I SA/Wa 1626/11

I SA/Wa 1626/11 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 831/12 - Postanowienie NSA z 2012-04-17
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność [...] Konserwatora Zabytków w przedmiocie umieszczenia nieruchomości w wykazie zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adw. T. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie uczyniła czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków umieszczenia obiektu nieruchomego położonego w W. przy ul. [...] w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji W.
Pełnomocnik skarżącej podniósł, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. [...] Konserwator zabytków poinformował Spółkę, że obiekt położony przy ul. [...] w W. ujęty został w wykazie zabytków nieruchomych przekazanym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "[...]WKZ") i w związku z tym został objęty ochroną konserwatorską. Wskazał, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, załączając jednocześnie odpis zwykły z księgi wieczystej KW nr [...]. Pełnomocnik stwierdził, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca wezwała [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do usunięcia naruszenia prawa, w którym wniosła o wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z wykazu zabytków. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Spółka nie otrzymała decyzji administracyjnej zezwalającej na wpis nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] do wykazu zabytków, a nieruchomość ta nie spełnia ustawowych kryteriów uznania jej za zabytek.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił [...]WKZ naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia
23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) twierdząc, że przedmiotowa nieruchomość nie może być uznana za zabytek w świetle definicji zawartej w niniejszym przepisie, gdyż nie posiada wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, której zachowanie miałoby leżeć w interesie społecznym. Podniósł, że wykaz zabytków został umieszczony na stronie internetowej [...] Konserwatora Zabytków, a przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolem "PW" (przeznaczona do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków), a zdaniem pełnomocnika nie istnieje żadna dokumentacja, która wskazywałaby, że nieruchomość była przedmiotem zainteresowania [...]WKZ w kontekście włączenia go do ewidencji wojewódzkiej, a tym samym uznania jej za zabytek. Wskazał ponadto, że organy nadzoru konserwatorskiego zajmowały się już nieruchomością w trakcie postępowania uzgodnieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i uzgodniły decyzję zezwalającą m.in. na wyburzenie i wybudowanie nowego budynku (załączając jednocześnie postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz decyzje Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy wraz z zaświadczeniem o jej ostateczności z dnia [...] lipca 2011 r.). Skoro organy pozwoliły na wyburzenie budynku, to nie uznały go za zabytek, więc zdaniem adw. T.K. należy domniemywać, że od tamtego czasu okoliczności się nie zmieniły. Pełnomocnik stwierdził, że skoro decyzja o wpisie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie została doręczona skarżącej Spółce, to tym samym nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w tym zakresie. Okoliczności te prowadzą do uznania, zdaniem pełnomocnika, za niezgodne z prawem umieszczenie przez [...]WKZ przedmiotowej nieruchomości w wykazie zabytków. Wniósł jednocześnie o uznanie jej za bezskuteczną.
W podsumowaniu skargi podkreślił, że czynność [...]WKZ, polegająca na ujęciu nieruchomości w wykazie – ze swej natury ingerująca w prawo własności – w przypadku skarżącej spółki spowodowała drastyczną ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego jej tytułu do gruntu. Skarżąca posiada prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, zezwalającą na wyburzenie budynku znajdującego się obecnie na nieruchomości, którą uzyskała niemałym zaangażowaniem sił i środków (wynagrodzenie architektów oraz pełnomocników w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym), podczas gdy w świetle obecnego stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, wskazanego w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., zagospodarowanie działki zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r., w skutek ujęcia nieruchomości w wykazie, stało się niemożliwe. Stan ten powoduje również obniżenie wartości rynkowej nieruchomości o co najmniej kilkanaście milionów złotych. A czynność, która spowodowała dla skarżącego tak dotkliwe konsekwencje została przez [...]WKZ dokonana w sposób całkowicie dowolny i bez jakichkolwiek merytorycznych przesłanek.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik podniósł, że wbrew temu co twierdzi organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. obiekt znajdujący się w załączonej do pisma z dnia [...] lipca 2011 r. tabeli pod nr [...], oznaczony literami PW, nie został nigdy wyznaczony przez Prezydenta W. w porozumieniu z tym organem w celu umieszczenia go w gminnej ewidencji zabytków. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. zawierającym obszerną polemikę w odniesieniu do kwestii działania organów konserwatorskich w porozumieniu, wskazał, że wbrew twierdzeniom organu do takowego porozumienia, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, nie doszło, co wynika z braku materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że umieszczenie obiektu w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji W. nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Samo zaś, docelowe, sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa (i odpowiednio karty adresowej), a tym samym włączenie do ewidencji, jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną nie wymagającą zgody właściciela tejże nieruchomości. Stwierdził, że wykaz, przekazany pismem z dnia [...] lipca 2010 r., został opublikowany na stronie BIP Urzędu W. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że przepisy nowelizujące ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie przewidują wprost kompetencji dla wojewódzkich konserwatorów zabytków do weryfikacji gminnej ewidencji zabytków (dotyczy obiektów zabytkowych wyznaczonych przez organy samorządu terytorialnego, dla terenu Miasta W. – [...] Konserwatora Zabytków), ma charakter otwarty i niezbywalny. Wskazał, że uwagi poczynione w uzasadnieniu skargi powinny zostać uwzględnione przez [...] Konserwatora Zabytków w procesie zdeklarowanej autokontroli.
Organ podkreślił, że samo wykonanie karty ewidencyjnej zabytku nie stanowi ochrony konserwatorskiej dla zabytku. Dla rzeczywistego sprawowania tejże ochrony wymagany jest: wpis do rejestru zabytków (ochrona bezpośrednia); uznanie za pomnik historii (wyłącznie zabytku uprzednio już wpisanego do rejestru zabytków); utworzenie parku kulturowego (ochrona wielkoobszarowa, pośrednia); ustalenie tejże ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odpowiednio linii kolejowej/ lotniska użytku publicznego (ochrona pośrednia).
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. [...]WKZ podniósł, że przepis art. 1 pkt 5 lit. b nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonuje zmiany art. 22, gdzie dodaje się ust. 5, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawa przewiduje zatem możliwość wyznaczenia przez organ samorządu zabytku nieruchomego do ujęcia w ewidencji zabytków, jednakże nakazuje, aby dokonać tego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak więc zdaniem [...]WKZ ustawodawca użył sformułowania "w porozumieniu" oznaczającego, że zarówno organ samorządu, jak i wojewódzki konserwator zabytków muszą być zgodni co do tego, że dany obiekt umieścić należy w ewidencji gminnej (w niniejszej sprawie także w ewidencji wojewódzkiej). Porozumienie zakłada, że na dane rozstrzygnięcie każdy z podmiotów wyraża zgodę. Podkreślił, że obiekt położony w W. przy ul. [...], przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, figurował w tzw. "projekcie gminnej ewidencji W." opublikowanym na stronie internetowej Urzędu W., prowadzonym w formie kart adresowych zabytku. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. organ podkreślił, że w dniu [...] maja 2010 r. Zastępca Prezydenta W. przekazał do [...]WKZ listę zabytków zawierającą, obok obiektów wpisanych do rejestru zabytków i figurujących w wojewódzkiej ewidencji, inne zabytki nieruchome przezeń wyznaczone. Był to materiał "wewnętrzny", opracowany przez [...] Konserwatora Zabytków, stanowiący tzw. "projekt gminnej ewidencji zabytków". Tenże materiał, uzupełniony przez [...]WKZ w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości symbolem "PW" - planowany do włączenia do wojewódzkiej ewidencji) został przekazany zwrotnie Prezydentowi W. w dniu [...] lipca 2010 r., a tym samym doszło do porozumienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz w innych ustawach, do których odsyła
art. 3 § 3 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest umieszczenie obiektu położonego w W. przy ul. [...] w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji W. Tego rodzaju akt nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Nie jest on bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, jak również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tego rodzaju akty lub czynności cechują się bowiem tym, że mimo, iż nie stanowią decyzji lub postanowienia mają one charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Muszą one mieć więc charakter władczy i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.
Tymczasem umieszczenie w wykazie jest czynnością materialno-techniczną i stanowi materiał, który w swym zamierzeniu ma pomóc w tworzeniu nowych gminnych ewidencji zabytków – [...]WKZ wskazuje zabytki nieruchome, sporządza projekt wyjściowy dla Prezydenta W., a zatem umieszczenie w wykazie nie rozstrzyga jeszcze o indywidualnych prawach lub obowiązkach. Ponadto wskazać należy, że pismo z dnia [...] maja 2011 r., na które powołuje się skarżący, odnosi się do zaleceń [...] Konserwatora Zabytków i informuje o braku jego akceptacji na projekt zakładający rozbiórkę i budowę nowego budynku.
Należy nadto podkreślić, że umieszczeniem w wykazie nieruchomości [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przesądził, że obiekt położony w W. przy ul. [...] jest zabytkiem, a co za tym idzie, że uzyskał ochronę konserwatorską. Podkreślił to także organ, że do rzeczywistego sprawowania tejże ochrony wymagany jest: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie tejże ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odpowiednio linii kolejowej/ lotniska użytku publicznego.
Podkreślenia wymaga fakt, że sprawa dotyczy również instytucji, która jeszcze nie powstała, czyli gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z ustawą z dnia 18 marca
2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474) na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) został nałożony obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 ustawy nowelizującej dotrzymując określonego terminu wynoszącego
6 miesięcy, wojewódzki konserwator zabytków przekazał Prezydentowi W. wykaz zabytków obejmujący: zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wykaz stanowi zbiór obiektów, które docelowo powinny znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków W. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej utworzenie ewidencji gminnej ma nastąpić w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu.
W tym stanie rzeczy nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe umieszczenie w wykazie kwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, analogiczny z objęciem ochroną konserwatorską danego obiektu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.