I SA/WA 1622/20

I SA/Wa 1622/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2226/21 - Wyrok NSA z 2025-01-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę gminną.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpoznaniu wniosku współwłaścicieli o podział nieruchomości, zatwierdził podział działki ewidencyjnej nr [...]położonej we wsi [...], gmina [...], na, między innymi, działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczone pod drogi publiczne.
Wnioskiem z [...] maja 2019 r. była współwłaścicielka powyższych nieruchomości M. L. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę stosownego odszkodowania z uwagi na brak porozumienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej.
Decyzją z [...] marca 2020 r. Starosta [...] ustalił na rzecz M. L. odszkodowanie w wysokości [...] zł za udział 1/16 części w nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha położone w [...], gmina [...], zajęte pod drogę gminną, stanowiące własność Gminy [...], uregulowane w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...] kwestionując operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania.
Decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny. Drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.
Wojewoda wskazał, że jak wynika z akt sprawy strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Powyższe uzasadniało zatem przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Organ podniósł, że w dniu [...] listopada 2019 r. rzeczoznawca majątkowy A.W. sporządziła operat, w którym określiła wartość rynkową spornych działek drogowych. Wycenę oparła na § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca prawidłowo zbadała przeznaczenie terenu na datę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (tj. na [...] lutego 2019 r.). W tej dacie zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego części wsi [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2012 r. wyceniana działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem - [...] - droga lokalna min. [...] m, działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem - [...] - droga dojazdowa min. [...] m, działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem - [...] - droga dojazdowa min. 10, działka nr [...] – położona była na terenie oznaczonym symbolem - [...] - droga wewnętrzna min. 8 m z placem do zawracania, działka nr [...] - położona była na terenie oznaczonym symbolem [...]- teren wewnętrznego ciągu pieszego o szerokości w liniach rozgraniczających 4 m, działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] - minimalna odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy - 7 m od linii rozgraniczającej ulicy klasy zbiorczej (KDZ).
Organ odwoławczy podniósł, że aktualny sposób użytkowania wycenianego gruntu jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Wskazał, że biegła przenalizowała rynek nieruchomości drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcji zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą.
Zdaniem organu, przedmiotowy operat wykonano poprawnie Mógł on zatem stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Rzeczoznawca określiła przedmiot, zakres i cel wyceny. Następnie dokonała analizy rynku, przyjęła bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę określiła wartość tej nieruchomości.
W odniesieniu do zarzutów Gminy [...] do przedmiotowego operatu Wojewoda podkreślił, że stan nieruchomości biegła określiła na [...] lutego 2019 r. Zgodnie z opisem zamieszczonym w ww. operacie, na tę datę działki nr [...], nr [...]oraz nr [...] były utwardzone tłuczniem (pow. utwardzenia wynosiła 1775 m2). Wojewoda podniósł, że gmina nie przedłożyła dokumentów, które świadczyłyby, że znajdujące się na przedmiotowym gruncie utwardzenie z tłucznia stanowiło jej własność. W odwołaniu gminy można znaleźć jedynie informacje, że już w 2017 r. nieruchomość była utwardzona tłuczniem, skoro Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o. o. musiało wykonać "odtworzenie nawierzchni tłucznia" po przeprowadzonych pracach związanych z budową kanalizacji. Ponadto, z załączonych do odwołania faktur wynika, że na drogach Gminy [...] prowadzone były prace. Organ odwoławczy wskazał, że jednak w odwołaniu nie podano, co dokładnie było realizowane na ul. [...] oraz jaką powierzchnię objęły prace wykonane przez firmę [...]. Wiadome jest jedynie, że:
- prace zostały wykonane na prywatnym gruncie, ponieważ umowa została zawarta w dniu [...] sierpnia 2017 r., a działki pod drogi wydzielono na datę wydania decyzji podziałowej tj. [...] lutego 2019 r.
- opis prac na fakturze to "Remont bieżący dróg gminnych - profilowanie dróg zgodnie z umową nr [...] z dnia [...].08.2017 r." - zamieszczony opis, zdaniem organu, nie informuje jednak jaki zakres prac wykonano na ul. [...], brak jest informacji o kładzeniu nowej nawierzchni z tłucznia,
- w kosztorysie powykonawczym istnieje zapis, że prace dotyczyły "profilowania i zagęszczania dróg o nawierzchni z tłucznia lub z destruktu wraz z uzupełnieniem brakującego kruszywa wraz z wałowaniem". Tymczasem, jak wynika z definicji profilowanie drogi gruntowej jest to mechaniczne poprawienie poprzecznego przekroju drogi w celu wyrównania wybojów i kolein i zapewnienia lepszego odwodnienia drogi. W ocenie organu, z powyższego wynika, że nie prowadzono prac mających na celu utwardzenie gruntu, a jedynie utrzymanie stanu istniejącego na gruncie,
- jak wynika z kolejnego zapisu z dokumentów załączonych do odwołania na działkach wykonano prace polegające na: "Mechanicznym równaniu dróg równiarką samojezdną ul. [...] – [...]*4 co daje [...]". Z powyższego zapisu wynika, że 4 razy w kwocie [...] zł wykonano pracę równania drogi ([...] zł) lub na pow. [...] m2 wykonano prace wyrównania drogi o koszcie 4 zł/m2, co łącznie wyniosło [...] zł. Zdaniem Wojewody, interpretacja tego zapisu może być dwojaka, bo brak jednostek odniesienia na załączonej kartce.
Wojewoda podsumował, że z powyższych dokumentów wynika, że Gmina [...] wykonywała bliżej nieokreślone prace na gruncie nie będącym jej własnością. Zatem, w tym momencie gmina może dochodzić zwrotu kosztów utrzymania drogi, co nie jest przedmiotem obecnego postępowania i nie dotyczy wyceny określającej wartość nieruchomości.
Wojewoda podkreślił, że w operacie z [...] listopada 2019 r. przedmiotem wyceny nie jest określenie wartości kosztów jakie poniosła gmina na utrzymanie drogi nie będącej jej własnością, a jedynie określenie wartości rynkowej nieruchomości, którą to wartość biegła określiła i stanowi ona podstawę wypłacenia odszkodowania.
Zdaniem organu odwoławczego, brak jest zatem podstaw aby kwestionować, że na datę wydania decyzji podziałowej grunt nie był utwardzony tłuczniem, a dotychczasowy właściciel gruntu nie miał wkładu w wykonanie tego utwardzenia. Wojewoda podkreślił, że na żadnym etapie postępowania Gmina [...] nie wykazała, aby przeprowadziła inwestycję na przedmiotowym gruncie polegającą na utwardzeniu tego gruntu tłuczniem.
Z tych przyczyn, w opinii organu, również i w tym zakresie rzeczoznawca dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przepisami prawa oraz wymaganymi standardami zawodowymi.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 w związku z art. 130 ust. 1 oraz art. 4 pkt. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. i wniesiono o jej uchylenie w całości.
Skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem administracyjnym. Zatem organy orzekające mają obowiązek przestrzegania zasad ogólnych postępowania określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ odwoławczy powinien był zatem rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a nie dokonywać wybiórczej oceny dowodów. Ponadto, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Wojewoda mógł z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów. Zdaniem skarżącej, nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.
Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dysponował operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym nie tylko została określona wartość nakładów w postaci utwardzeń terenu - tłucznia, ale także zostały zamieszczone zdjęcia obrazujące (przynajmniej w części) stan nieruchomości. Dawna właścicielka nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie podnosiła zaś, aby nakłady w postaci utwardzenia tłuczniem wykonane były przez któregokolwiek z właścicieli nieruchomości przed dniem wydania decyzji zatwierdzającej podział.
Skarżąca zarzuciła również, że organ nie zwrócił się do dawnej właścicielki gruntu w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o stanowisko w sprawie tych utwardzeń. W ocenie skarżącej, uznanie przez organ odwoławczy, że gmina może dochodzić kosztów nakładów poniesionych na nieruchomość jako zwrotu kosztów utrzymania drogi nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Niewątpliwie zwiększenie kwoty odszkodowania o nakłady polegające na utwardzeniu części nieruchomości, które nie zostały poniesione przez jej dotychczasowych właścicieli, stanowi naruszenie art. 98 ust. 3 w związku z art. 130 ust. 1 i w związku z art. 4 pkt. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] lutego 2021 r. uczestniczka postępowania M.L. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Wojewody [...], która organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne: nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha położone w obrębie [...], gmina [...], zajęte pod drogę gminną stanowiącą własność Gminy [...].
Ustalenie przedmiotowego odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 98 ust 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, za działki gruntu przejęte pod drogę publiczną dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi sporu, że strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy (vide: wezwanie M. L. do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2019 r. do podjęcia negocjacji oraz odpowiedź Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r.) i nie budzi również wątpliwości Sądu.
W tej sytuacji słusznie uznał organ za uzasadnione przejście do administracyjnego etapu ustalenia odszkodowania. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęty grunt stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.W.. W powołanym operacie biegła ustaliła, że aktualny sposób użytkowania przejętej nieruchomości jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Wobec powyższego, do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenów wiejskich powiatu [...]. Badanie transakcji z lokalnego rynku nieruchomości "drogowych", które wystąpiły w okresie od lipca 2016 do lipca 2019 r. doprowadziło biegłą do wyłonienia 16 transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca wykazała, że cena 1m2 powierzchni nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi kształtowała się na poziomie od 45 do 120 zł. Uwzględniając współczynniki korygujące biegła oszacowała wartość rynkową 1m2 wycenianych nieruchomości na kwotę [...] zł. Z kolei w celu określenia wartości odtworzeniowej istniejącego na przedmiotowym gruncie utwardzenia tłuczniem (pow. utwardzenia [...] m2) biegła posłużyła się "Scalonymi normatywami do wyceny budynków i budowli" nr [...] z 2019 r. - obiekt 78, wyd. [...] Sp. z o.o.
Z treści skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje oparcia się przez organy na tej części operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r., która dotyczy określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się w całości na niezasadnym przyjęciu przez organ jako podstawowego dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w którym wartość odszkodowania za grunt powiększono o wartość utwardzenia tłuczniem, w sytuacji gdy to skarżąca, a nie właściciel nieruchomości przejętej pod drogę, poniósł koszty prac na utrzymanie drogi.
Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, tryb i zasady ustalania odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie zaś do art. 134 ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl natomiast art. 135 ust. 1 ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową.
Przy tym przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Natomiast przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Z kolei art. 4 pkt 17 ustawy stanowi, że przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Z powyższego wynika, że dla potrzeb ustalenia odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną określa się wartość rynkową tej nieruchomości mając na uwadze sposób jej zagospodarowania w chwili dokonania podziału w celu wydzielenia nieruchomości pod drogę. Przy tym, treść powołanych przepisów ustawy nie budzi wątpliwości, że przy określeniu wartości rynkowej wydzielonej nieruchomości należy wziąć pod uwagę wszelkie jej składniki, które mają wpływ na wartość nieruchomości.
W niniejszej sprawie biegła, zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy, określiła stan przejętej nieruchomości na dzień [...] lutego 2019 r., tj. datę wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stosownie do opisu zamieszczonego w pkt 5.2 operatu (str. 6) na wspomnianą datę działki nr [...], nr [...] i nr [...] były utwardzone tłuczniem (powierzchnia utwardzenia wynosiła [...] m2).
Wobec takiego stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej rzeczoznawca prawidłowo wzięła pod uwagę sposób zagospodarowania wycenianej nieruchomości, w tym mający wpływ na wartość rynkową nieruchomości składnik budowlany w postaci jej utwardzenia tłuczniem na powierzchni [...] m2. W konsekwencji, prawidłowo biegła powiększyła kwotę ustalonej wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej o wyliczoną wartość odtworzeniową istniejącego na gruncie naniesienia budowlanego w postaci utwardzenia tłuczniem. Słusznie zatem uznały organy, że tak określona wartość rynkowa nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne może stanowić podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania za te nieruchomości.
Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek ustalenia kto konkretnie poniósł koszty utrzymania przedmiotowego gruntu przed jego wydzieleniem pod drogę gminną, a nie czyniąc takich ustaleń organ naruszył przepisy dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego. Wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne przedmiotem wyceny może być wyłącznie określenie wartości rynkowej nieruchomości zgodnie ze stanem jej zagospodarowania na datę wydania decyzji podziałowej. Przedmiotem wyceny nie może być natomiast określenie wartości kosztów jakie poniosła gmina na utrzymanie drogi nie będącej jej własnością. W konsekwencje, kwestie te nie mogą podlegać w niniejszej sprawie badaniu organu, a w konsekwencji również sądu administracyjnego. Jak przy tym słusznie wskazał organ, skarżąca może dochodzić zwrotu ewentualnie poniesionych kosztów prac wykonanych na gruncie nie będącym jej własnością wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 98 ust. 3 w związku z art. 130 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).