I SA/Wa 161/21

I SA/Wa 161/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas
Magdalena Durzyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] (KW w aktach adm) spowodowanym jej podziałem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...]. 08. 2017r. na dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha, dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha, dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha, dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha, dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha.
W uzasadnieniu organ podał, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był sporządzony [...].07.2019 r. operat szacunkowy, wg którego wartość nieruchomości wzrosła o 8000 zł (wartość działki przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł). Kwota opłaty adiacenckiej została ustalona w oparciu o uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2011 r. określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Stąd wysokość opłaty wyniosła [...] zł.
Gdy chodzi o podstawę prawną organ przywołał art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899, dalej jako ugn). Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Wg organu opracowany w sprawie operat szacunkowy uwzględniał uwarunkowania, został sporządzony prawidłowo, a opłata adiacencka została ustalona zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że wg art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Podał, że w efekcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe, pierwszy w dniu [...] lipca 2019 r., który stracił ważność i drugi aktualny operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2020 r., a zatem w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej operat szacunkowy był ważny. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określona została w operacie szacunkowym według stanu nieruchomości określonego na dzień [...] września 2017 r. czyli na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, zaś wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. w ciągu trzech lat od [...].09.2017 r. SKO przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK/557/2019 z dnia 28.04.2020 r. LEX nr 2978263, w którym wskazano, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, a o taką ocenę może wystąpić każdy (...).
W skardze na decyzję SKO P. K. (dalej jako skarżący) zarzucił temu organowi naruszenie:
1. art. 54 § 3 ppsa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020r. nr [...];
2. art. 156 ust. 3 i 4 ugn poprzez jego pominięcie przy orzekaniu;
3. art. 7 i 77 kpa - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wyciągnięcie błędnych wniosków;
4. art. 8 kpa - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w związku z wydaniem trzech decyzji ostatecznych w jednej sprawie;
5. art. 9 kpa w zw. z art. 131 kpa poprzez pominięcie ich przy orzekaniu i zaniechanie obowiązków informacyjnych w stosunku do strony;
6. art. 138 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy błędnej decyzji Wójta Gminy [...].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 ppsa uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr. [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości przewiduje art. 98a ugn. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w formie decyzji administracyjnej, opłatę adiacencką z tego tytułu.
Procedura ustalania opłaty adiacenckiej jest obwarowana pewnymi terminami i rygorami. Może być zainicjowana tylko wtedy, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki opłaty (art. 98a ust. 1a ugn). Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30% (art. 98a ust. 1 zd. 2 ugn). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1 zd. 3 ugn).
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale – na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jeżeli w wyniku podziału wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 1 i ust. 3 b ugn). Odpowiednie zastosowanie mają tu przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1–3 ugn.
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. To, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza jeszcze, że rzeczoznawca działa w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca jest obowiązany uzasadnić. Przede wszystkim jest on związany treścią art. 98a ust. 1b i ust. 3 ugn.
Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Wycena zawarta w opinii podlega ocenie przez organ orzekający w sprawie jak każdy inny dowód.
Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba podkreślić, że wg akt sprawy - pierwotnie SKO decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. i umorzyło postępowanie. W wyniku skargi Prokuratora decyzją z [...] listopada 2020 r. nr. [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ppsa, SKO uchyliło swoją decyzję z [...] września 2020r. nr [...] i osobną decyzją z [...] listopada 2020 r. nr. [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 54 § 3 ppsa – Sąd uznał, że nie jest on uzasadniony. Zgodnie z ww. przepisem organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości. Uwzględniając skargę w całości organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej organ może zastosować art. 54 § 3 ppsa tylko w dwóch sytuacjach – tj. w przypadku działania bez podstawy prawnej albo w przypadku naruszenia przepisów prawa w sposób rażący, a nie naruszenia przepisów w ogóle. Sąd nie podziela ww. stanowiska wskazując na całokształt redakcji ww. regulacji, w szczególności zastosowanie także do skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak szersza argumentacja w tym zakresie pozostaje bezprzedmiotowa z uwagi na zakres skargi. Sąd jest związany przedmiotem skargi, kontroli i ocenie podlega w tym konkretnym przypadku merytoryczna decyzja SKO wydana na skutek zastosowania instytucji autokontroli, natomiast zarzut naruszenia 54 § 3 ppsa dotyczy decyzji o nr [...]. Skargą w tej sprawie została jednak objęta decyzja o nr [...], a nie [...].
Odnośnie do zarzutów dotyczących decyzji nr [...], Sąd nie podziela stanowiska dot. naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Istotnie, co do zasady, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn (art. 156 ust. 3 ugn). Po upływie zaś tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany - po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. To potwierdzenie aktualności następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie oraz dołączenie do niego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn (art. 156 ust. 4 ugn). W sprawach dotyczących opłat adiacenckich zasada ta nie ma jednak zastosowania. Przy ocenie każdego operatu szacunkowego należy zwracać uwagę na to jak ustawodawca określił istotny dla wyniku wyceny stan nieruchomości i datę miarodajną dla wyceny. W tym przypadku wyceny dokonuje się wg stanu nieruchomości sprzed podziału i wg stanu po podziale a przy tym według cen z daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Dla ustalenia skali wzrostu wartości nieruchomości istotne jest jaką wartość miała nieruchomość o określonym położeniu, o określonych cechach i infrastrukturze i o określonym przeznaczeniu w planie miejscowym, (a w jego braku w "studium" tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy powierzchni sprzed dokonania podziału). I adekwatnie jaką wartość ta sama nieruchomość posiadająca te same cechy, a więc to samo położenie, tę samą infrastrukturę i to samo przeznaczenie w planie miejscowym (a w jego braku w studium) – miała po dokonaniu podziału przy uwzględnieniu, że składała się z większej ilości mniejszych działek. Chodzi więc o ustalenie czy suma wartości nowych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania przewyższa wartość nieruchomości sprzed jej "rozdrobnienia". Ceny nieruchomości porównawczych przyjmuje się z daty ostateczności decyzji podziałowej. Bez znaczenia dla wyniku tego postępowania pozostaje, czy procedura podziałowa trwała miesiąc czy dwa lata, ponieważ przed datą ostateczności decyzji cały czas (jako że decyzja nie była ostateczna) należało przyjmować stan sprzed dokonania podziału. Zmiana w stanie nieruchomości dokonuje się w zasadzie w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Wobec tego przy ocenie stanu nieruchomości sprzed podziału i po podziale nie mamy tu do czynienia ani z różnicą cen generalnie, ani ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w akcie planistycznym, ani ze zmianą sposobu jej zagospodarowania czy wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Jedyna różnica - to różnica w liczbie działek i ich powierzchni, pozostałe parametry, dane nieruchomości i poziom cen - pozostają bez zmian. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie określił, że wyceny, inaczej niż wskazuje na to art. 151 ust. 1 ugn dokonuje się nie na dzień szacowania, lecz "według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna". Art. 98 ust. 1b zd. pierwsze ugn to niewątpliwie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 ugn, w którym mowa o wartości rynkowej nieruchomości "w dniu wyceny". Z tego powodu przepisy art. 156 ust. 3 i 4 ugn traktujące o dacie przydatności operatu szacunkowego i o jego aktualizacji – nie mają tu zastosowania, gdyż aktualizacja operatu szacunkowego jest w tym przypadku bezprzedmiotowa - w szczególności, że art. 156 ugn odsyła do czynników określonych w art. 154 ugn - a więc do kwestii zmiany ewentualnego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym lub w "studium". Istotna dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest wartość nieruchomości i jej stan w finalnej dacie jej podziału. Stąd dla wyniku tego typu sprawy nie mają żadnego znaczenia późniejsze: wszczęcie prac nad nowym planem, (nawet gdyby on już wszedł w życie), doprowadzenie do nieruchomości infrastruktury technicznej czy degradacja nieruchomości spowodowana przykładowo klęską żywiołową albo zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich (np. poprzez wybudowanie autostrady, lotniska, fermy drobiu czy farmy wiatrowej). Przy opłacie adiacenckiej z art. 98a ugn jedynym istotnym czynnikiem powodującym wzrost wartości nieruchomości - są czynności typowo geodezyjne skutkujące podziałem nieruchomości dokonanym w konkretnej dacie. Na wycenę dokonywaną w tym celu nie wpływu upływ czasu, gdyż wg ustawodawcy data wyceny jest sztywna. Jak już wskazano, późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, wtórne jej zagospodarowanie, czy np. immisje płynące z wtórnego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Innymi słowy wycena nieruchomości dokonywana na podstawie art. 98a ugn nie pozostaje w związku ze stanem nieruchomości, jaki zaistniał po dacie ostateczności decyzji podziałowej. Opłata adiacencka jest pochodną wzrostu wartości nieruchomości jedynie na skutek jej podziału. Na wycenę tę, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej mierzonej wysokością stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy, nie ma też wpływu późniejszy potencjalny wzrost ani ewentualny spadek cen na rynku obrotu nieruchomościami. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia tej opłaty powinna uwzględniać ceny nieruchomości z transakcji zbliżonych datą do daty podziału nieruchomości. Rzeczoznawca sporządzając operat czy to w 2019 r. czy to w 2020 r., czy nawet gdyby miał to robić w 2022 r., – powinien uwzględnić ceny z 2017 r. tj. ceny adekwatne z puntu widzenia art. 98a ugn a nie transakcje bieżące. Stąd nie ma racjonalnych podstaw do aktualizowania w 2021 r. czy w 2022 r. cen transakcyjnych występujących na rynku nieruchomości w połowie 2017 r., czyli w dacie podziału nieruchomości.
W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn gdyż nie miał on zastosowania w tym postępowaniu jako odnoszący się do określonej w art. 151 ust. 1 ugn zasady aktualności operatu "na dzień wyceny". Przy opłacie adiacenckiej mamy do czynienia z lex specialis wskazującym na inną datę wyceny nieruchomości – ściśle powiązaną ze stanem nieruchomości i celem nakładania na właścicieli nieruchomości daniny publicznej, jaką jest określona w art. 98a ugn opłata adiacencka.
Trzeba też podkreślić, że skarżący zarzuca nieaktualność operatu, jednak nie wskazuje: jaki w okolicznościach tej sprawy miało to, bądź mogło mieć, realny wpływ na jej wynik; nie precyzuje też w jakim zakresie podważa merytoryczną prawidłowość ww. operatu. Stąd zarzuty w tym zakresie pozostają całkowicie gołosłowne. Podobną wagę, gdy chodzi o uzasadnienie i merytoryczną zawartość, Sąd przypisuje dalszym zarzutom dotyczącym naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 8 czy 9 kpa. Odnośnie do obowiązku informacyjnego, i ponownie podnoszonych zarzutów w zakresie autokontroli SKO, skarżący nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy miały ewentualne uchybienia, w szczególności w żadnej części skargi strona skarżąca nie odniosła się do merytorycznych przesłanek zastosowania przez SKO procedury autokontroli i uwzględnienia skargi Prokuratora.
Konsekwentnie, nie tyle niezasadny, co nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Strona skarżąca podniosła, że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwił sprawę w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, nie wyartykułowała jednak na czym owo zaniechanie w realiach tej sprawy miałoby polegać, jak również w jaki sposób naruszono interes społeczny czy słuszny interes obywatela. Skarga, sformułowana przez profesjonalistę, w konkretnym stanie prawnym i faktycznym, nie zawiera żadnych rzeczowych argumentów w tym zakresie. Z tych względów podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.