I SA/WA 1606/20

I SA/Wa 1606/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Apostolidis
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 1822/21 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "[...]" w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Związku "[...]" w [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...] Związek "[...]" w [...].
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Nieruchomość położona w [...]. przy ul. [...], hip. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Wnioskiem z [...] października 1948 r. Związek Gospodarczy [...]. w [...]. spółdzielnia z odpowiedzialnością udziałami w likwidacji z siedzibą w [...] wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powyższej nieruchomości. Powyższy wniosek nie został dotychczas rozpoznany.
Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku Związku Gospodarczego [...]. w [...]. spółdzielnia z odpowiedzialnością udziałami w likwidacji z siedzibą w [...] z dnia [...] października 1948 r., umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (obecnie: użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...], hip. [...], wobec [...] Związku "[...]", jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek dekretowy złożył podmiot nieuprawniony. Właścicielem nieruchomości była spółka "[...]" Centrala Handlowa w [...], natomiast wniosek złożył Związek Gospodarczy [...] w [...] spółdzielnia z odpowiedzialnością udziałami w likwidacji w [...]. Ponadto, Prezydent uznał, że [...] Związek "[...]" w [...]. nie wykazał następstwa prawnego po wnioskodawcy, wobec czego postępowanie wobec tego Związku, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Związek "[...]".
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lipca 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił oceny organu pierwszej instancji, że wniosek dekretowy nie został złożony przez dawnego właściciela nieruchomości. W ocenie Kolegium, dokumenty załączone do odwołania oraz pisma Związku z [...] marca 2020 r. potwierdzają, że "[...]" Związek Gospodarczy [...] w [...]. działał pod nazwą [...] w [...], a następnie został połączony ze spółdzielnią "[...]" jako spółdzielnią przejmującą. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wniosek z [...] października 1948 r. złożył następca (pod tytułem ogólnym) prawny dawnego właściciela nieruchomości.
Kolegium podzieliło natomiast ocenę Prezydenta, że [...] Związek "[...]" (dalej jako "Związek") nie wykazał następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości.
Jako źródło następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości Związek wskazał umowę zawartą [...] stycznia 1992 r. z likwidatorem "[...] " w [...].. W ocenie organu odwoławczego, w ww. umowie nie wyszczególniono jednak roszczeń wynikających z dekretu z 26 października 1945 r. Kolegium wskazało, że w § 4 ust. 1 ww. umowy strony postanowiły, że wchodzące w skład przekazywanych składników majątkowych nieruchomości stanowiące własność "[...]"w likwidacji, Związek z dniem [...] stycznia 1992 r. przejmuje w posiadanie do czasu przeniesienia przez Likwidatora prawa własności nieruchomości na rzecz Związku w formie aktu notarialnego. Strony zobowiązały się do sporządzenia aktów notarialnych przenoszących własność nieruchomości w terminie do [...] marca 1992 r., a Związek potwierdza, że owe akty notarialne nie zostały sporządzone.
W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, kwestia przejścia praw dekretowych na Związek powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu cywilnym. Jest to bowiem sprawa cywilna, do rozstrzygnięcia której właściwy jest sąd powszechny (art. 2 § 1 i art. 1 k.p.c.) - np. w trybie powództwa o ustalenie (art. 189 k.p.c.) - a nie organy administracji publicznej. W tym zakresie Kolegium powołało się na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2017 r., I SA/Wa 1796/16, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2018 r., I OSK 1714/17.
W ocenie organu odwoławczego, jeśli następstwo prawne po dawnym właścicielu wynika np. z orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku (sukcesja generalna) albo z umowy, w której znajduje się postanowienie o przeniesieniu roszczeń wynikających z dekretu [...], to kwestię następstwa prawnego może (i powinien) ocenić organ administracji. Natomiast w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie umowa nie odnosi się do roszczeń dekretowych, zaś własność nieruchomości miała być przeniesiona na podstawie odrębnych umów notarialnych, które nie zostały zawarte - skuteczność przejścia roszczeń dekretowych na nabywcę budzi wątpliwości, które powinny być rozstrzygnięte przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Kwestia ta wykracza bowiem poza kompetencje organu administracji. Cywilnoprawny charakter wątpliwości odnośnie przejścia praw dekretowych na Związek potwierdza również powoływanie się przez Związek na przepisy Kodeksu cywilnego oraz wskazówki interpretacyjne wynikające z uchwały Sądu Najwyższego z [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...].
Zdaniem Kolegium, w tym stanie rzeczy Prezydent nie powinien był dokonywać wykładni oświadczeń woli zawartych w umowie z [...] stycznia 1992 r. W ten sposób wkroczył bowiem w kompetencje sądu powszechnego. Trafnie natomiast, w ocenie Kolegium, Prezydent zastosował art. 105 § 1 k.p.a., bowiem Związek nie wykazał następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości, a tym samym nie wykazał statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości z wniosku odrębnego podmiotu - "[...] " w [...] Spółdzielnia z odpowiedzialnością udziałami.
Kolegium dodało, że do rozpoznania pozostaje wniosek Związku z [...] grudnia 1996 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tego jednak wniosku decyzja Prezydenta z [...] lipca 2019 r. nie obejmuje.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...] Związek "[...]" w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 5 i art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z 26 października 1945 r. oraz art. 47 § 1, art. 50 i art. 235 § 2 kodeksu cywilnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie wobec skarżącego i uznanie, za organem pierwszej instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, bowiem nie wykazał następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości, pomimo że skarżący jest właścicielem budynku zlokalizowanego na gruncie stanowiącym nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania oraz przysługują mu roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu do tej nieruchomości, bowiem:
a) umową z [...] stycznia 1992 r. skarżącemu przekazano m. in. odrębną nieruchomość - budynek zlokalizowany przy ul. [...] w [...],
b) art. 235 § 2 kodeksu cywilnego wyklucza sytuację, w której właścicielem budynku posadowionego na gruncie pozostającym w użytkowaniu wieczystym jest inny podmiot niż użytkownik wieczysty, wobec czego jedynie właściciel budynku posadowionego na gruncie objętym działaniem dekretu może nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego dekretu,
c) prawa z art. 7 ust. 1 dekretu są prawami związanymi z własnością budynku i jako takie stanowią części składowe budynku, które na podstawie art. 47 § 1 w zw. z art. 50 kodeksu cywilnego nie mogą być odrębnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i zostały przeniesione wraz z własnością budynku na skarżącego,
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 2 kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 ust. 6 i ust. 6a ustawy z 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie wobec skarżącego wskutek dokonania błędnej wykładni umowy z [...] stycznia 1992 r. zawartej pomiędzy "[...] " w [...] a skarżącym, sprzecznej z ww. przepisami prawa, skutkującej uznaniem, że umowa ta nie obejmowała roszczeń z art. 7 ust. 1 dekretu w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], a tym samym, iż brak jest następstwa prawnego skarżącego po pierwotnym właścicielu nieruchomości w zakresie roszczeń dekretowych, podczas gdy z jej treści wprost wynika, że skarżący przejmuje na podstawie tej umowy wszelkie prawa związane z przekazywanymi składnikami majątkowymi, w tym zobowiązania i wierzytelności "[...] "w likwidacji związane z przekazywanym majątkiem, zaś w Załączniku nr 2 do umowy stanowiącym wykaz nieruchomości przekazywanych skarżącemu wskazany został wprost budynek biurowy przy ul. [...] w [...] i przekazanie to było w pełni skuteczne prawnie, bowiem stanowiący podstawę tego przekazania art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. nie wymagał formy aktu notarialnego,
ewentualnie:
3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania administracyjnego i wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie lub wezwania strony do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym miałaby zostać rozstrzygnięta kwestia skuteczności przejścia praw dekretowych na skarżącego i dokonanie oceny tej kwestii przez Kolegium we własnym zakresie w sposób niekorzystny dla skarżącego, w sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, którego to zagadnienia nie może rozstrzygnąć samodzielnie organ administracji; w konsekwencji naruszeń ww. przepisów Kolegium błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. bezzasadnie utrzymując w mocy decyzję Prezydenta umarzającą postępowanie wobec skarżącego w sytuacji, w której Kolegium powinno było wydać decyzję uchylającą w całości decyzję Prezydenta oraz orzekającą co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie złożonego wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a ewentualnie, tj. w razie stwierdzenia zaistnienia w sprawie zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, Kolegium powinno było uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Zastępca Przewodniczącej Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
Zawiadomieniem z [...] stycznia 2021 r., w wykonaniu ww. zarządzenia z [...] grudnia 2020 r., poinformowano pełnomocnika skarżącego o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.
W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku lub, w razie braku takiej możliwości, o przełożenie jej rozpoznania na późniejszy termin, tj. do czasu gdy możliwe będzie rozpatrywanie spraw na rozprawach przy udziale pełnomocników stron bez użycia powyższych urządzeń. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w skardze i podsumował stanowisko merytoryczne w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności, wobec zawartego w piśmie skarżącego z [...] stycznia 2021 r. wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zbadać trzeba dopuszczalność rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii, wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., określanej jako "ustawa o COVID-19"). Z przepisów powołanej ustawy, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).
Należy mieć na uwadze, że w pierwotnej wersji ustawy o COVID-19 zamieszczono art. 15zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14 a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie art. 14a i art. 15zzs ustawy o COVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością powszechnie znaną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w ustawie o COVID-19 art. 15zzs4 ust. 2 i 3 wymaga rozważenia, czy przewidziane tam rozwiązania, wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o COVID-19 nakazuje opowiedzenie się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 w przedmiotowej sprawie i umożliwia rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy bowiem traktować jako przepis "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., I OSK 225/18, LEX nr 3115327).
Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, co nie ulega wątpliwości, między innymi ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W obecnym stanie faktycznym istnieją zaś takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia do przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ten standard ochrony praw skarżącego został zachowany, skoro zawiadomieniem z [...] stycznia 2021 r., w wykonaniu zarządzenia z [...] grudnia 2020 r., został on o tym powiadomiony i miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Wobec powyższego, sąd w składzie orzekającym uznał za dopuszczalne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19.
Przechodząc do oceny merytorycznej niniejszej sprawy, po analizie akt sprawy Sąd uwzględnił skargę, choć z innych powodów niż w niej podniesione.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (obecnie: użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...], wobec [...] Związku "[...]", jako bezprzedmiotowego.
Organy obu instancji uznały za zasadne, choć z częściowo innych przyczyn, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a. W ich ocenie, skarżący nie wykazał następstwa prawnego po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wykazał statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości z wniosku odrębnego podmiotu, tj. Związku [...] w [...] Spółdzielnia z odpowiedzialnością z udziałami w likwidacji z siedzibą w [...].
Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że skarżący nie wykazał następstwa prawnego po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wykazał statusu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem dekretowym z 13 października 1948 r. Nie można jednak podzielić oceny organów, że powyższe uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a.
W sprawie nie budzi sporu, że wniosek dekretowy z [...] października 1948 r. złożył podmiot uprawniony. Okoliczność ta znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym (por. zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z [...] listopada 1992 r., zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w [...] ze stycznia 1990 r., zaświadczenie Wydziału [...] z [...] września 1963 r., poświadczony odpis z Rejestru Spółdzielni nr [...] z [...] marca 1946 r. oraz odpis postanowienia Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Rejestrowego z [...] listopada 1946 r.) i nie budzi również wątpliwości Sądu.
W ocenie Sądu, błędnie jednak uznało Kolegium, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienie następstwa prawnego w zakresie roszczeń dekretowych może nastąpić tylko w postępowaniu cywilnym. Celem wykazania następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości skarżący przedłożył umowę z [...] stycznia 1992 r. zawartą pomiędzy likwidatorem "[...]" a Związkiem. Analiza ww. umowy potwierdza, że stanowi ona akt cywilnoprawny dotyczący przekazania składników majątkowych nie służących działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, treść tego rodzaju aktu wiąże organ administracji w takim zakresie, który nie jest sporny. W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami umowy nie występuje. Spór dotyczy wyłącznie oceny treści postanowień umowy cywilnoprawnej, która to ocena, jak słusznie podnosi skarżący, leży w kompetencji organów administracji. Wbrew zatem stanowisku Kolegium, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym i prawnym, niż oceniany w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 28 lutego 2017 r. W tamtej sprawie spór o to czy dawna nieruchomość [...] stanowiła wspólny majątek dorobkowy małżonków władny był bowiem rozstrzygnąć wyłącznie sąd powszechny. Opisane uchybienie organu odwoławczego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż, choć z częściowo innym uzasadnieniem, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu przedmiotowego postępowania.
Po analizie postanowień ww. umowy z [...] stycznia 1992 r. Sąd podzielił stanowisko Prezydenta, że umowa ta nie obejmowała roszczeń dekretowych do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...].
Podstawę zawarcia przedmiotowej umowy, jak wynika z jej § 1, stanowił art. 3 ust. 6a ustawy z 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. nr 6, poz. 36 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który został dodany do ww. ustawy z dniem 19 września 1991 r. na mocy art. 9 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw (Dz.U.91.83.373).
Zgodnie z powołanym przepisem, "składniki majątkowe nie służące do prowadzenia działalności gospodarczej powinny być przekazane przez likwidatora nowo utworzonym związkom rewizyjnym na ich wniosek, o ile nie są zatwierdzone plany likwidacji". Przepis ten ma więc inną treść niż przywołany w skardze art. 3 ust. 6 ustawy, który stanowi, że "zakłady oraz rzeczowe składniki majątkowe, z wyjątkiem określonych w ust. 5, mogą być przekazane na własność na podstawie umowy zawartej z likwidatorem spółdzielniom zrzeszonym w likwidowanym związku, spółdzielniom założonym przez spółdzielnie zrzeszone w tym związku oraz spółdzielniom pracy założonym przez pracowników zakładu w celu kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej w tym zakładzie [...]". Z porównania obu powyższych norm wynika, że art. 3 ust. 6a ustawy, w przeciwieństwie do art. 3 ust. 6, nie zawiera sformułowania, że składniki majątkowe "mogą być przekazane na własność" na podstawie umowy zawartej z likwidatorem. Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego, w sprawie nie znajdzie zastosowania teza uchwały Sądu Najwyższego z [...] listopada 1991 r., która dotyczyła przekazania nieruchomości na własność na podstawie art. 3 ust. 6 ustawy z 20 stycznia 1990 r.
Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. umowy z [...] stycznia 1992 r., wchodzące w skład przekazywanych składników majątkowych nieruchomości stanowiące własność "[...]" w likwidacji (wskazane w załączniku nr 2) Związek z dniem [...] stycznia 1992 r. przejmuje w posiadanie do czasu przeniesienia przez Likwidatora "[...]" prawa własności nieruchomości na rzecz Związku w formie aktu notarialnego. W ww. postanowieniu umownym zawarto również zapis, że strony zobowiązuje się do sporządzenia aktów notarialnych przenoszących własność nieruchomości w terminie do [...] marca 1992. Z akt sprawy nie wynika aby strony ww. umowy wykonały powyższe zobowiązanie i zawarły akt notarialny - umowę przeniesienia własności w odniesieniu do stanowiącej własność "[...]"w likwidacji nieruchomości przy ul. [...] (wymienionej w pkt 1 załącznika nr 2 do umowy). W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu, że zgodnie z postanowieniami umowy z [...] stycznia 1992 r. budynek przy ul. [...] pozostawał wyłącznie w posiadaniu skarżącego. W ocenie Sądu, przeniesienia na skarżącego prawa własności budynku przy ul. [...] nie potwierdza również treść § 5 ww. umowy. Powołany zapis dotyczy bowiem budynków wybudowanych lub nabytych przez "[...]" w likwidacji na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Natomiast przedmiotowy budynek, przed wejściem w życie dekretu, znajdował się na gruncie należącym do poprzednika prawnego "[...]"w likwidacji.
Ponadto, za prawidłową Sąd uznał ocenę organu, że żaden zapis umowy z 1992 r. nie potwierdza aby na jej podstawie przeniesiono na skarżącego uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu. Jak już wskazano wyżej, przedmiotową umowę zawarto na podstawie art. 3 ust. 6a ustawy. Jej celem było zatem, zgodnie z powołanym przepisem, przekazanie przez likwidatora Związkowi, na jego wniosek, składników majątkowych nie służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Takie też postanowienia znalazły się w treści umowy z 1992 r. Stosownie bowiem do § 3 umowy, strony zgodnie oświadczyły, że przejęcie - przekazanie składników majątkowych określonych niniejszą umową następuje z dniem [...] stycznia 1992 r., z zachowaniem ciągłości bilansowej przejętych składników, i z tą chwilą Związek przejmuje wszelkie prawa związane z przekazywanymi składnikami majątkowymi, w tym zobowiązania i wierzytelności "[...]" w likwidacji związane z przekazywanym majątkiem, prawa i obowiązki wynikające z zawartych umów, decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych oraz umów o pracę pracowników przechodzących do pracy w Związku. W myśl zaś z § 4 umowy, wchodzące w skład przekazywanych składników majątkowych nieruchomości stanowiące własność "[...]" w likwidacji (określone w załączniku) Związek z dniem [...] stycznia 1992 r. przejmuje w posiadanie do czasu przeniesienia przez Likwidatora prawa własności nieruchomości na rzecz Związku w formie aktu notarialnego. Jednocześnie strony umowy zobowiązały się do sporządzenia aktów notarialnych przenoszących własność nieruchomości w terminie do [...] marca 1992 r. Ponadto, zgodnie z § 5 umowy, wchodzące w skład przekazywanych składników majątkowych budynki, rozpoczęte inwestycje i urządzenia wybudowane lub nabyte przez "[...]"w likwidacji na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy przechodzą mocą tej umowy na własność skarżącego jako nakłady na tych gruntach.
Z powołanych postanowień umowy z 1992 r. wynika zatem, że skarżącemu przekazano określone składniki majątkowe oraz prawa związane z tymi składnikami, w tym zobowiązania i wierzytelności związane z przekazywanym majątkiem, a także prawa i obowiązki wynikające z zawartych umów, decyzji administracyjnych czy orzeczeń sądowych. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organu, że sama okoliczność przekazania Związkowi powyższą umową konkretnych składników majątkowych "[...] " w likwidacji, w tym przekazania w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie stanowi o następstwie prawnym skarżącego po dawnym właścicielu nieruchomości, a w konsekwencji o statusie strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem dekretowym z 13 października 1948 r. Tym samym, za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 5 i art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. oraz art. 47 § 1, art. 50 i art. 235 § 2 kodeksu cywilnego, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 2 kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 ust. 6 i ust. 6a ustawy z 20 stycznia 1990 r.
W ocenie Sądu, błędnie jednak uznał organ, że niewykazanie przez skarżącego statusu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem określonego podmiotu uzasadnia umorzenie tego postępowania, wobec skarżącego, jako bezprzedmiotowego.
Podnieść trzeba, że w świetle podstawowych zasad k.p.a. strona postępowania administracyjnego ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania, od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Inaczej mówiąc z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94; ONSA 1996, nr 2, poz. 80).
Przedmiotowa sprawa administracyjna została wszczęta na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu wnioskiem złożonym w dniu [...] października 1948 r. przez Związek w [...] spółdzielnia z odpowiedzialnością udziałami w likwidacji z siedzibą w [...]. Z akt sprawy wynika, że powyższy wniosek nie został dotąd rozpoznany. W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem swój udział w tym postępowaniu zgłosił skarżący powołując się na następstwo prawne po wnioskodawcy wynikające z umowy z [...] stycznia 1992 r. Z powyższego wynika, że przedmiotowe postępowanie zainicjował określony wniosek złożony przez określony podmiot. Ma ono zatem swój przedmiot, którym jest przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Zatem jeśli podmiot inicjujący postępowanie dekretowe zakończył swoje działanie, to powinno ono toczyć się z udziałem jego następcy prawnego (następców prawnych) Jeśli zaś w danym momencie nie można następcy prawnego ustalić, to organ obowiązany jest podjąć przewidziane przepisami procedury administracyjnej działania procesowe, względnie postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. do czasu prawidłowego ustalenia stron tego postępowania. Nie można natomiast, jak uczynił to organ, orzec o umorzeniu postępowania dekretowego "wobec skarżącego" (tj. w części, która nie mieściła się w zakresie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem dekretowym), tylko dlatego, że podmiot, który zgłosił swój udział w postępowaniu na prawach strony tego statusu nie posiadał. W przepisach k.p.a. brak jest podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony podmiotu niebędącego organizacją społeczną (por. postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09, LEX nr 586325). To zaś oznacza, że w sytuacji zgłoszenia przez określony podmiot chęci udziału w postępowaniu na prawach strony, organ nie może podjąć w tym przedmiocie żadnego władczego rozstrzygnięcia (postanowienia lub decyzji). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności i praworządności organ działa wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Wobec powyższego, jedyną formą załatwienia takiego podania może być pismo informujące wnioskodawcę o jego sytuacji prawnej.
Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu, obowiązany będzie podjąć przewidziane przepisami procedury administracyjnej działania procesowe, względnie przedmiotowe postępowanie zawiesić na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. do czasu prawidłowego ustalenia stron tego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).