I SA/Wa 1603/15

I SA/Wa 1603/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1190/16 - Wyrok NSA z 2018-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28,  art. 60,  art. 61a par. 1,  art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2015r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015r. A. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1989r. nr [...], na mocy której nastąpiła sprzedaż H. S. lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na to, że A. R. nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. R.
Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że o istnieniu interesu prawnego przesadza przepis prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Takiego przepisu skarżąca nie wskazała, tym samym nie uzasadniła interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Kolegium podniosło, że strona postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości objętej uprzednio dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli użytkowania wieczystego, jest niewątpliwie właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni oraz osoby mające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, w tym właściciel wykupionego lokalu.
W rozpoznawanej sprawie, jak wskazało Kolegium, A. R. wykazała, że jest następcą prawnym H. S., której dotyczyła kwestionowana decyzja, przedstawiając postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1990r. sygn. akt [...] stwierdzające nabycie spadku po H. S. i ta okoliczność nie jest kwestionowana.
Jednakże zdaniem Kolegium A. R. nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, gdyż nie jest ona jego właścicielką, nie nabyła ona uprawnienia przysługującego dawnej najemczyni na podstawie decyzji z [...] września 1989r., albowiem uprawnienie to nie weszło w skład spadku po H. S. Kolegium powołało się w tej kwestii na wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lipca 2012r. sygn. akt [...], w którym Sąd stwierdził, że w wypadku, gdy pomimo wydania decyzji ostatecznie nie dochodziło do zawarcia umowy, tak jak to miało miejsce w przypadku H.S., to wraz ze śmiercią najemcy wygasały również uprawnienia do żądania zawarcia umowy. Roszczenie powódki nie znajduje również uzasadnienia z uwagi na fakt, że nigdy nie stała się ona najemczynią spornego lokalu, a prawo najmu nie wchodziło w skład spadku.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie jest więc uprawniona do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1989r.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. R. zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjecie, że nie ma ona interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 1989r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jako spadkobierczyni H. S. posiada interes prawny i faktyczny we wzruszeniu wadliwej decyzji z dnia [...] września 1989r., ponieważ konieczne jest uzyskanie prejudykatu w ewentualnej sprawie odszkodowawczej. Wskutek bowiem błędu organu administracji nie jest obecnie właścicielką przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podniesiono również zarzuty merytoryczne dotyczące kwestionowanej decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej.
Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji z dnia [...] września 1989r. r. Kolegium oceniło, iż wnoszącej podanie A. R. nie przysługuje status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie legitymuje się ona żadnym tytułem prawnorzeczowym czy też roszczeniem do nieruchomości gruntowej jak też budynku, w którym znajduje się sprzedany lokal, a więc nie ma ona interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji.
W tym stanie rzeczy podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy skarżąca A. R. ma interes prawny, kreujący jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu mieszkalnego na rzecz jego najemcy i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, w udziale przynależnym do tego lokalu.
Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej (a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie), ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie i zakończyć się odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Kwestionowaną przez skarżącą decyzją z dnia [...] września 1989r. orzeczono o sprzedaży H. S. lokalu mieszkalnego numer [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. wraz z udziałem [...] budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat części gruntu, na którym usytuowany jest budynek. H. S. zmarła w dniu [...] października 1990r. i do tego czasu nie została zawarta umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, jego sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu. Jedyną spadkobierczynią H.S. jest skarżąca.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 1989r. zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia, a zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. z 1989r. nr 14, poz. 75), ostateczna decyzja w sprawie zbycia nieruchomości stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.
Jak stwierdził w powołanym przez organy orzekające w niniejszej sprawie Sąd Apelacyjny w W. w prawomocnym wyroku z dnia [...] lipca 2012r. sygn. akt [...] w sprawie z powództwa A. R. o wydanie wyroku stwierdzającego obowiązek Miasta W. przeniesienia na nią własności przedmiotowego lokalu, uprawnienia wynikające z decyzji o sprzedaży lokalu wydanej na podstawie przepisów ww ustawy miały charakter ściśle zwiany z daną osobą. Decyzja taka wydawana była na rzecz konkretnej osoby, spełniającej kryteria przewidziane w ustawie. Lokale mieszkalne stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogą być sprzedawane na własność tylko najemcom tych lokali. Uprawnienia wynikające z kwestionowanej decyzji nie mogły wejść do spadku po najemcy w świetle regulacji art. 922 § 2 k.c. Oznacza to, że w wypadku, gdy pomimo wydania decyzji ostatecznie nie dochodziło do zawarcia umowy-tak jak to miało miejsce w przypadku H. S., to wraz ze śmiercią najemcy wygasły również uprawnienia do żądania zawarcia umowy.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że organ nadzoru prawidłowo przyjął, że A. R. nie przysługuje legitymacja do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1989r. Będąc bowiem spadkobiercą H. S. nie nabyła ona uprawnień wynikających z tej decyzji , ponieważ przysługiwały one wyłącznie H. S. jako najemcy przedmiotowego lokalu, które wraz z jej śmiercią wygasły i nie weszły w skład spadku, bowiem prawo najmu do spadku nie wchodzi.
Dodać należy, że zgodnie z art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Oznacza to nakaz przyjmowania przez podmioty wymienione w art. 365 § 1 k.p.c., że w objętej orzeczeniem sytuacji faktycznej stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z sentencji wiążącego orzeczenia. Związanie prawomocnym wyrokiem rozciąga się także na motywy wyroku w takim zakresie, w jakim stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne dla wyjaśnienia jego zakresu tj. w jakim indywidualizują one sentencję jako rozstrzygnięcie o przedmiocie sporu i w jakim określają one istotę danego stosunku prawnego. Chodzi przede wszystkim o elementy uzasadnienia dotyczące rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w których sąd wypowiada się w sposób stanowczy o żądaniu. Określony w art. 365 § 1 k.p.c. zakres oznacza zakaz dokonywania ustaleń sprzecznych z uprzednio osądzoną kwestią, a nawet niedopuszczalność prowadzenia w tym zakresie powtórnego postępowania dowodowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2013 r., II PK 188/12 Legalis nr 1061633).
W związku z powyższym należy uznać, ze prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lipca 2012r. sygn. akt [...] jest wiążący zarówno dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, jak i dla organu orzekającego w niniejszej sprawie.
Interes, na który powołuje się skarżąca, a mianowicie konieczność uzyskania prejudykatu w ewentualnej sprawie odszkodowawczej jest co najwyżej interesem faktycznym, który jednak nie daje jej przymiotu strony w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1989r.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.