I SA/WA 1643/21

I SA/Wa 1643/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 2213/22 - Wyrok NSA z 2024-03-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
par. 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa [...][...] Państwowe [...] [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. L. S. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w [...][...], przy drodze łączącej wieś [...] (gmina [...]) i [...] (gmina [...]), położonych w powiecie [...], województwie [...], stanowiąca działkę nr [...], w części w jakiej została zajęta pod pomnik wraz ze ścieżką wiodącą do niego, której właścicielem był Z. S., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego, bowiem znajduje się na niej pomnik upamiętniający tragiczne wydarzenia w rodzinie wnioskodawcy. Nieruchomość ta wykorzystywana była wyłącznie do kultu zmarłych.
Decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość stanowiąca część działki nr [...] w obrębie [...][...], gm. [...], zajęta pod pomnik hrabiego W. S. wraz ze ścieżką wiodącą do niego od drogi leśnej między wsiami [...] i [...] (zgodnie z projektem podziału przedłożonym przez wnioskodawcę przy piśmie z [...] stycznia 2019 r.), dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [....], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo [...][...] Państwowe [...][...].
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że orzekanie przez organ administracji w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczalne jest tylko wtedy jeśli do danej nieruchomości został zastosowany powyższy przepis. Tylko wówczas możliwe jest bowiem orzekanie - w drodze decyzji administracyjnej - o tym, czy dana nieruchomość istotnie spełniała przesłanki podpadania pod działanie powołanego przepisu, czy też nie powinna podpadać pod jego działanie.
Minister przywołał następnie treść znajdującego się w aktach sprawy wniosku Wojewody [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [....] października 1946 r., [...], skierowanego do Sądu Grodzkiego w [...], gdzie Wojewódzki Urząd Ziemski zgodnie z postanowieniem art. 1(1) dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R.P. nr 39, poz. 233) stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał następnie, że w księdze wieczystej [...] – [...] tom II, wykaz L. 3, prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...], ujawniono jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa Polskiego "na podstawie wniosku Wojewody [...] z dnia [....] października 1946 r., L. dz. [...] wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. nr 3 z 1945 r. poz. 13), wpisano dnia 29.10.1947 r."
Zdaniem organu, dostrzegając rozbieżność między podstawą prawną przejęcia nieruchomości powołaną we wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] października 1946 r., a treścią księgi wieczystej, która notabene powołuje się na ten sam wniosek, wskazanie w treści przedmiotowego wniosku jako podstawy prawnej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest wystarczające do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie podpadania objętej żądaniem wnioskodawcy części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Argumentację [...] o konieczności umorzenia postępowania można byłoby podzielić wówczas, gdyby nie został ujawniony żaden dokument wskazujący na zastosowanie przez ówczesne organy w stosunku do tej nieruchomości art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym jest dowód wprost wskazujący na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Minister przywołał następnie treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i wskazał, że na objętej żądaniem nieruchomości, zawierającej się w projektowanej działce nr [...] o powierzchni [...] ha, znajduje się pomnik wraz z prowadzącą do niego ścieżką. Monument wzniesiony jest w miejscu, w którym w trakcie polowania w 1912 r. doszło do nieszczęśliwego wypadku, w następstwie którego śmierć poniósł W. S. Budowę pomnika rozpoczął brat zmarłego – W. S., który zmarł pół roku później ([...] czerwca 1913 r.). Dzieło dokończyła, według pierwotnego zamysłu W S., wdowa i bratowa M. S. (zmarła [...] stycznia 1944 r.). Monument upamiętnia braci W. i W. S.
Zdaniem organu, jest oczywiste, że pomnik wraz z prowadzącą do niego ścieżką są elementem pozarolnym. Brak jest argumentów aby taką część nieruchomości, która pełni funkcję miejsca pamięci o osobach zmarłych, uznać za przydatną na cele rolne. W niniejszej sprawie nie jest również zasadne rozważanie istnienia związku funkcjonalnego między pomnikiem, a rolną częścią majątku, gdyż taki związek ponad wszelką wątpliwość nie występował. Organ zaznaczył przy tym, że pomnik był otoczony (i w dalszym ciągu jest) lasem, czyli nieruchomością, która nie ma charakteru rolnego, co uzasadnia wyłączenie projektowanej działki nr [...], o powierzchni [...] ha spod reżimu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Minister dodał, że nie można wykluczyć, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki do jej przejęcia na własność Skarbu Państwa na innych podstawach prawnych niż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, np. dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Jednakże, co istotne z perspektywy niniejszego postępowania, brak jest instytucji prawnej, która pozwalałaby organom administracji ustalać, jak również oceniać, prawidłowość przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lasów na podstawie powyższego dekretu z 12 grudnia 1944 r. Przejęcie na tej podstawie nieruchomości leśnych następowało z mocy samego prawa, a ówcześnie obowiązujące przepisy nie dawały podstaw do wydawania decyzji dotyczących przejmowanych nieruchomości leśnych. W związku z tym kwestię przejęcia lasów w trybie powołanego wyżej dekretu o lasach, mogą badać wyłącznie sądy powszechne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo [...][...] Państwowe [...][...] zarzucając tej decyzji naruszenie prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także art. 7, 8, 28, 77, 105 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (a także o stwierdzenie nieważności lub uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 135 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skarżący podtrzymał prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Skoro dekret o reformie rolnej w ogóle nie dotyczył lasów, to bezprzedmiotowe i niedopuszczalne jest orzekanie, że las nie "podpada" pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., I SA/Wa 1097/13).
Ponadto, skarżący podniósł, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niewątpliwy, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości został bowiem dokonany na podstawie art. 2 lit. b dekretu z 6 września 1944 r. i nastąpił dopiero w dniu 29 października 1947 r., a więc przeszło rok licząc od daty wniosku. Przy tym powyższy wpis nie został dokonany na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, co w takich sprawach stanowiło regułę. Ustalenie to należy zatem traktować jako nieudowodnione w sposób należyty. Powyższe narusza także, pomijając kwestię braku podstawy prawnej, obowiązki organu, o których mowa w art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ nie ustalił w sposób bezsporny, jaka była podstawa prawna przejęcia (nie zachował się protokół ani zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego), ani co działo się pomiędzy dniem złożenia wniosku i dniem dokonania wpisu w KW (dlaczego w treści KW pojawia się litera b). Organ nie wyjaśnił, dlaczego dał wiarę wnioskowi o wpis, a nie dał wiary treści księgi wieczystej, która stanowi rejestr urzędowy.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odnosząc się jednocześnie do podniesionych w skardze zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51), zgodnie z którym orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, którym w aktualnej strukturze administracji odpowiadają wojewodowie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle powołanej normy ukształtował się trafny pogląd, że tryb rozstrzygania sporów w kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu PKWN o reformie rolnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r. I OSK 1278/16, Lex nr 2543008). Z kolei w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powyższy tryb uruchamiany jest wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważa, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w całości bądź w części. Innymi słowy, skuteczne zainicjowanie tego trybu i możliwość wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej tego rodzaju spór zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji gdy istotnie dana nieruchomość (jej część) przejęta została z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r., a zdaniem wnioskodawcy przejęta być nie powinna.
Powyższe stanowi konsekwencję przyjętego w art. 2 dekretu z 6 września 1944 r. modelu nacjonalizowania nieruchomości ziemskich. Model ten zakładał bowiem, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to do przejęcia własności tych nieruchomości z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. z dniem 13 września 1944 r.) bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego jakimkolwiek aktem. Wobec powyższego, w praktyce stosowania dekretu z 6 września 1944 r. mogły powstawać spory, czy nacjonalizacja na jego podstawie konkretnych nieruchomości znajduje oparcie w przepisach tego aktu. Dostrzegając ten problem, ówczesny ustawodawca w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędy ziemskie (a aktualnie wojewodów). Tryb ten jednak, co istotne, ustawodawca zastrzegł wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia miał być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r.
Zatem warunkiem koniecznym dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e dekretu.
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów, że zebrane w sprawie dowody są wystarczające do wszczęcia postępowania na wniosek i wydania decyzji w przedmiocie podpadania objętej wnioskiem L. S. części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r.
W zebranym w sprawie archiwalnym materiale dowodowym znajduje się skierowany do Sądu Grodzkiego w [...] wniosek Wojewody [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] października 1946 r. o wpisanie Skarbu Państwa Polskiego (Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]) jako właściciela do akt gruntowych Ordynacji [...][...] tom II, karta 3. W treści tego wniosku Wojewódzki Urząd Ziemski stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei w księdze wieczystej [...] – [...] tom II, wykaz L. 3, prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...] jako właściciela nieruchomości ujawniono Skarb Państwa Polskiego "na podstawie wniosku Wojewody [...] z [...] października 1946 r., L. dz. [...] wydanego na zasadzie art. 2 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., wpisano dnia 29.10.1947 r."
Z powyższego wynika, co nie jest w sprawie kwestionowane, że istnieje rozbieżność między podstawą prawną przejęcia nieruchomości powołaną we wniosku z [...] października 1946 r. złożonego przez Wojewódzki Urząd Ziemski, a treścią księgi wieczystej. Trafnie jednak ocenił organ odwoławczy, że pomimo tej okoliczności wskazanie w treści stanowiącego podstawę ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości wniosku z [...] października 1946 r. złożonego przez organ odpowiedzialny za przejęcie (Wojewódzki Urząd Ziemski) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jako podstawy prawnej przejęcia jest wystarczające do wszczęcia przedmiotowego postępowania i wydania decyzji w przedmiocie podpadania nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, stanowisko skarżącego o konieczności umorzenia postępowania byłoby zasadne tylko wówczas gdyby w aktach sprawy nie został ujawniony żaden dokument archiwalny potwierdzający, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ówczesny organ administracji zastosował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodzi, gdyż został w niej ujawniony, sporządzony przez ówczesny organ, dokument wprost wskazujący na powyższą normę.
Podsumowując, wobec potwierdzenia przez organy, że nieruchomość stanowiąca część działki nr [...] w obrębie [...][...], gm. [...], zajęta pod pomnik hrabiego W. S. wraz ze ścieżką wiodącą do niego od drogi leśnej między wsiami [...] i [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, prawidłowo stwierdziły organy, że wydanie w odniesieniu do tej nieruchomości decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. jest dopuszczalne. W konsekwencji prawidłowo organy dokonały oceny, czy nieruchomość ta podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. i - stwierdziwszy jej nieprzydatność na cele rolne - prawidłowo uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada ona pod działanie wskazanego przepisu dekretu. Tym samym zawarta w skardze argumentacja o konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a także niedopuszczalności merytorycznego orzekania o działce leśnej przejętej wraz z całym kompleksem leśnym na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie mogła zostać uwzględniona. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że organy podjęły wszelkie czynności konieczne dla wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające do wydania, w odniesieniu do objętej żądaniem nieruchomości, decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).