I SA/Wa 161/23

I SA/Wa 161/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 grudnia 2022 r. nr KO-811/4103/381/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., nr KO-811/4103/381/22, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. (dalej jako "Skarżący") – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 15 lipca 2022 r., nr DŚR.493.411.4.OWN.2022, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W zaskarżonym postanowieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 11 września 2013 r., nr DŚR.81285.001954.13, Prezydent ustalił prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla małoletnich dzieci Skarżącego – N. K. oraz K. K.
Pismem z 1 lipca 2022 r. Skarżący wystąpił o zmianę decyzji Prezydenta z 11 września 2013 r., nr DŚR.81285.001954.13, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], orzekającym o uchyleniu z dniem 19 maja 2011 r. obowiązku alimentacyjnego wobec N. K. i K. K., wynikającego z ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w P. dnia 19 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...].
Postanowieniem z 15 lipca 2022 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania, o zainicjowanie którego Skarżący wystąpił stwierdzając, że Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z 11 września 2013 r., jak też jako dłużnik alimentacyjny nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany tejże decyzji, a to w konsekwencji czyni niemożliwym uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od osoby uprawnionej.
Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się Skarżący, który wniósł zażalenie.
Postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z 15 lipca 2022 r. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił z powołaniem się na poglądy judykatury, że o tym, czy jest się stroną postępowania w sprawie ustalenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyduje nie wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, lecz posiadanie interesu prawnego. Posiadać "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, zdaniem organu, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danego podmiotu - strony (art. 28 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do wniosku, że za osoby mające interes prawny w kwestionowaniu decyzji ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy uznać strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czyli osoby uprawnione zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Dalej organ wyjaśnił, że ww. ustawa nie przewiduje aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu, a co najważniejsze w postępowaniu o przyznanie tych świadczeń organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków. Istotne jest w szczególności to, zdaniem organu, że przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu, a także organowi właściwemu dłużnika informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wyjaśnił przy tym, że w myśl art. 24 ust. 1 ustawy, organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zmiana decyzji na korzyść osoby uprawnionej nie wymaga jej zgody (art. 24 ust. 2 ustawy). W ocenie Kolegium, takie sformułowanie ustawy potwierdza, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak też sprawy o zmianę/uchylenie decyzji wydanej w tym przedmiocie. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby, zdaniem organu, zbędny. Z powyższych względów organ uznał, że postanowienie Prezydenta z 15 lipca 2022 r. jest prawidłowe.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. Wniósł o zobowiązanie organów obu instancji do uchylenia wydanych postanowień, wszczęcia postępowania i wydania decyzji zgodnej z obowiązującym prawem wobec zapadłych wyroków sądu powszechnego. Ponadto, Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania. Skarżący zażądał również zasądzenie na swoją rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał również, że decyzje wydane w jego sprawie są niezgodne z porządkiem prawnym i jako takie powinny być wyeliminowane z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Skarżącego, wyrok o uchyleniu obowiązku alimentacyjnego jest nową okolicznością w sprawie i dlatego organ wydający decyzje po wpłynięciu do niego tegoż wyroku miał obowiązek wszczęcia z urzędu procedury weryfikacji zasadności wydanej decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czego nie uczynił. Jak wyjaśnił Skarżący, niniejsza sprawa dotyczy jego interesu prawnego, ponieważ organy bezpodstawnie nałożyły na Skarżącego obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych przez byłą żonę Skarżącego. Skarżący zarzucił przy tym organom błędną wykładnie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy. Ustawa zezwala, zdaniem Skarżącego, na ponowne określenie wysokości roszczeń alimentacyjnych na podstawie okoliczności, które ujawniły się po uprawomocnieniu się wyroku. Zmiana okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako zmiana stanu faktycznego, lecz jako przesłanka wniosku, że w świetle faktów ocena tego stanu okazała się nietrafna i że obecnie zachodzi możliwość jej poprawienia. W związku z powyższym, Skarżący stanął na stanowisku, że decyzja z 2013 r. winna zostać zmieniona na skutek uwzględnienia przez organy wyroku uchylającego obowiązek alimentacyjny Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie z 24 marca 2023 r. Skarżący podtrzymał twierdzenia skargi oraz wniósł o zobowiązanie organu do przesłania całości akt administracyjnych sprawy.
W piśmie z 25 marca 2023 r. uczestnicy postępowania – N. K. oraz K. K. poparli skargę oraz przedstawili stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta z 11 września 2013 r., nr DŚR.81285.001954.13, ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla małoletnich dzieci Skarżącego – N. K. oraz K. K. Prezydent stwierdził, że Skarżący jako dłużnik alimentacyjny jest osoba, która nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania). Organ uznał zatem, że w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Pogląd ten podzieliło następnie Kolegium.
Powyższe stanowisko organów – zdaniem Sądu – jest prawidłowe.
Stosownie do brzmienia wskazanego powyższej przepisu k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym (np. brak kompetencji organu administracji do załatwienia żądania strony) i podmiotowym (np. żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony). Oczywistość powyższych przesłanek należy rozumieć jako sytuacje, w której ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie przyjęły, że w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Organy słusznie bowiem uznały, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak przymiotu strony względem Skarżącego.
Sąd orzekający w pełni podziela pogląd, że w postępowaniu dotyczącym decyzji takiej jak decyzja Prezydenta z 11 września 2013 r. przymiot strony, która może skutecznie zainicjować postępowanie w sprawie zmiany takiej decyzji, przysługuje podmiotowi, który był stroną postępowania zwykłego w którym wydano przedmiotową decyzję, czyli osobie uprawionej, którą w świetle przepisów art. 2 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm., dalej jako "ustawa") jest – osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Zatem stroną postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest wyłącznie podmiot wymieniony w tych przepisach. Potwierdza to także ugruntowane stanowisko judykatury, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16; 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2027/1622 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4202/18). Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to przewidziałby doręczanie dłużnikowi alimentacyjnemu rozstrzygnięć wydanych w takich sprawie – bez potrzeby przekazywania odrębnej informacji o wydanych orzeczeniach, co wynika z przepisu art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy.
Z kolei, podstawa materialnoprawna do uchylenie lub zmiana decyzji uprawniającej do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego została uregulowana przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zmiana decyzji na korzyść osoby uprawnionej nie wymaga jej zgody. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji - pozbawienie osoby uprawionej, nabytego uprzednio prawa do świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 331/22). Ponadto, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z tego funduszu. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już przyznanych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2096/20).
Mając na uwadze powyższe, jak słusznie zauważyły organy, Skarżący nie zalicza się do powyższej kategorii osób uprawionych, którym przysługuje legitymacja czynna do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Tym samym, wyklucza to wydawanie decyzji merytorycznej w tej sprawie.
Trzeba również wskazać, iż w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona, w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, obowiązana jest do ich zwrotu bez odsetek (art. 29 ust. 3 ustawy). W takiej sytuacji uznać wypada, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy (z odpowiednim stosowaniem art. 23 ustawy) reguluje instytucję nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz określa obowiązki wierzyciela alimentacyjnego, a nie dłużnika alimentacyjnego – jak twierdzi Skarżący –przede wszystkim zasady zwrotu pobranych świadczeń. Przepis ten nie stanowi przy tym podstawy prawnej do zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenia.
Wobec powyższego, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo rozstrzygnęły, że złożony przez Skarżącego wniosek z 1 lipca 2022 r. nie mógł zainicjować postępowania w sprawie z uwagi na przeszkodę wskazaną powyżej. W niniejszej sprawie należało zatem wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co prawidłowo uczynił Prezydent.
Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organy Sąd wyjaśnia, że Skarżącemu przysługiwały stosowne środki ochrony prawnej pozwalające dyscyplinować organ, który ich zdaniem dopuszczał się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć należy, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy p.p.s.a., która art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Skarżący nie zdecydował się skorzystać z powyższej instytucji. Trudno zatem uznać, że sposób procedowania niniejszej sprawy stanowił naruszenie praw Skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.