I SA/Wa 1641/23

I SA/Wa 1641/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 21 września 2023 r. nr KOC/2870/Go/22 odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2012 r. nr 378/GK/DW/2012.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 sierpnia 2012 r. orzekł o ustanowieniu, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret", na 99 lat za czynszem symbolicznym prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu przy ul. [...] w [...] o pow. 136 m2, oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], stanowiącego część dawnej nieruchomości ozn. hip. Nr [...], w łącznym udziale 0,7528 części na rzecz J. J. - w udziale 0,37640, J.S. – w udziale 0,12546, A. P.– w udziale 0,12546, A. P.(1) – w udziale 0,06274 i J. G. – w udziale 0,06274, a odmówił ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w udziale 0,2742 części, oddanym w użytkowania właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] i [...] zlokalizowanych w budynku na tym gruncie posadowionym (punkty 1-3 decyzji)
W kolejnych punktach, poprzedzonych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że" (pkt 4 do 13) zawarł szereg postanowień odnoszących się do istniejącej na gruncie zabudowy, kwestii planistycznych, konsekwencji zbycia przez użytkowników wieczystych ustanowionego na ich rzecz prawa, zasad korzystania z nieruchomości przez użytkowników wieczystych, możliwości rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, czy konsekwencji wygaśnięcia praw na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek jej rozwiązania. W umieszczonym w tej części decyzji punkcie 7 Prezydent m.st. Warszawy umieścił zapis o treści: "Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 decyzji. Termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po:
a) zmianie decyzji Wojewody Warszawskiego nr 10539 z dnia 16 września 1991 r. w zakresie wyłączenia z niej (komunalizacji) niesprzedanej części budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie przedmiotowej nieruchomości,
b) dostarczeniu przez, osoby wymienione w pkt 1 decyzji, protokołu przejęcia w zarząd i administrację niesprzedanej części budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie, od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy uwzględniającego ewentualne rozliczenia za dokonane przez ZGN remonty wykraczające poza zakres napraw bieżących.
Nie stawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej".
Powyższa decyzja wykonana został poprzez zawarcie 21 stycznia 2016 r. umowy w formie aktu notarialnego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (rep. A –[...]).
W dniu 10 maja 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sprzeciw od tej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] delegowany do Prokuratury Regionalnej w Warszawie. W jego ocenie bowiem poprzez zawarcie w punkcie 7 decyzji klauzuli uzależniającej zawarcie umowy notarialnej (dokładnie: wyznaczenie terminu jej zawarcia) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu od spełnienia przez strony określonego warunku oraz określenie przyczyn stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, wykraczają poza zakres podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wobec czego obarczona ona jest w tej części wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Prokuratora w sprawie doszło także do wadliwie ustalonych udziałów w prawie beneficjentów decyzji, poprzez zwiększenie udziałów przynależnych A. P. i J. G., z pokrzywdzeniem Z. S. oraz W. P.
W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po wszczęciu i przeprowadzeniu na skutek owego sprzeciwu z urzędu postępowania nadzorczego, decyzją z 21 września 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W odniesieniu do kwestii ustalonych w decyzji udziałów w prawie użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli Kolegium zauważało, że ich łączny udział (0,7528) w relacji do udziału przynależnego właścicielom dwóch lokali (0,2472), którego przyznania odmówiono, jest prawidłowo ustalony, gdyż udziały te sumują się do jedności.
Na mocy kwestionowanej decyzji poszczególne osoby otrzymały zaś następujące udziały: J. J. - 5646/15000, tj. 0,3764; J. S.- 1882/15000, tj. 0,12546; A. P. - 1882/15000, tj. 0,12546; -a A. P.(1) oraz J. G. po 941/15000, tj. 0,06274. W tym stanie rzeczy za niezrozumiałe do końca uznawał organ zastrzeżenia Prokuratora, co do zwiększenia udziałów przysługujących A. P. oraz J. G. z pokrzywdzeniem Z. S. (w której miejsce skądinąd wstąpiła wykazana w decyzji J. S.) oraz A. P.. Wobec czego Kolegium stanęło na stanowisku, że być może skarżący uważa, że ma to związek z regułą zaokrąglania liczb, zgodnie z którą jeśli cyfra jedności jest mniejsza od 5, to zaokrąglamy w dół, a jeśli cyfra jedności jest większa bądź równa od 5, to zaokrąglamy w górę. Wówczas rzeczywiście skoro 1882/15000=0,125466666(...), to po zaokrągleniu winno być 0,12547, a skoro 941/15000=0,062733333(...), to po zaokrągleniu winno być 0,06273. Przy takim wyliczeniu udziały przysługujące A. P. oraz J. G. zostały zwiększone o 0,00001 z pokrzywdzeniem Z. S. oraz A. P.(1).
W ocenie Kolegium nawet jednak gdyby pozostający do rozdysponowania wśród grona osób uprawnionych udział 0,7528 został błędnie rozdzielony, to ze względu na brak przepisu, który regulowałby tę kwestię, nie można byłoby uznać, że doszło do naruszenia prawa. Takiego konkretnego przepisu nie wskazał Prokurator, a także Kolegium nie znalazło takiej normy prawnej. Przy czym organ zauważał, że tego rodzaju omyłka może mieć charakter istotnej, gdy błąd będzie znacznej wielkości. Jednakże w postępowaniu nadzorczym nie można uznać, aby była to wada kwalifikowana przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegająca na rażącym naruszeniu prawa. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie różnica ta wynosi 0,00001 w udziale, a tam samym ma nikłe znaczenie ekonomiczne. Strony zaś nie negowały wysokości przyznanych im udziałów, a w wykonaniu kwestionowane decyzji został zawarty akt notarialny.
Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej zapisów umieszczonych w punkcie 7 decyzji Kolegium zauważało, że punkt ten został zamieszczony poza sentencją, po słowach "oraz stwierdzam, że", co w jego ocenie wskazuje, iż jest to oświadczenie wiedzy i ma charakter informacyjny. Brak jest podstaw dla uznania, że kształtuje on administracyjny stosunek prawny pomiędzy organem administracji a stroną postępowania, w szczególności nakłada obowiązek na stronę wynikający z prawa administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 233 k.c. użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę. Zatem to w toku negocjacji strony ustalają między sobą warunki zawarcia umowy cywilnoprawnej. Również spory dotyczące warunków umowy należą do drogi cywilnoprawnej, podlegają rozstrzygnięciu przez sąd cywilne. Stwierdzenia zatem organu dekretowego w zakresie pkt 7 decyzji nie mogą skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania - należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Kolegium odwoływało się przy tym do analogicznej analizy zagadnienie dotyczącego umieszczania w decyzji dekretowej dodatkowych punktów (poza rozstrzygnięciem o ustanowieniu prawa i wymiarze czynszu symbolicznego) przedstawionej w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 2023/15.
Dodatkowo Kolegium zauważało, że na tle zamieszczania tych dodatkowych postanowień w decyzji podejmowanej na gruncie art. 7 dekretu w zakresie wskazywania warunków wyznaczenie terminu zawarcia aktu notarialnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd o umocowaniu do takiego rozstrzygnięcia w art. 7 ust. 3 in fine dekretu. W tym kontekście organ przywołał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2072/15. Odmiennie natomiast na to zagadnienie zapatrywania wyrażone zostały w przywołanych w sprzeciwie wyrokach, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. I OSK 1440/16, gdzie wskazywano, że określenie warunków pod którymi może być zawarta umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste ( o czym stanowi art. 7 ust. 3 in fine dekretu) odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone po wydaniu decyzji. Powyższe zdaniem Kolegium wskazuje na rozbieżności w zakresie interpretacji ww. przepisu. Odmienna zaś interpretacja przepisu nie może zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności
Na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, że:
I. skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do K. M. jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji zbyła ona własność tego lokalu i udział we współwłasności nieruchomości gruntowej położonej w [..] przy ul. [...] na rzecz K. N., co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;
II. rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez błędne uznanie, iż brak jest przepisu prawa uniemożliwiającego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w udziałach nieodpowiadających faktycznie posiadanym udziałom we współwłasności budynku posadowionego na ww. gruncie;
III. rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie zakwestionowanym przez prokuratora w sprzeciwie nie zawiera rozstrzygnięcia i nie podlega wyeliminowaniu w postępowaniu nadzorczym, a jedynie stanowią informację dla stron;
IV.rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uznanie, że zakwestionowane przez prokuratora w sprzeciwie części decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zostały wydane bez podstawy prawnej stoi na przeszkodzie istnienie normy prawnej nie mającej zastosowania w sprawie w zakresie zakwestionowanych punktów, lecz którą organ administracji publicznej mógłby błędnie zastosować.
W motywach skargi Prokurator dokonał przeliczenia udziałów w prawie własności budynku znajdującego się na gruncie przynależnych następcom prawnym byłych właścicieli (stosownie do praw wynikających z dziedziczenia). Następnie zestawiając je z udziałami w prawie do gruntu ustalonymi w decyzji dekretowej, wykazał że w przypadku udziałów przypisanych J. S.i A. O.różnią się one in minus o 4/600000 części; a w przypadku A. P. i J. G. o tę sama wartość in plus. To, że różnica w tych wartościach jest znikoma nie ma zdaniem Prokuratora znaczenia, bowiem każde nawet najmniejsze odstępstwo od wysokości udziału we współwłasności budynku dekretowego odnosi ten sam skutek – tj. nieważność umowy, która zostanie zawarta w wykonaniu takiej decyzji. Odnosząc sią natomiast do kwestii podstawy prawnej kształtowania w sposób tożsamy udziałów w prawie do gruntu z udziałami w prawie własności budynku na tym gruncie posadowionym, Prokurator odwoływał się do reguły wyrażonej w art. 235 § 2 k.c., tj. związania prawa własności budynku z użytkowaniem wieczystym. W jego ocenie bowiem, jakkolwiek przepis ten odnosi się do sytuacji determinowania udziału we własności budynku udziałem w prawie użytkowania wieczystego, to będzie on także narzucała rozwiązanie w sprawach rozstrzyganych w oparciu o przepisy dekretu (gdzie doszło o zerwania z zasadą superficies solo cedit), a więc związania przy ustalaniu przez organ wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu stosunkami własnościowymi w nieruchomości budynkowej.
Wobec powyższego wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego celem była weryfikacja legalności wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. decyzji Prezydenta m.st. Warszawskiego z 27 sierpnia 2012 r. przyznającej następcom prawnym byłych właścicieli prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w łącznym udziale wynoszącym 0,7528 części (przy rozdzielenie tego udziału w odniesieniu do poszczególnych beneficjentów decyzji), a także odmowie ustalenia prawa wieczystego do udziału wynoszącego 0,2742 części, który przynależał właścicielom dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie. Postępowanie to - jakkolwiek wszczęte z urzędu - zainicjowane zostało sprzeciwem Prokuratora, który kwalifikowanych wad decyzji dekretowej, opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa, wydanie decyzji bez podstawy prawnej) upatrywał z jednej strony w wadliwym ukształtowaniu wobec poszczególnych beneficjentów decyzji udziału w przyznanym prawie użytkowania wieczystego, który nie odpowiadał przynależnym im udziałom w prawie własności budynku; z drugiej zaś we władczym ustaleniu w pkt 7 decyzji obowiązków adresatów decyzji, które na etapie administracyjnego postępowania nie mogły być kształtowane, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych.
Przypomnieć zatem w pierwszej kolejności wypada, że istotą postępowania nadzorczego prowadzonego w ww. trybie – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie - nie jest ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej załatwionej określoną decyzją, ale wyłącznie kontrola tej decyzji w aspekcie materialnoprawnych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wady rażącego naruszenia prawa lub wady polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma więc ono na celu ustalenie czy w określonym stanie faktycznym, oznaczony organ administracji publicznej, na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i procesowego mógł podjąć rozstrzygnięcie o treści w tej decyzji ujętej. W takim postępowaniu organ orzeka bowiem wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Samo natomiast pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym przez ustawodawcę. Doczekało się ono jednak bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. Aktualnie powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powyższego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22, Lex nr 3537428).
Przy takim rozumieniu pojęcia "rażącego naruszenia prawa", tej wady w nieznacznym odstępstwie od właściwego rozdziału udziałów w przyznanym prawie użytkowania wieczystego jaki zaistniał w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Wprawdzie udział ten, w przypadku gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste winien odpowiadać przynależnemu dawnemu właścicielowi (a przez to także jego spadkobiercom) przed wejściem w życie dekretu prawie własności do gruntu. Z tego prawa wywodzi się wszak jego uprawnienie do uzyskania prawa użytkowania wieczystego, co wynika z treści art. 7 ust. 1 dekretu, stanowiącego, że "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, (....) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną." W przypadku zaś gruntów zabudowanych budynkiem, o którym mowa w art. 5 dekretu (tj. takim, którego własność przeddekretowy właściciel/jego następcy zachowali) udział w użytkowaniu wieczystym musi być zatem także zgodny zatem z udziałem w zachowanym prawie własności owego budynku. Prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego jest bowiem – jak wskazuje się w orzecznictwie i na co słusznie zwracał uwagę Prokurator - prawem związanym z prawem własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu. Taki jego charakter – jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1893/11 (Lex nr 2019637) nie wynika wprawdzie expressis verbis z treści dekretu. Jest to konsekwencja przepisów określających istotę stosunku prawnego wynikającego z ustanowienia użytkowania wieczystego. Wszak wykluczona jest sytuacja, gdy właścicielem budynku posadowionego na gruncie, będącym przedmiotem użytkowania wieczystego, jest inna osoba niż użytkownik wieczysty gruntu. Wynika to z art. 235 § 2 K.c., który stanowi, że własność budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym gruntu. Potwierdzeniem tej reguły jest art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że oddanie zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pociąga za sobą konieczność sprzedaży budynków położonych na tej nieruchomości.
Jeśli więc dochodzi do rozbieżności pomiędzy wymiarem udziału w zachowanym prawie własności budynku i udziałem w przyznawanym prawie użytkowania wieczystego, to taki stan prowadzi do naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu. Aby jednak mówić o naruszeniu tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ta różnica w przyznanym decyzją prawie użytkowania wieczystego a prawem we własności budynku bądź jego części - jeśli tak jak w niniejszej sprawie doszło do uprzedniego zbycia niektórych lokali znajdujących się w budynku wraz z ich częściami składowymi – różnica w ustalonym udziale w prawie użytkowania wieczystego, a zachowanym prawem własności winna być dostrzegalna już na pierwszy rzut oka, a przy tym być na tyle znaczna by miała uchwytny dla przeciętnego obserwatora wymiar ekonomiczny. Takiej jednak w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Ustalenie bowiem, że do niewłaściwego rozdziału udziałów w przyznawanym prawie użytkowania wieczystego pomiędzy beneficjentów decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w ogóle doszło, wymagało przeprowadzenia szeregu działań matematycznych. Sama zaś różnica pomiędzy prawidłowo wyliczonym udziałem, a udziałem w prawie ukształtowanym decyzją wyniosła 4/600000 części. Nie jest to zatem taka różnica w udziałach, która prowadziłaby do drastycznego "pokrzywdzenia" części beneficjentów decyzji, a faworyzowani tych, których udział ten został zwiększony. Zresztą różnica ta nie była nawet przez nich dostrzegana, a sam wymiar tego udziału nie przedstawia jakiejkolwiek realnej wartości ekonomicznej. Co przy tym istotne łączny udział w prawie użytkowania wieczystego przyznany następcom prawnym byłych właścicieli (0,7528 części) był ustalony w sposób prawidłowy. Nie sposób zatem stwierdzić, że skutki jakie wywołało naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu, wykładanego w powiązaniu z art. 235 § 2 kc., były w tym przypadku tak daleko idące, żeby obarczona tymi naruszeniami decyzja nie mogła być tolerowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. A skoro tak, to zasadnie Kolegium odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Stąd zarzut naruszenia kwestionowaną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, upatrywany w niestwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, mimo obarczenia jej wadą rażącego naruszenia prawa, uznać należy za chybiony.
Odnosząc się do drugiego problemu prawnego jaki stanowił przedmiot rozważań Kolegium, a jednocześnie był osią sporu pomiędzy skarżącym i organem, zauważyć wypada, że sprowadza się on w istocie do odpowiedzi na pytanie o charakter część decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2012 r. objętej jej puntem 7, tj. czy stanowi ona element rozstrzygnięcia, a wiec jednostronnego, władczego ukształtowanie sytuacji prawnej stron postępowania – jak utrzymuje Prokurator, czy też ma walor li tylko informacyjny - jak wywiodło Kolegium.
Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. – jak zasadnie zauważał organ - i co nie jest również kwestionowane przez Prokuratora - przebiega niewątpliwie dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Co przy tym istotne przy ich ustalaniu przez gminę nie odbywa się to w ramach wykonywania władzy publicznej (imperium), ale wyłącznie uprawnień przynależnych właścicielowi – a więc w sferze dominium.
Jeśli zatem przyjąć, że zapisy z decyzji odnoszące się do materii związanej z terminem przystąpienia do aktu notarialnego (w tym zapis o konieczności uprzedniego podważenia decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do niesprzedanej części budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...] stanowią element ujętego w tej decyzji rozstrzygnięcia, to ta jej część byłaby obarczona wadą nieważności. Wydana byłaby bowiem bez podstaw prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Tak też w zbliżonych stanach faktycznych niekiedy oceniano w orzecznictwie (którego przykłady przywołał Prokurator) fakt umieszczania poza elementami właściwymi dla tej decyzji, dotyczącymi okresu, na które prawo jest przyznawane, podmiotu uprawnionego i wymiaru czynszu symbolicznego, dodatkowych punktów poprzedzanych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że". Zauważyć jednak należy, że kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie. Prezentowany jest również pogląd, że stanowiąc część odrębną od rozstrzygnięcia, mają one charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej strony (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2016 r. I SA/Wa 460/16, Lex nr 2438887). Wskazuje się mianowicie, że za takim ich charakterem przemawia chociażby fakt umieszczenia tych punktów po słowach "oraz stwierdzam", a nie po słowie "orzekam" – poprzedzającym rozstrzygnięcie. Tak też w ocenie Sądu należy traktować tę część decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2012 r., w tym kwestionowany punkt 7. Świadczy o tym po pierwsze, posłużenie się przed nimi zwrotem "stwierdzam, że"- właściwym dla wypowiedzi o charakterze deklaratoryjnym, a więc opisującym istniejący stan rzeczy, w odróżnieniu o typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam" - poprzedzającego w tym przypadku punkty 1-3. Po wtóre zaś, analiza ujętych w tej części decyzji wszystkich punktów prowadzi do wniosku, że w swej treści zawierają one w istocie elementy charakterystyczne dla wypowiedzi organu o stanie faktycznym, na tle którego wdana została decyzja jak opis zabudowy istniejącej na gruncie (pkt 4), wskazanie, na obowiązujące dla terenu na którym położona jest nieruchomość zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 5 ); umieszczanie zapisów zbliżonych treściowo do pouczeń – jak choćby informacje o konsekwencjach wygaśnięcia prawa użytkowania (pkt 10), czy obowiązkach użytkownika wieczystego (pkt 9), a wreszcie także informacja o planowanym odrębnym załatwieniu wniosku dekretowego w części nie objętej tą decyzją (pkt 13).
Stąd także nie można tej części decyzji przypisać wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Tego rodzaju wadliwość ma miejsce wszak, gdy organ administracji publicznej, nie mając ku temu podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, kreuje w określonej postaci stosunek administracyjnoprawny, a nie w sytuacji gdy jego wypowiedź ujęta w decyzji ma dla stron charakter niewiążący.
Skoro zatem kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w części objętej jej punktem 7 tego rodzaju wadliwości przypisać nie można, to także odmowa stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie odpowiada prawu, co czyni skargę niezasadną. Wbrew też temu co twierdzi Prokurator, podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, nie było upatrywanie przez Kolegium prawnej możliwości umieszczenia w jej punkcie 7 warunków zawarcia przyszłej umowy w oparciu o wadliwie zinterpretowany przez Prezydenta m.st. Warszawy art. 7 ust. 3 dekretu. Organ nadzoru nie twierdził bowiem, że jest to część rozstrzygnięcia, która mogła być na tej podstawie (choć wadliwie zinterpretowanej) w decyzji zawarte, ale jedynie pobocznie zwracał uwagę na pojawiające się niekiedy w orzecznictwie tego rodzaju zapatrywania. Sam jednak konsekwentnie stał na stanowisku, że punkt 7 tej decyzji miał charakter informacyjny.
Krańcowo odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji nadzorczej do podmiotu niemającego w sprawie przymiotu strony, a w konsekwencji obarczenie jej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zauważyć wypada, że sam fakt doręczenia decyzji określonemu podmiotowi, w sytuacji gdy nie legitymuje się on interesem prawnym kreującym jego przymiot strony w tym postępowaniu, nie jest tożsamy z wadą nieważności opisaną w kodeksie jako "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie". Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają bowiem pojęcia "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia "doręczenia decyzji" (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy. Przesłankę nieważności stanowi zaś skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc ustalenie w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stąd jak podkreśla się w orzecznictwie z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, a nie samym doręczeniu decyzji osobie, która nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2023 r. II OSK 1943/20,Lex nr 357381; z 5 kwietnia 2022 r. II OSK 2896/21, Lex nr 3341880).
Ponieważ sprawa zakończona zaskarżoną decyzja dotyczyła legalności decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu, interes prawny kreujący przymiot strony mają poza przeddekretowymi właścicielami nieruchomości (ich spadkobiercami), wszyscy ci, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Mają go zatem - jak podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – także obecni właściciele lokali i użytkownicy wieczyści gruntu (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2008 r. I OSK 264/08, Lex nr 469750; z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14, Lex nr 1773731; z 8 stycznia 2016 r. I OSK 1691/14, Lex nr 2067155). Jednakże - co należy podkreślić - w przypadku osób innych niż beneficjencie decyzji dekretowej (w tym przypadku właścicieli wyodrębnionych w budynku dekretowym lokali, będących współużytkownikami wieczystymi gruntu) decyzja ta nie ingeruje w sferę przynależnych im praw. Zatem błąd w ich identyfikacji, a przez to uczynienie jednym z adresatów decyzji dekretowej obok byłych właścicieli (ich następców prawnych) osoby, której do nieruchomości nie przysługują jakikolwiek prawa rzeczowe nie powoduje, że decyzja ta obarczona jest wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd umieszczenie w rozdzielniku decyzji Kolegium obok innych osób także K. M. - która przed jej wydaniem zbyła przynależne jej prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] na rzecz K. N. (vide dane w księdze wieczystej nr [...]) - nie oznacza, że w sprawie zaistniała wada, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie. Kwestia z kolei pominięcia w postępowaniu K. N., któremu udział w tym postępowaniu organ winien zapewnić, nie może być rozpatrywany w aspekcie wady nieważności jak czyni to Prokurator, ale wyłącznie jako wada postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogąca prowadzić do ewentualnego jego wznowienia. Godzi się jednak zauważyć, że samo uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Z tego zatem powodu – jak wskazuje się w judykaturze - tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r. II OSK 309/22, Lex nr 3588826). Nie może zatem skutecznie tego zarzutu również podnieść Prokurator.
Mając zatem na względzie, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a kwestionowana decyzja odpowiadała prawu, skarga jak pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 1634).