I SA/WA 1647/19

I SA/Wa 1647/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Sobielarska
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2708/20 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1, 148, 27 par. 1a, 138 par. 2, 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, 10 ust. 2, 7, 190 pkt 3-4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj ( spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [..] Związków Zawodowych Pracowników [....] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Związków Zawodowych Pracowników [...], dalej "skarżąca", o ponowne rozpoznanie spawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] przywracającej b. właścicielowi termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. nr 50 poz. 279), z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu orzekło:
1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...];
2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa uchylić postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o wznowieniu postępowania;
3. na podstawie art. 145a § 1 Kpa wznowić postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...];
4.odmówić uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. nr [...]
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Nieruchomość położona w [...] przy [...] oznaczona numerem hip. [...], stanowiła własność Związku Zawodowego Pracowników [...] i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W dniu [...] listopada 1949 r. Związek Zawodowy Pracowników [...] - następca prawny Związku Zawodowego Pracowników [...], złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy [...] (obecnie [...]). W tej samej dacie zostało złożone podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej oraz świadectwo hipoteczne Sądu Grodzkiego w [...].
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 7 dekretu, przywrócił termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym [...].
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] stwierdziło jej nieważność.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...], następca prawny Związku Zawodowego Pracowników [...].
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję z uwagi na wydanie jej na podstawie błędnej podstawy prawnej tj. art. 158 Kpa. oraz orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydent [...] nr [...] z dnia [...] marca 1950 r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1329/13 oddalił skargę.
[...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...] złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku. Pismem z 19 czerwca 2015 r. skarżąca przytoczyła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2015 r., P 46/13, który ma, jej zdaniem, zastosowanie w rozpoznawanej sprawy i może stanowić podstawę wznowienia postępowania.
[...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...] złożyła w dniu [...]czerwca 2015 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nr P 46/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [... ]czerwca 2015 r. nr [...] odmówiło wznowienia postępowania z uwagi na wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1329/13. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o wznowieniu postępowania. Jednocześnie Kolegium zawiesiło postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14 oddalił skargę kasacyjną. Sąd odniósł się do wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2015 r., P 46/13 na toczące się postępowanie. W powoływanym wyroku Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia jednoznacznie wynika, że jest to wyrok o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa. Nakłada natomiast na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. Stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, z uwagi na jego charakter, nie jest tym wyrokiem Trybunału, o których mowa w uchwale NSA składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009r. I OPS 9/09. Nadto kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłanką wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego, NSA między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016r. I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016r. I OSK 2631/15 oddalił skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej tej stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 marca 1950r. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] podjęło zawieszone postępowanie w sprawie o uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...] orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] przywracającej b. właścicielowi termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. nr 50 poz. 279), z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu.
[...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...] złożyła w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...], uchyliło postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o wznowieniu postępowania i na podstawie art. 149 § 3 Kpa odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...]. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...] jak i postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] zostały wydane przez członków Kolegium podlegających obligatoryjnemu wyłączeniu z orzekania w tej sprawie. Orzekając zaś o odmowie wznowienia postępowania Kolegium stanęło na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 887/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Sąd stwierdził, że słusznie Kolegium uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...] i postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], gdyż w istocie wydane zostały przez osoby podlegające obligatoryjnemu wyłączeniu. Jednakże zdaniem Sądu Kolegium błędnie uznało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie o wpływie ww. wyroku Trybunału na stan sprawy może być podjęte dopiero po wznowieniu postępowania.
W takich ramach faktycznych i prawnych Kolegium przystąpiło do rozpoznawania sprawy.
I tak SKO wskazało, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie którego wznowiono niniejsze postępowanie zostało wydane w składzie M. S., K. S. i W. G. Decyzja Kolegium z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydana została w składzie B. Z., M. S. i K. S. Zatem dwoje członków kolegium, którzy orzekali w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydało postanowienie w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], jak i wydało decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...].
Zdaniem SKO orzekanie Pani M. S. i K. S. we wszystkich wymienionych sprawach było sprzeczne z przepisem art. 27 w związku z art. 151 § 1 Kpa. Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem w przypadku uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] powinna być uchylona, skład orzekający musiałby wydać merytoryczną decyzję w sprawie, tzn. orzec o prawidłowości wydania decyzji Kolegium z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W tym przypadku Pani M. S. i Pani K. S., orzekałyby w trybie kontroli instancyjnej o prawidłowości wydania własnej decyzji.
Z uwagi na powyższe, postanowienie w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], jak i decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...] o odmowie uchylniae własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostały przez osoby podlegające wyłączeniu na podstawie przepisów art. 27 w zw. z art. 151 Kpa. Wobec powyższego należało uchylić decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. znak. [...], jak i postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wobec powyższego zachodzi konieczność rozpatrzenia przez Skład orzekający w niniejszej sprawie, wniosku [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2013 r. o wznowienie postępowania. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie. Jednakże z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosku o wznowienie niniejszą decyzją, Skład orzekający orzekł o wznowieniu postępowania.
Badają następnie podstawy do uchylenia decyzji SKO z [...] marca 2013 r. i będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 887/18 SKO, Kolegium stwierdziło, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nr P 46/13 nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...].
W powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.
Powołany wyrok Trybunału nie derogował przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w oparciu, o który została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...]. Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 263ł/l5 stwierdził m.in., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (publ. Dz.U.2017.0.1369 t.j. -dalej P.p.s.a.) tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego (publ. CBOSA). Należy podkreślić, że treść przepisu art. art. 272 § 1 P.p.s.a. jest analogiczna do treści przepisu art. 145a § 1 Kpa. W związku z powyższym wyrok ten nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...].
Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013r. znak. [...] była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony na decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z przepisem art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z powyższego wynika, że wydając ww. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadał całokształt sprawy i nie doszukał się błędów w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowaniu i wydanym przez niego rozstrzygnięciu. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 170 ppsa prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 ppsa wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W związku z powyższym uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak. [...] rażąco naruszałoby ww. przepis art. 170 ppsa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Organ, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P 46/13) nie stanowi wyroku, o którym mowa w art. 145a k.p.a., a tym samym nie stanowi podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2013 roku (znak [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 roku przywracającej byłemu właścicielowi termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 Dekretu warszawskiego, podczas gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem, o którym mowa w art. 145a k.p.a.;
2 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Organ, że nie jest on władny do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2013 roku, z uwagi na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2016 roku (sygn. akt: I OSK 1307/14) oddalający skargę Skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2014 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 roku, podczas gdy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania stanowi odrębną od rozstrzygniętej prawomocnie przez NSA sprawę, której podstawą wszczęcia jest wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z dnia 12 maja 2015 roku w sprawie o sygn. akt: P 46/13 o niezgodności aktu z Konstytucją (art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine);
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 w z w. z art. 149 § 1 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na braku zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym etapie postępowania poprzez połączenie dwóch faz postępowania wznowieniowego w jedną, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wydaniu w zaskarżonej decyzji dwóch rozstrzygnięć jednocześnie tj. o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (element zaskarżonej decyzji, podczas gdy przewidziana ww. przepisem właściwa forma to postanowienie) oraz o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2013 roku, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji również polegające na braku umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, jak i uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy uchylenia decyzji własnej SKO, o której mowa w pkt 1 (pkt 4 sentencji zaskarżonej decyzji);
5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na braku podstawy prawnej do uchylenia w zaskarżonej decyzji postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, które to postanowienie jest niezaskarżalne, a ocena jego legalności może mieć miejsce wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. (pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji);
6. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P 46/13) poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady praworządności, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o rozważanie przez Sąd uchylenia na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji SKO z dnia [...] listopada 2017 roku poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2015 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym w pierwszej kolejności organ bada czy podanie o wznowienie zawiera przesłanki wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. czy zostało wniesione w terminie o jakim mowa w art. 148 K.p.a. i czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Są to przesłanki dopuszczalności wznowienia. Niespełnienie któregokolwiek z warunku skutkuje odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego bez badania merytorycznego wniosku. Spełnienie tych przesłanek skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu który stanowi o zakresie toczącego się postępowania.
Ma rację organ, że postanowienie o wznowieniu postępowania z [...] listopada 2015 r. zostało wydane przez dwoje z trojga członków kolegium którzy orzekali w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2012 r. [...] (wydali postanowienie o wznowieniu i decyzję). Tymczasem zgodnie z art. 27 § 1a kpa członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Oznacza to, że orzekanie M. S. i K. S. było sprzeczne z art. 27 w zw. z art. 151 § 1 kpa, gdyż obie ostatecznie oceniałyby własną decyzję.
Sąd w pełni podziela wywody decyzji co do niemożności stosowania przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania gdyż nie ma on konstrukcji bezwzględnie dewolutywnej ( prawo rozpoznania skargi, apelacji itp. przez organ wyższego stopnia). Jest on bowiem rozpoznawany przez ten sam organ, który wydał decyzję podlegającą zaskarżeniu. Nie mają w związku z tym w stosunku do takiego organu zastosowanie takie przepisy jak art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że wadliwość zauważona przez SKO nie mogła stanowić podstawy do uchylenia orzeczenia do ponownego rozpoznania.
W związku z tym obowiązkiem SKO było rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w aspekcie wskazywanych podstaw wznowienia, t.j. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Jednocześnie organ związany był wyrokiem WSA w Warszawie z 21 listopada 2018 r. I SA/Wa 887/18, w którym stwierdzono, że organ nie zbadał wstępnie czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie i czy wskazano ustawowe przesłanki wznowienia.
Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ uznał, że zostały spełnione przesłanki formalne. W świetle wniosku o wznowienie podstawa wznowienia nie budzi wątpliwości. Jest nią wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, który został opublikowany 21 maja 2015 r. (D.U. 2015, poz. 702). Od tej daty, zgodnie z art. 145 a § 2 k.p.a. biegł miesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie. Skarga o wznowienie została złożona 11 czerwca 2015 r. a więc w terminie.
Sąd uznał, że wobec oczywistości w zakresie terminowości wniesienia skargi o wznowienie i nie budzącej wątpliwości podstawy tej skargi, byłoby nadmiernym rygoryzmem prawnym uchylanie decyzji z powodu nie odniesienia się wprost do tych kwestii. Z uzasadnienia organu wynika w sposób nie budzący wątpliwości co było przedmiotem orzekania w tej sprawie i co było przyczyną wydania postanowienia (wyrok T.K.) Poza tym, zgodnie z art. 145 P.p.s.a. uchylenie decyzji może nastąpić gdy stwierdzone przez Sąd uchybienia miałyby wpływ na wynik sprawy (z uwagi naruszenia prawa materialnego) lub mogłyby mieć wpływ (z uwagi naruszenia prawa procesowego). Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził aby zawierała ona wady, których istnienie powodowałoby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. SKO w sposób prawidłowy dokonało ustalenia stanu faktycznego i doszło do niewadliwych wniosków o braku podstaw do uchyleniu decyzji SKO w [...] z [...] marca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1950 r. w trybie wznowieniowym i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2013 r. P. 46/13.
W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z tym wyrokiem T.K. pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu w danych stanach faktycznych.
W niektórych z orzeczeń przyjmowano, że wyrok ten ma bezpośrednie znaczenie przy wykładni przepisu art. 156 § 2 K.p.a. W innych, że stanowi jedynie wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. tj. w świetle zasady praworządności (art. 7 Konstytucji.) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa. Formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14, dostępny CBOSA). Były i takie orzeczenia w których nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14, CBOSA).
Prezentowany był także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną w nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.
Sąd w tym składzie podziela ostatni z poglądów.
W drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14, dostępny CBOSA). Przyjęcie innego zapatrywania na konsekwencje wyroku TK prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Prowadziłoby do arbitralnego ustalania jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i w istocie w zależności od oceny tego kto tej wykładni dokonuje, spełniony zarówno w sytuacji upływu 15 czy innej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa i sprawiedliwości oraz równości wobec prawa.
Co ważne, nawet Sam Trybunał nie wskazał jaki termin będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją. Uznał, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". W związku z tym, w ocenie Sądu na podstawie wyroku T.K. nie można dokonać takiej wykładni która mogłaby doprowadzić do sytuacji w której to organ a następnie Sąd woluntarystycznie ustaliliby ramy granic tego terminu, po których niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji. Brak wskazania ograniczeń czasowych i pozostawienie w obrocie prawnym przepisu art. 156 § 2 K.p.a. uzasadnia przyjęcie, że w sytuacji w której istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej można wykluczyć możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na "znaczny upływ czasu". od chwili wydania ww. decyzji i potrzebę ochrony stabilności obrotu prawnego oraz zasadę zaufania obywatela do państwa. Działanie takie stanowi de facto rodzaj wykładni prawotwórczej. Ta zaś nie powinna być stosowana w polskim porządku prawnym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.).
Organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, że stwierdzając, iż okoliczności wydania decyzji odpowiadają hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązane było orzec o nieważności takiej decyzji, chyba, że zaistniałyby przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. W tej sprawie, z uwagi na fakt, iż nieważność decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego orzeczona została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znaczny upływ czasu od chwili jej doręczenia nie mógł stanowić argumentu wykluczającego możliwość jej usunięcia z obrotu prawnego. Nie zaistniała również druga uniwersalna przesłanka negatywna stwierdzenia jej nieważności tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Inna konstatacja prowadziła by do rozszerzenia zakresu ograniczeń wynikających z art. 156 § 2 k.p.a., co nie znajdowałoby oparcia w treści przepisu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że z zasad wykładni prawa wynika zakaz interpretacji rozszerzającej wyjątków. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy regulujące ten tryb postępowania muszą to uwzględniać. Nie ma podstaw aby rozszerzać w ramach wykładni prawa znaczenie przepisu ustanawiającego wyjątek posługując się klauzulami generalnymi i zasadami konstytucyjnymi w sytuacji w której przepis na który się powołano nie został usunięty z obrotu prawnego i w dalszym ciągu nie ma na gruncie obowiązujących norm prawnych precyzyjnego określenia pojęcia "znaczny upływ czasu".
Motywem takich działań nie może być próba realizacji wartości powiązanych z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą zaufania obywatela do państwa. (Zasady prawa i postępowania administracyjnego - pojęcie i funkcje na tle ogólnej teorii prawa i dyscyplin szczegółowych; ANNALES UNIVERSITATIS MARIAE CURIE-SKŁODOWSKA LUBLIN; VOL. LVI/LVII 2009/2010).czy wyrok NSA I OSK 1709/16).
Sąd jest zdania, że ważąc wartości konstytucyjne w tym zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa, nie może ona, na gruncie tej sprawy stanowić wartości cenniejszej, ważniejszej niż zasada praworządności, która nakazuje organom stosowanie prawa w jej literalnym brzmieniu. To właśnie zasada zaufania obywatela do państwa stanowi gwarancję, że decyzja, która obarczona jest poważną wadą będzie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy należy zatem dojść do wniosku, że zasada praworządności wymusza na organie przyjęcie, że decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego była rażąco wadliwa. Wynika to z tego, że termin o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego był terminem prawa materialnego więc co do zasady nieprzywracalnym. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA z 28 lutego 2014 r. I SA/WA 1329/13, przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko gdy taką możliwość daje przepis, który określa ten termin. Ani dekret warszawski ani przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. postępowaniu administracyjnem (D.U. Nr 36, poz. 341) takiej możliwości nie przewidywały. Nie ma wpływu na tę ocenę zmiana przepisów prawa procesowego na które to okoliczności powołuje się skarżący (str. 12 skargi).
Sąd w pełni podziela wywody organu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem o charakterze zakresowym o pominięciu prawodawczym. Wskazywana niezgodność przepisu art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji nie spowodowała jego wyeliminowania a jedynie daje asumpt ustawodawcy do takiej zmiany przepisów aby doprowadzić do jego zgodności z normami konstytucyjnymi – co jednak do chwili obecnej nie nastąpiło.
Sąd w tym składzie jest zdania, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów i w świetle powołanego wyroku nie ma jasnych mechanizmów pozwalających na nie budzącą wątpliwości ocenę jaki upływ czasu jest wystarczający aby uznać, że, w świetle art. 156 § 2 kpa, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego konieczne jest podjęcie przez ustawodawcę działań legislacyjnych które tę kwestię w sposób nie budzący przesądzą.
Istotnie Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji).
NSA w wyroku I OSK 1307/14 z 16 marca 2016 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego poprzednika prawnego skarżącej, jasno wskazał, że nie doszło do naruszenia art 2 Konstytucji i wynikających z niej zasad w tej konkretnej sprawie.
Sąd w tym składzie w pełni podziela tę argumentację wskazując, że złożenie wniosku dekretowego było jednym z elementów niezbędnych do późniejszego uzyskania własności czasowej. Terminowe złożenie tego wniosku istotnie otwierało drogę do możliwości uzyskania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej jednakże nie dawało gwarancji jego uzyskania. Poza tym, na co słusznie zwrócił uwagę NSA, ani skarżąca ani jej poprzednik prawny, aż do 2011 r. nie podjęli czynności prowadzących do rozpoznania wniosku dekretowego mimo, że mieli ku temu środki prawne ( np. skarga na bezczynność). Znany był jej stan nieruchomości w jej aspekcie prawnym w tym właściciele (Skarb Państwa a następnie Gmina), co oznacza, że godzili się przez te wszystkie lata na taki a nie inny stan prawny.
Odnosząc się wprost do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.
SKO nie stwierdziło, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy do wznowienia co do zasady ale stwierdziło, że wyrok ten nie rodzi skutku w postaci automatycznego uchylenia art. 156 § 2 K.p.a. a co za tym idzie nie skutkuje możliwością uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu.
Jasne jest, że w świetle art. 145 a k.p.a. wyrok Trybunału Konstytucyjnego może być postawą skargi o wznowienie, sam jednak wydanie tego wyroku, nie skutkuje automatycznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji nieważnościowej.
W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Jak to wskazano wyżej terminowe złożenie wniosku dekretowego uruchamiało dopiero tryb administracyjny, który mógł ale nie musiał skutkować przyznaniem własności czasowej. Nie skutkował także przyznaniem ekspektatywy, ale co najwyżej stanowił "przejaw woli" nabycia określonego prawa, na co trafnie wskazał NSA w wyroku I OSK 1307/14.
Organ w postępowaniu wznowieniowym, wbrew zarzutom skargi, rozpoznał sprawę merytorycznie w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i uznał, że nie ma on istotnego wpływu na treść decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego.
Obowiązywanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na jego treść i zakres, o czym była mowa wyżej, nie powoduje skutku w postaci obowiązku wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Oceniając wpływ tego wyroku na orzeczenie administracyjne Sąd nie podziela częściowo wywodów zawartych w pkt 33 skargi co do tego, że to na sądzie rozpoznającym sprawę "spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie źródeł prawa (Konstytucji)". Wynika to z tego, że w polskim porządku prawnym obowiązuje monteskiuszowska zasada trójpodziału władzy, która zakłada równość poszczególnych rodzajów władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Zasada podziału i równowagi władzy była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Trybunału, również w kontekście pozycji władzy sądowniczej (zob. wyroki TK z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114; 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121). Podział władz, jako gwarancja demokratycznego państwa prawa, polega m.in. na przyjęciu, że każda z władz ma określone kompetencje, w które nie powinna wkraczać inna władza. Wykonywaniu tych kompetencji służy wyposażenie każdej z nich w instrumenty dające gwarancję na nieingerencję w pozostałą władzę - zasada równoważenia się władz. (zob. wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03). Równoważenie władz oznacza także współdziałanie tych władz tak aby instytucje publiczne działały w sposób sprawy i legalny.
Każda władza ma osobną, autonomiczną strukturą organizacyjną w systemie organów państwa, a także odrębność funkcjonalną. (zob. J. Trzciński, uwagi do art. 173, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 11; B. Banaszak, uwagi do art. 173, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 871). Ani władza ustawodawcza, ani wykonawcza nie mogą sprawować wymiaru sprawiedliwości, ani wkraczać w te dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli (zob. wyroki TK z: 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04). Odwrotnie, władza sądownicza nie może wkraczać w te dziedziny w których, zgodnie z Konstytucją nie ma uprawnień.
Jakie ma to znaczenie w niniejszej sprawie?
Kompetencję stanowienia prawa ma, zgodnie z art. 10 ust. 2 i 95 ust. 1 Sejm i Senat.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, mają moc powszechnie obowiązującą, co wynik z art. 190 pkt 1 Konstytucji. Generalnie wyrok TK , gdy orzeka o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, określa termin utraty mocy obowiązującej tego aktu (albo z datą głoszenia wyroku TK lub z inną datą – art. 190 pkt 3 Konstytucji. Istotnie, zgodnie z art. 190 pkt 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją akt normatywnego na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe stanowi podstawę do wznowienia postępowania.
Jednakże w sytuacji w której orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie deroguje przepisu ani nie precyzuje pojęć nieostrych (a takim jest pojęcie "znaczny upyw czasu", zdaniem Sądu władza sądownicza nie ma wprost mechanizmów aby samodzielnie ustalić czy nastąpił ten "znaczny upływ czasu" uzasadniający brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Oczywiście należy zgodzić się z tymi poglądami (np. powołany w skardze wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1801/15), w których podkreśla się, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawiera wskazania w jaki sposób należy wykładać, po wydaniu tego wyroku, przepis art. 156 § 2 k.p.a. tj. przez pryzmat zasad konstytucyjnych: zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa czy zasady pewności prawa.
Na gruncie niniejszej sprawy wykładni tej dokonano w wyroku NSA I OSK 1307/14 a organ rozpoznający tę sprawę, był tym wyrokiem związany (art. 170 p.p.s.a). Stosując reguły działania organów państwa w świetle zasady praworządności, spójności i zaufania obywateli wobec organów, skoro prawomocnie przesądzono, przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że brak było podstaw do uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] o przywróceniu b. właścicielowi terminu do złożenia wniosku dekretowego, to w takim samym stanie faktycznym i także w postępowaniu nadzwyczajnym, brak jest podstaw do odmiennej oceny wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść aktu administracyjnego.
Wywody skargi zawarte w uzasadnieniu zarzutu z pkt 6 (str. 11 skargi) co do niejednolitości poglądu o charakterze terminu o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego były przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym. Sąd w pełni podziela zawarte w nim wywody oraz to, że termin ten był terminem prawa materialnego i z tego powodu był terminem nieprzywracalnym (p. str. 15.uzasadnienia).
Nie przekonują sądu argumenty skargi o naruszeniu, przedmiotową decyzją o stwierdzeniu nieważności, zasady pewności prawa znajdującej uzasadnienie w tym, że decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego, przez wiele lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Skarżący wskazuje, że doszło tą decyzją do nabycia ekspektatywy praw a zmiana tej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności narusza zasadę pewności prawa i powoduje zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów tej decyzji.
Jak to zostało wyżej wskazane, przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego nie kreowało żadnych praw podmiotowych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Uruchamiało wstępnie mechanizm pozwalający na złożenie wniosku dekretowego. Samo złożenie wniosku dekretowego nie skutkowało automatycznie przyznaniem własności czasowej ponieważ art. 7 dekretu wymagał m.in. aby korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania – art. 7 pkt 2 dekretu. Oznacza to, że nie mamy do czynienia w tej sytuacji z ekspektatywą prawa, o której wspominał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego wyroku. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że na gruncie zasad wykładni prawa nie ma miejsca na taką wykładnię która prowadziłaby do sytuacji w której to nie przepis prawa ale podmiot dokonujący tej wykładni decydowałby o zakresie w jakim uzasadnione byłoby przyjęcie tezy o odstąpieniu od literalnego brzmienia przepisu prawa (art. 156 § 2 K.p.a) i samodzielne ustalanie przez podmiot dokonujący wykładni ram czasowych uzasadniających odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Poza tym Trybunał jasno wskazał, że ocena znacznego upływu czasu może mieć znaczenie tylko w sytuacji gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego nie kreowało prawa ani jego ekspektatywy.
Istotnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany po rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co oznacza, że WSA nie mógł brać go pod uwagę. Umknęło natomiast stronie skarżącej, że wyrok NSA w tej sprawie zapadł już po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. NSA w sposób szczegółowy odniosło się do tego wyroku i uznał, że brak jest, także w jego świetle podstaw do wyeliminowania zaskarżonej do niego decyzji nieważnościowej.
Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w zarzutach pkt 3-5 skargi.
Jak to zostało wskazane wcześniej niniejsze postępowanie, ze względu na fakt, że właściwym do jego rozpoznania było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego nie ma zastosowania m.inn. przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie mogło z powodu wadliwości składu orzekającego, uchylić swego wcześniejszego postanowienia do ponownego rozpoznania. Dlatego, działając w granicach przyznanych przepisami k.p.a. kompetencji, wznowił postępowanie we właściwym składzie a następnie rozpoznał merytorycznie wniosek o wznowienie. Żaden przepis prawa nie zakazuje aby ten sam skład SKO wznawiał postępowanie a następnie rozpoznawał je merytorycznie. Jest wprost przeciwnie.
Nietrafny jest zarzut nie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ powołał w sentencji i uzasadnieniu art. 138 § 1 pkt 2, 145 a i 151 pkt 1 K.p.a. Wywody skargi dotyczące niezaskarżenia postanowienia w drodze zażalenia a jedynie możliwości jego oceny w decyzji pozostają bez istotnego wpływu na zgodność decyzji z prawem. Sąd ocenił treść postanowienia i uznał że na gruncie tej sprawy było dopuszczalne wydanie nowego rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania z uwagi na tożsamość organu wydającego postanowienie i decyzje.
Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.