647/22

I SA/Wa 1647/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art 105 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Archidiecezji W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Archidiecezji W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku Kapituły [...] pw. Św. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-10/2021/ICh, w przedmiocie umorzenia postępowania.
Decyzja Ministra z 8 kwietnia 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") decyzją z 19 grudnia 2003 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), przekazał Gminie Miejskiej W., nieodpłatnie, na własność nieruchomość gruntową położoną w W. przy [...], o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów, obrębu [...] jako działki nr [...] (pow. 1 015 m2) i nr [...] (pow. 3 644 m2), o łącznej wartości [...] zł na realizację zadań własnych gminy jakim jest między innymi ochrona zdrowia, zgodnie ze sporządzonym protokołem zdawczo-odbiorczym z 23 października 2001 r.
Pismem z 12 stycznia 2021 r. Archidiecezja W. (dalej: "Archidiecezja") wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody z 19 grudnia 2003 r. w zakresie stwierdzenia nabycia nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] i nr [...], obręb [...] położoną przy [...] w W. (poprzednie oznaczenie działek nr [...] i nr [...]). We wniosku zarzuciła organowi działanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 lit. c oraz ust. 2 i 3 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich - poprzez zastosowanie tego przepisu w stosunku do majątku Kapituły [...] pw. Św. [...] pomimo tego, że Kapituła jako osoba prawna Kościoła Rzymskokatolickiego w żaden sposób nie została zakwalifikowana przez przepisy wykonawcze jako niemiecka lub gdańska osoba prawna prawa prywatnego tracąca własność swojego majątku na ziemiach polskich; ewentualnie na niezastosowaniu art. 2 ust. 4 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. z uwagi na błędne uznanie, że Kapituła przed 1 września 1939 r. nie była niemiecką osobą prawa publicznego, w sytuacji (gdy) taki status Kapituły wynika wprost z brzmienia art. 137 ust. 5 Konstytucji niemieckiej z dnia 11 sierpnia 1919 r.
Następnie, Archidiecezja podniosła, że "Wojewoda nie miał prawa stwierdzić nabycia własności nieruchomości należącej do kościelnej osoby prawnej Kościoła Katolickiego w sytuacji, gdy nieruchomość w dniu komunalizacji (...) nie była własnością Skarbu Państwa. Wskazała także m.in., że we wniosku o wydanie decyzji w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) Prezydent W. wskazywał na potrzebę realizacji zadań własnych Gminy na wnioskowanej nieruchomości, tj. prowadzenie przychodni zdrowia dla szkół wyższych. Przed wydaniem decyzji Wojewody z 19 grudnia 2003 r. działała tam Przychodnia Uniwersytetu W., który posiadał prawo wieczystego użytkowania, które zbył potem na rzecz Gminy. Obecnie (jak wskazała Archidiecezja) nie ma tam Przychodni, nieruchomość została zbyta komercyjnie przez Gminę i znajduje się na niej komercyjny hotel. Archidiecezja zarzuciła także organowi, że w przeciwieństwie do sąsiednich nieruchomości brak jest karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, gdzie – jako podstawa nabycia własności Skarbu Państwa – widniałby dekret z 8 marca 1946 r.
Pismem z 29 stycznia 2021 r., [...] Urząd Wojewódzki w W., w wyniku kwerendy przeprowadzonej w archiwum Urzędu, przekazał Ministrowi kserokopię decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r., nr [...], potwierdzoną za zgodność z oryginałem wraz z nieuwierzytelnionym materiałem dokumentacyjnym zgromadzonym w trakcie postępowania komunalizacyjnego przed Wojewodą.
Pismem z 19 kwietnia 2021 r., nr [...], Urząd Miejski W. Departament Nieruchomości i Eksploatacji (w odpowiedzi na zapytanie Ministra) wyjaśnił, że decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. z 19 września 2007 r., nr [...], orzeczono o dokonaniu zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków prowadzoną dla miasta W. obręb [...] polegającej na wykreśleniu działek nr [...] i nr [...] obręb [...] i wpisaniu w to miejsce działki nr [...] o pow. 0,4659 ha położonej przy [...]. Następnie działka ta, na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. z 6 marca 2013 r., nr [...], została podzielona na działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,4659 ha. Na mocy tej samej decyzji, z działki oznaczonej nr [...] obręb [...] o pow. 0,2840 ha wydzielona została również działka nr [...] obręb [...] o pow. 0,0046 ha. W związku z powyższym, działkom oznaczonym nr [...] i nr [...] obręb [...] o łącznej pow. 0,4659 ha, odpowiada aktualnie działka oznaczona nr [...] obręb [...] o pow. 0,0057 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i działka nr [...] obręb [...], o pow. 0,4602 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a nie jak wskazano we wniosku Archidiecezji W. o stwierdzenie nieważności decyzji działki oznaczone nr [...] i [...] obręb [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Urząd Miasta W. wskazał ponadto, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] obręb [...] nie stanowią aktualnie przedmiotu własności Gminy W.
W odniesieniu do ww. pisma Urzędu Miejskiego W. z 19 kwietnia 2021 r. Archidiecezja, w piśmie z 26 maja 2021 r. wskazała, że Wojewoda [...] w piśmie z 2 grudnia 2020 r., nr [...], podał podstawowe informacje identyfikujące procedurę uwłaszczenia jak i odpowiednie parametry działki i jej oznaczenie. Nie podał natomiast, w przeciwieństwie do działek położonych przy [...], że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości był dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przedłożona informacja Wojewody [...] z 2 grudnia 2020 r. jak i analiza dokumentacji Archiwum Państwowego oraz zasobów archiwalnych Archidiecezji jednoznacznie wskazują, że sporna nieruchomość była po 1945 r. własnością Archidiecezji. Wnioskodawczyni podniosła, że ww. dekret nie miał zastosowania jako podstawa przejęcia nieruchomości przez Państwo, natomiast miał zastosowanie jako akt prawny potwierdzający własność polskich kościelnych osób prawnych dotyczący mienia nieruchomego niemieckich kościelnych osób prawa publicznego jakimi były osoby prawne Kościoła Katolickiego w N. Zatem, przejęcie faktyczne nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w ocenie wnioskodawczyni, naruszało i nadal narusza obowiązujące prawo.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Archidiecezji W. - powołaną na wstępie decyzją z 4 października 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-10/2021/ICh - umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.
Organ wyjaśnił, że decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust.1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Wskazał, że w księdze wieczystej nr [...], w której ujawnione były działki nr [...] i nr [...] położone w W. przy ul. [...], w dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Dodatkowo, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z 24 lipca 2001 r. [...], Gmina W. nabyła od Uniwersytetu W. prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] położonych w W. przy ul. [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność znajdującego się na gruncie budynku, w którym znajduje się Przychodnia ZOZ dla Szkół Wyższych. Odwołując się do orzecznictwa sądów cywilnych oraz administracyjnych Minister podkreślił, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji. Zwrócił uwagę na art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podnosząc, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego - w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym - jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (np. wyrok SN z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12). Organ stwierdził także, że ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.1946r. nr 13, poz. 87 ze zm.), nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1974/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1841/12).
W konsekwencji Minister wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że na dzień wydania spornej decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. w księdze wieczystej nr [...], w której ujawniono działki nr [...] i [...], wpis prawa własności widniał na rzecz Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że Archidiecezja W. nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że w dacie komunalizacji, jak również aktualnie, Archidiecezja posiadała tytuł prawny do działek oznaczonych dawniej nr [...] i nr [...] z obrębu [...], objętych decyzją Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.
Odnosząc się natomiast do dokumentacji przedłożonej przez Archidiecezję, Minister stwierdził, że dokumentem podważającym wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej na datę wydania decyzji przez Wojewodę nie jest protokół z posiedzenia odbytego w dniu 31 grudnia 1951 r. w rezydencji Ordynariusza w sprawie stosunku między Kurią i Kapitułą, wykaz nieruchomości na terenie [...] w W., mapa czy też dokumenty katastralne wskazane przez Archidiecezje. Również przesłane przy piśmie z 30 sierpnia 2021 r. kopie dokumentów, które w większości są powieleniem dokumentacji przesłanej przez Wojewodę [...] wraz z decyzją komunalizacyjną, nie stanowią - w ocenie Ministra - dokumentów potwierdzających tytuł prawny Archidiecezji do spornych nieruchomości. Organ podkreślił, że dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu istotne jest wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w dacie komunalizacji. Skoro Archidiecezja W. tego nie uczyniła, tym samym nie korzysta z przymiotu strony postępowania i nie jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r., nr [...].
Minister podkreślił, że w przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości po wszczęciu postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie.
Kapituła [...] pw. św. [...], działając w imieniu Archidiecezji W., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek został złożony w ustawowym terminie.
Powołaną na wstępie decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z 4 października 2021 r.
Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie – w niniejszym przypadku w dacie wydawania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.
W ocenie organu w zaskarżonej decyzji z 4 października 2021 r. w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że Kapituła [...] pw. św. [...] wykazała się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działek nr [...] i nr [...]. Minister stwierdził, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, iż decyzją komunalizacyjną objęto działki nr [...] i nr [...] obręb [...]. Działkom nr [...] i nr [...] obręb [...] odpowiadają aktualnie działki nr [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i działka nr [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Powyższe wynika z pisma Prezydenta W. z 19 kwietnia 2021 r.
Dalej organ wskazał, że w księdze wieczystej nr [...], w której ujawnione były działki nr [...] i nr [...] położone w W. przy ul. [...], w dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Z aktu notarialnego z dnia 24 lipca 2001 r. [...] wynika, że Gmina W. nabyła od Uniwersytetu W. prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] położonych w W. przy ul. [...] stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność znajdującego się na gruncie budynku, w którym znajduje się Przychodnia ZOZ dla Szkół Wyższych.
Wobec powyższego Minister, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. Treść takiego wpisu, jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ podniósł także, że domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie). Tym samym, przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek ingerencji w ich treść.
W konsekwencji Minister podkreślił, że skoro w dacie komunalizacji działki nr [...] i nr [...] (zgodnie z wpisem w księdze wieczystej) stanowiły własność Skarbu Państwa – to wnioskodawczyni nie wykazała się posiadaniem prawa do przedmiotowej nieruchomości. Wskazał ponownie, że domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.
W odniesieniu do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, Minister podniósł, że z zebranej dokumentacji wyraźnie wynika, iż na dzień wydania decyzji przez Wojewodę - jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości - ujawniony był Skarb Państwa, a nie Kapituła [...] pw. św. [...]. Minister podzielił stanowisko zawarte w decyzji z 4 października 2021 r., że z przedłożonych przez Kapitułę [...] pw. św. [...] dokumentów nie wynika, że przysługuje jej (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Fakt ten z kolei nie daje podstaw do przyznania Kapitule [...] pw. św. [...] legitymacji do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. nr [...].
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 kwietnia 2022 r., nr DAP-WN-727-112/2021/WWP wniosła Archidiecezja W. (dalej też jako: "skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 5 ust. 4 Przepisów Wprowadzających w związku z art. 2 ust. 1 lit. c) i ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (dalej: Dekret) przez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów,
b) art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w związku z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2) Kpa przez próbę rozstrzygania w przedmiocie innym niż przedmiot sprawy, a w efekcie uchylanie się od załatwienia sprawy w zakresie własnych kompetencji;
2) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj.:
a) art. 80 w związku z art. 75 § 1 i 77 Kpa przez pominięcie w rozstrzygnięciu większości okoliczności faktycznych i rażące przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,
b) art. 77 w związku z art. 7 Kpa przez brak uwzględnienia okoliczności i podstaw niewytworzenia karty inwentaryzacyjnej, która powinna być częścią decyzji uwłaszczeniowej a w efekcie błędną interpretację ustaleń faktycznych,
c) art. 80 Kpa w związku z art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez powołanie się na rękojmię wiary publicznej, podczas gdy rękojmia ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie,
d) art. 107 § 3 w związku z art. 107 §1 pkt 6) i art. 7 Kpa przez brak wyjaśnienia w jaki sposób zinterpretowano stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o przedłożony materiał dowodowy, a w efekcie brak wyczerpującego wykazania na jakiej podstawie podjęto rozstrzygnięcie.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:
– uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, wraz z orzeczeniem, na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 3) Ppsa, o wydaniu decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2023 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 Kpa, z uwagi na integralny związek rozstrzygnięcia w skarżonej decyzji z rozstrzygnięciem w decyzji Wojewody;
– orzeczenie o kosztach sądowych według przepisów odnośnych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
Przede wszystkim skarżąca podkreśliła, że przejęcia nieruchomości dokonano na podstawie zmiany sposobu interpretacji przepisów Dekretu przez organy państwa na przełomie lat "50 i 60" (okólnik Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 czerwca 1957 r.- uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1959 r. sygn. I Co 42/59 ). Powyższe akty prawne nie stanowiły i nie mogły stanowić źródła prawa nawet w ówczesnym systemie prawnym.
Podniosła, że wskazała na szereg dokumentów oraz pism urzędowych, które obrazują w późniejszych latach dalsze działania ówczesnych organów po przejęciu posiadania nieruchomości. Stwierdziła również, że w W. było i jest wiedzą powszechną, iż przedmiotowa nieruchomość nie była od początku własnością Skarbu Państwa. Minister uznał się za niewłaściwy do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją, podnosząc że własność jest kategorią prawa cywilnego a spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne. Organ nie zauważył jednak, że przedmiotem postępowania nie jest wiążące orzekanie o statusie nieruchomości ale kontrola decyzji Wojewody pod kątem przesłanek nieważności. Zagadnieniem wstępnym jest ustalenie interesu prawnego strony, a więc dokonanie ustaleń faktycznych co do jej praw do nieruchomości – co jest niewątpliwie w zakresie jego kompetencji.
Skarżąca podkreśliła, że Minister nie zakwestionował przedłożonych przez nią dowodów, a tylko pominął w orzekaniu te elementy stanu faktycznego, które z nich wynikają. Nie przejawiał żadnej aktywności w postępowaniu, a w szczególności nie podjął działań w celu podważenia twierdzeń Skarżącej. W toku postępowania nie uznał za wskazane uzupełnienie materiału dowodowego sprawy.
Archidiecezja podniosła, że z przedstawionych okoliczności oraz dowodów wynika, że do 1945 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Kapituła [...] działająca w niemieckim systemie prawnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. c) i ust. 4 Dekretu, jej majątek przeszedł z mocy prawa na własność odpowiedniej polskiej osoby prawnej. Była i jest nią nadal Kapituła [...], która zachowuje swoja ciągłość prawną oraz tożsamość od momentu jej powstania bez względu na zmieniające się w ciągu dziejów władztwo polityczne na terenie [...]. Fakt ten był bezspornie uznany zarówno ówcześnie, jak i dzisiaj, o czym świadczy ocena prawna dokonana w Protokole Ustaleń Komisji Wspólnej Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski z 2006 r., który dotyczy kościelnych osób prawnych jako odpowiednich polskich osób prawnych, które są uprawnione do wystąpienia z roszczeniami regulacyjnymi wynikającymi z błędnego zastosowania Dekretu z 8 marca 1946 r.
W ocenie Archidiecezji, zgromadzony materiał dowodowy i przepisy prawa jednoznacznie świadczą, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w szczególności na dzień uwłaszczenia. Właścicielem była Kapituła, która została pozbawiona w sposób nielegalny władztwa nad nieruchomością. Działania te miały charakter bezprawny i nie mogą być legalizowane przez późniejsze czynności administracyjne.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z 5 września 2022 r. Archidiecezja W. przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 4 października 2021 r., którą umorzono - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r., nr [...], przekazującej Gminie Miejskiej W., nieodpłatnie, na własność nieruchomość gruntową położoną w W. przy [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...] - na realizację zadań własnych gminy jakim jest między innymi ochrona zdrowia, zgodnie ze sporządzonym protokołem zdawczo-odbiorczym z 23 października 2001 r.
Postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane wnioskiem Archidiecezji W. z 12 stycznia 2021 r., która twierdzi, że ww. nieruchomość nie mogła być przekazana Gminie Miejskiej W. w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. gdyż na datę komunalizacji – tj. datę wydania decyzji przez Wojewodę [...] z 19 grudnia 2003 r. – sporna nieruchomość nie stanowiła mienia państwowego, lecz własność wnioskodawczyni.
Umorzenie postępowania spowodowane było konstatacją Ministra, iż wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (który to przepis stanowi podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r.) gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust.1-3, które jest związane z realizacją jej zadań.
W przedmiotowej sprawie z wnioskiem do Wojewody o wydanie decyzji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 1990 r. co do działek nr [...] i [...] [...], arkusz [...], wystąpił Prezydent W. (pismo z 1 marca 2002 r.) wskazując, że Gmina W. nabyła aktem notarialnym z 24 lipca 2001 r., [...], od Uniwersytetu W. prawo użytkowania wieczystego wnioskowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz własność znajdującego się na gruncie budynku, w którym znajduje się Przychodnia ZOZ dla Szkół Wyższych. Do wniosku Prezydent dołączył m.in. ww. akt notarialny z 24 lipca 2001 r. oraz zawiadomienie z [...].
Organy obu instancji, opierając się na ww. materiale dokumentacyjnym, jednoznacznie stwierdziły, że działki nr [...] i nr [...] położone w W. przy ul. [...] w dniu nieodpłatnego przekazania Gminie Miejskiej W. stanowiły mienie Skarbu Państwa ujawnione w księdze wieczystej nr [...], tym samym wyklucza to interes prawny Archidiecezji W. w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji Wojewody z 19 grudnia 2003 r.
Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji jest przedwczesne.
I tak, w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że jedynie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z 19 grudnia 2003 r. została potwierdzona za zgodność z oryginałem, pozostała dokumentacja dotycząca tego postępowania a pozyskana przez Ministra w wyniku kwerendy przeprowadzonej w archiwum Urzędu (pismo [...] Wojewódzkiego Urzędu w W. z 29 stycznia 2021 r., nr [...]) - stanowi tylko nieuwierzytelnione kserokopie. Jest to o tyle istotne, gdyż na ich podstawie Minister ustalił stan faktyczny podlegający następnie ocenie prawnej. Po drugie, Sąd dostrzega, że organy obu instancji powołując się na ww. akt notarialny z 24 lipca 2001 r. wywiodły (na datę komunalizacji) tytuł prawny Skarbu Państwa do spornej nieruchomości, wskazując na księgę wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...]. Tymczasem, Sąd nie odnalazł żadnego dokumentu pochodzącego z sądu wieczystoksięgowego odnoszącego się do KW nr [...] prowadzonej dla komunalizowanych nieruchomości w dniu 19 grudnia 2003 r. A przecież na tę księgę wskazywał także sam Wojewoda w decyzji nr [...]. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z Sądu Rejonowego [...], jednakże jest ono opatrzone datą 13 października 1992 r. (nieodpłatne przekazanie miało zaś miejsce w grudniu 2003 r.), dotyczy działek przy [...] o nr [...] oraz nr [...] i [...] (odręcznie z boku nadpisano [...] i [...]) oraz jest nieuwierzytelnioną kserokopią. Ponadto, z analizy aktu notarialnego z 24 lipca 2001 r. wynika, że strony tego aktu wniosły o wpisanie w KW nr [...] Gminy W. jako użytkownika wieczystego gruntu w granicach wskazanych działek nr [...] i [...] i właściciela przedmiotowego budynku na tym gruncie, przy ujawnieniu Skarbu Państwa. Czy wpis został skutecznie dokonany, to nie wynika z akt sprawy.
Sąd podkreśla, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie oceny interesu prawnego wnioskodawcy inicjującego postępowanie nieważnościowe, rolą organów obu instancji było przeprowadzenie wyjaśnień w kierunku ustalenia czy na datę komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła mienie państwowe (Skarbu Państwa). W tym zakresie, obowiązkiem Ministra było pozyskanie informacji co do stanu wpisów w księdze wieczystej nr [...] na datę komunalizacji i ocena w tym zakresie. Wprawdzie organ wskazał, że skomunalizowane działki nr [...] i nr [...] zmieniły numerację i uległy dalszym podziałom (podając aktualne numery ksiąg wieczystych) jednakże wskazać należy, że zmiana stanu ewidencyjnego miała miejsce dopiero w 2007 r. i w 2013 r., tj. w znacznym czasie po upływie komunalizacji (co wynika z pisma Urzędu Miasta W. z 19 kwietnia 2021 r.).
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organy prowadząc nierzetelnie postępowanie w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być bowiem poprzedzone zgromadzeniem uwierzytelnionego materiału dowodowego, a ocena powinna być dokonana na podstawie kompletnego materiału dokumentacyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.
W konsekwencji, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (z wyżej wymienionymi wskazaniami co do stanu prawnego mienia państwowego na dzień komunalizacji) i ocenie ustalonego stanu faktycznego Minister zajmie stosowne stanowisko, uzasadniając je zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister zwróci także uwagę, że wnioskodawcą przedmiotowego postępowania jest Archidiecezja W., tymczasem pisma procesowe w toku postępowania (np. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) składa Kapituła [...] w W. wskazując, że działa w imieniu Archidiecezji. Kwestia ta, także powinna być opisana przez Ministra.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi co braku karty inwentaryzacyjnej skomunalizowanego mienia Sąd zauważa, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Natomiast komunalizacja – na podstawie art. 5 ust. 4 (tak jak w niniejszej sprawie) – dotyczy mienia innego niż wymienione w ust. 1-3.
Konstatując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy (punkt drugi sentencji wyroku).