II SA/Rz 1382/24

II SA/Rz 1382/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 a § 1, art. 145a § 2, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17 ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 września 2023 r. nr SKO.4111/693/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do rozpatrzenia wniosku skarżącej K. P. z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. P. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 września 2023r. nr SKO.4111/693/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium bądź organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej: Skarżąca), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ I instancji) z dnia 10 lipca 2024r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania w sprawie wynika, że Skarżąca wnioskiem z 18 maja 2023 r. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. K., legitymującą się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Organ I instancji ustalił, że matka skarżącej jest wdową i zamieszkuje razem z córką. Jest osobą starszą i schorowaną. Schorzenia skutkują naruszeniem sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność opieki osób drugich w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Matka skarżącej ma problemy z chodzeniem, porusza się o lasce. Cierpi na schorzenia krążeniowo-oddechowe, demencję związaną z wiekiem, miażdżycę, ma także osłabiony wzrok i słuch. Samodzielnie nie kontroluje przyjmowania leków.
Skarżąca pomaga mamie w takich czynnościach dnia codziennego jak: higiena osobista, toaleta, pomoc przy ubieraniu, mierzenie ciśnienia, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, utrzymywanie porządku obejścia domu, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków domowych, spacery.
Zgodnie z przedłożonym wraz z wnioskiem orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z 24 lutego 2020 r. Z. K. jest osobą trwale niedolną do samodzielnej egzystencji od 1 października 2019r.
W tym stanie faktycznym organ I instancji, opisaną wyżej decyzją z 10 lipca 2024r., odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023r. poz. 390- dalej : u.ś.r.) dotycząca momentu powstania niepełnosprawności, gdyż niepełnosprawność matki Skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca, wnioskowała o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.
Opisaną na wstępie decyzją z 19 września 2023 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Na wstępie wskazało, że przyczyną uchylenia decyzji i umorzenia postępowania jest fakt błędnego oznaczenia strony, a zatem brak spełnienia przez decyzję wymogów wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. W treści decyzji z 10 lipca 2023 r. jako adresata decyzji wskazano bowiem pełnomocnika Skarżącej, a nie samą Skarżącą, podczas gdy to ona jest uczestnikiem postępowania. Stanowisko takie – zdaniem organu odwoławczego - potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do meritum sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 18 maja 2023 r.
Kolegium nadmieniło, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku, określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W świetle powyższego stwierdzono, że organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie, dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, opierając się na przesłance negatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., która w rozumieniu prezentowanym przez organ nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez Skarżącą nad chorym członkiem rodziny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyżej opisanej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja organu I instancji błędnie oznacza jej adresata, podczas gdy z sentencji, a także z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wprost wynika, że jej adresatem jest Skarżąca;
- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz umorzenie w całości postępowania - co skutkowało tym samym wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem słusznego interesu Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kontrolując działalność administracji publicznej sąd kieruje się zgodnością z prawem, bowiem takie kryterium wprowadza art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Analizuje więc, czy organ prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami, jak też czy rozstrzygnięcie, które go kończy odpowiada normom materialnoprawnym. Jeśli stwierdzi uchybienia w tym zakresie, dokonuje oceny, czy mają one taki charakter, że obligują do usunięcia skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zauważenie więc przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.- dalej: P.p.s.a.) Natomiast: naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że sąd musi uchylić skarżoną decyzję w całości lub w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym, z mocy art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera błędy skutkujące koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. SKO bowiem - prawidłowo identyfikując problem merytoryczny tj. stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka, w oparciu o którą organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia – uchyliło się od wydania orzeczenia reformatoryjnego, odpowiadającego przepisom prawa i zamiast tego uchylając wadliwą decyzję organu I instancji umorzyło postępowanie przed organem I instancji, uznając tym samym, postępowanie przeprowadzone w sprawie za bezprzedmiotowe i zamykając stronie możliwość dochodzenia przysługujących jej praw.
Organ I instancji przy interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie uwzględnił faktu wydania w dniu 21 października 2013 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (K38/13), w którym stwierdzono, że przepis ten, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro zaś, z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, to od momentu wejścia w życie powyższego wyroku nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdzono.
Tym samym, w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., względnie daty jej powstania nie da się ustalić, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.
Organ I instancji błędnie zatem, jako podstawę odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podał niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności.
SKO prawidłowo zidentyfikowało tę nieprawidłowość, jednakże zamiast w myśl art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec co do istoty sprawy - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraził stanowisko, że Skarżąca spełniła przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia od 18 maja 2023 r - stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie zawiera elementów decyzji administracyjnej koniecznych w myśl art. 107 K.p.a. tj. zaskarżony akt nie stanowi decyzji administracyjnej, wobec czego zachodzi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego oraz umorzenia postępowania przez organem I instancji w trybie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.
Argumentacja organu odwoławczego jest nieprawidłowa i prowadzi do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.
Art. 107 K.p.a. określa elementy składowe decyzji administracyjnej stwierdzając, że musi ona zawierać m. in. oznaczenie strony lub stron – art. 107 §1 pkt 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego kontrolowana decyzja organu I instancji nie była pozbawiona tego elementu.
Słusznie zauważył organ odwoławczy, że oznaczenie strony w treści decyzji powinno być jednoznaczne. Dlatego adresatem zawartego w decyzji rozstrzygnięcia o prawie czy obowiązku powinna być strona postępowania administracyjnego, a nie jej przedstawiciel czy pełnomocnik - ten działa bowiem w imieniu i na rachunek strony.
W ocenie Sądu nie każda jednak wadliwość czy nieprawidłowość dyskwalifikuje obarczony nią akt administracyjny. W sytuacji gdy z treści decyzji wynika, że adresatem praw czy obowiązków, o których rozstrzyga decyzja, jest strona postępowania - twierdzenie że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności, z uwagi na niewłaściwe oznaczenie strony postępowania i skierowanie do osoby niebędącej stroną w postępowaniu jest wyrazem nadmiernego formalizmu.
Sformułowanie: " radca prawny M. M. .... pełnomocnik K. P." nie świadczy o wydaniu decyzji w stosunku do pełnomocnika, czyli w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania i mimo iż jest niepożądane z punktu widzenia wymogu jednoznaczności określenia adresata decyzji, to nie wywołuje istotnych, uzasadnionych wątpliwości, co do rzeczywistego adresata wydanej decyzji i nie może uzasadniać twierdzenia o nieistnieniu decyzji administracyjnej, skutkującej koniecznością umorzenia postępowania.
Na szali leży bowiem słuszny interes strony, w sprawie o szczególnie wrażliwym przedmiocie postępowania tj. w sprawie z zakresu szeroko pojętej opieki społecznej, która oczekuje rozpatrzenia złożonego wniosku i przyznania wnioskowanego świadczenia w możliwie jak najkrótszym czasie.
Oceniając decyzję organu I instancji całościowo należy podkreślić, że nie istnieje wątpliwość, co do tego, w stosunku do kogo decyzja ta została wydana. Istotnie, w części adresowej osnowy decyzji wskazano radcę prawnego M. M. – z wyraźnym zaznaczeniem, że działa on nie w imieniu własnym, ale jako pełnomocnik K. P.. Z dalszej części osnowy decyzji wynika natomiast niewątpliwie, że organ I instancji rozpoznał wniosek K. P. wniesiony przez pełnomocnika działającego w jej imieniu, a samo rozstrzygnięcie decyzji dotyczy odmowy przyznania K. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
O ile zatem część adresowa osnowy decyzji została sporządzona poprzez odniesienie się do reguł doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym tj. zawiera na pierwszym miejscu dane pełnomocnika, działającego w imieniu strony, co powoduje konieczność skrupulatnego wczytania się w treść tych danych, w celu ustalenia do kogo została ona skierowana, to jednak treść decyzji odczytywana całościowo nie pozostawia żadnych wątpliwości co do, tego kto był adresatem decyzji i w zakresie czyich praw decyzja ta rozstrzyga. Skoro zatem zgodnie z art. 107 §1 pkt 3 K.p.a. wymogiem koniecznym dla prawidłowego wydania decyzji administracyjnej jest oznaczenie strony, to wymóg ten pozostaje w przedmiotowej sprawie spełniony. Decyzja nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do tego, że jej jedynym adresatem była Skarżąca K. P., działająca przez fachowego pełnomocnika, a pełnomocnik ten został wskazany jedynie w celu ułatwienia organowi czynności technicznych związanych z dokonaniem prawidłowego doręczenia wydanej decyzji.
Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych powołane przez organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, na potwierdzenie stanowiska zajętego w sprawie w przedmiocie wadliwego oznaczenia strony postępowania, wydane zostały na gruncie zupełnie innego stanu faktycznego i nie są miarodajne dla oceny w przedmiotowej sprawie.
Jako rażące naruszenie prawa Sąd ocenił orzeczenie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, gdyż orzeczenie to oznacza zakończenie postępowania w sprawie, na skutek stwierdzenia, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz 2023 s. 1256). Spełnione muszą być wobec tego przesłanki z art. 105 §1 K.p.a.
Umorzenie postępowania administracyjnego w całości, będąc rozstrzygnięciem natury formalnej, zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty (wyr. NSA z 11 kwietnia 2003 r. I SA 2315/01).
Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, jak również w przypadku bezprzedmiotowości podmiotowej (op.cit. s. 986). Kojarzona jest powszechnie z nieistnieniem roszczenia.
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ma natomiast żadnych danych, które by wskazywały na to, że rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przeciwnie, wniesiony przez Skarżącą wniosek nie został do chwili obecnej prawidłowo rozpatrzony, a Skarżąca wnosząc skargę i formułując w jej treści wniosek o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego przebiegu postępowania, w dalszym ciągu popiera wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się do kwestii bezprzedmiotowości.
Tymczasem postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, a jedynie organy orzekające w sprawie nie podołały rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, zgodnie z obowiązującym prawem i w rozsądnym terminie, narażając się na zarzut przewlekłości postępowania i ewentualne konsekwencje jego zasadności.
Umorzenie postępowania w tym stanie faktycznym stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w prawo strony do rozpoznania jej wniosku, bez uzasadnienia, co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że Skarżąca spełniła przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia w konkretnej dacie.
Stwierdzając zatem zaistnienie przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Biorąc pod uwagę niezwykle długi czas trwania dotychczasowego postępowania (wniosek Skarżącej złożony został 18 maja 2023r. a skarga, która wpłynęła do SKO 25 października 2023r,. została przekazana do WSA dopiero 31 października 2024r.) Sąd z mocy art. 145a §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. zobowiązał organ odwoławczy do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.
W ponowie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko, co do wpływu daty powstania niepełnosprawności matki Skarżącej, na przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, rozpatrzy złożony przez Skarżącą wniosek pod kątem pozostałych przesłanek, warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia i wyda rozstrzygnięcie w sprawie w zakreślonym terminie, informując o tym Sąd w myśl art. 145a § 2 P.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł zgodne z art. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r. poz. 1935 ze zm.).