I SA/Wa 1596/23

I SA/Wa 1596/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 czerwca 2023 r. nr KKU-29/20 w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy mienia ogólnonarodowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., nr KKU-29/20, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też jako KKU) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 748/0/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Miasta [...] majątku po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będącego we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...], ul. [...], jako mienia komunalnego, niezbędnego do wykonywania zadań własnych, mienia ogólnonarodowego.
Miasto [...] nabyło własność mienia ogólnonarodowe położone na terenie miasta [...], stanowiącego dotychczas majątek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w [...], obejmujący wszystkie aktywa i pasywa – zgodnie z protokołem przekazania przejęcia przedsiębiorstwa państwowego, spisanym według stanu na dzień 31 grudnia 1992 r. jako mienie niezbędne do wykonywania zadań własnych, na mocy decyzji Wojewody [...]z dnia 18 grudnia 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji nacjonalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 1992 r. Następnie decyzją z dnia 22 października 2002 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie. Nadzorcza decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia oddalił skargę na tę decyzję.
Na skutek stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 1992 r. odżył wniosek Miasta [...] o komunalizację mienia po byłym przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...] konieczne więc było określenie w trakcie tego postępowania, jakie składniki mienia mogą podlegać komunalizacji.
Wnioskiem z dnia 19 listopada 2004 r. Miasto [...] zwróciło się do Wojewody Mazowieckiego o nieodpłatne przekazanie na mu na własność mienia ogólnonarodowego pozostałego po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będące we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] na podstawie art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, jako mienia komunalnego niezbędnego Miastu [...] do realizacji zadań własnych gminy obejmujących zbiorcze zaopatrzenie mieszkańców miasta w energię cieplną, a więc zadań wynikających z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda w dniu 14 lutego 2006 r. wydał decyzję, którą nieodpłatnie przekazał na własność Miasta [...] mienie ogólnonarodowe niezbędne do wykonywania zadań własnych gminy, stanowiące majątek po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będące we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...], w skład którego wchodzą składniki mienia państwowego wyszczególnione w karcie inwentaryzacyjnej przedsiębiorstwa nr [...] pod poz. 1, 5-10, 15-24, 26-29 oraz w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] pod poz. 1-87 oraz odmówił przekazania na własność Miasta [...] składników mienia wyszczególnionego w karcie inwentaryzacyjnej przedsiębiorstwa nr [...] pod poz. 2-4, 11-14, 25 oraz nr [...] pod poz. 1-3 usytuowanych na nieruchomościach położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] pow. 1,5212 ha (uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]) i nr [...] o pow. 0,6094 ha (uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]).
Od decyzji tej odwołał się Burmistrza Miasta [...] oraz Spółdzielnia, co skutkowało uchyleniem przez KKU zaskarżonego orzeczenia i umorzeniem postępowania decyzją z dnia 10 maja 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że spór między Miastem [...] Spółdzielnią o własność urządzeń, o których mowa w art. 49 KC, tj. o składniki mienia byłego [...], będącego obecnie we władaniu ZEC idzie o prawo własności i podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/WA 1262/06 uchylił decyzję KKU z dnia 10 maja 2006 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd stanął na stanowisku, że co najmniej przedwczesne jest twierdzenie, że przedmiotowe mienie nie stanowi mienia Skarbu Państwa i tym samym nie podlega komunalizacji, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie.
Realizując zalecenia sformułowane przez Sąd, KKU decyzją z dnia 4 maja 2007 r. uchyliła decyzję [...] z dnia 14 lutego 2006 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze, że Sąd zauważył, że postępowanie administracyjne w przedmiocie nieodpłatnego przekazania mienia na rzecz Miasta winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania cywilnego w przedmiocie sporu cywilnoprawnego w kwestii własności składników mienia objętego wnioskiem o komunalizację tego mienia, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 16 lipca 2007 r. zawiesił z urzędu to postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie, bowiem odpadła przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż przedłożone zostały orzeczenia sądów cywilnych, tj. wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z 31 grudnia 2009 r., sygn. akt [...]i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt [...], rozstrzygające kwestię własności poszczególnych składników mienia, którego dotyczyło postępowanie administracyjne.
Kolejną decyzją nr [...], wydaną w dniu 6 czerwca 2012 r. Wojewoda ponownie przekazał nieodpłatnie na własność Miasta [...] jako mienie komunalne niezbędne do wykonywania zadań własnych mienie ogólnonarodowe (państwowe) stanowiące majątek po byłym [...], będące we władaniu ZEC wskazując, że w skład przekazywanego mienia wchodzą składniki mienia państwowego usytuowane na nieruchomościach położonych w [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] pow. 1,5213 ha (uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]) i nr [...] pow. 0,6094 ha (uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]), wyszczególnione w kartach inwentaryzacyjnych przedsiębiorstwa, stanowiących integralną część decyzji: nr 1 — poz. 1-29 (załącznik nr 1 do decyzji), nr 3 — poz. 1-87 (załącznik nr 2 do decyzji), nr 2 — poz. 1-3 (załącznik nr 3 do decyzji).
Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnia, KKU decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. Nr KKU-124/12, KKU uchyliła w całości decyzję Wojewody Nr 379/0/12 z dnia 6 czerwca 2012 r. i odmówiła przekazania na własność Miasta [...] spornego mienia. W ocenie KKU orzeczenie Wojewody było błędne, ponieważ przekazanie na rzez [...] obiektów i urządzeń odbyło się bez równoczesnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, a zatem było nieskuteczne w zakresie wynikającym z art. 222 § 1 KC, albowiem musza one być przenoszone łącznie.
Skargę na decyzję KKU z dnia 13 sierpnia 2013 r. do WSA w Warszawie wywiodło Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a WSA wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2483 uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. KKU przedwcześnie zdaniem Sadu rozstrzygnęła w przedmiotowej sprawie, wobec faktu niezastosowania przepisu art. 153 P.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia l. I lipca 2006 r. sygn. akt I SA/WA 1262/06, wydanym w przedmiotowej sprawie wskazał, że wynik postępowania komunalizacyjnego uzależniony jest od wyniku postępowania cywilnego, w toku którego nastąpiło w rezultacie ustalenie, które składniki przedmiotowego mienia są własnością danego podmiotu. Sąd zwrócił uwagę, że organy administracji są uprawnione do ustalania stanu prawnego mienia, nie mogą jednak rozstrzygać sporów wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, do czego powołane są sądy powszechne.
Realizując zalecenia Sądu KKU decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r., Nr KKU-34/15 uchyliła decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 6 czerwca 2012 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 14 października 2019 r. wezwał Burmistrza Miasta [...] do uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w zakresie statusu prawnego mienia, w skład którego wchodzą składniki usytuowane na przedmiotowych nieruchomościach. W odpowiedzi w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. zawnioskowano o rozpatrzenie sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego. Prowadzone postępowanie Wojewoda zakończył zaś decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., którą nieodpłatnie przekazał na własność Miasta [...] majątku po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będącego we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...], ul. [...] , jako mienia komunalnego, niezbędnego do wykonywania zadań własnych, mienia ogólnonarodowego.
Uzasadniając wydane orzeczenie Wojewoda w obszerny sposób opisał przebieg sprawy, a następnie podkreślił, że przy jej rozstrzygnięciu wziął pod uwagę przede wszystkim wyroki sądów powszechnych, które stosownie do art. 365 KPC wiążą organy administracji, na co wskazywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2483/13.
Następnie Wojewoda wyjaśnił treść art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiącego podstawę wniosku Miasta [...] o nieodpłatne przekazanie na własność ogólnonarodowego, wskazał m.in., że mienie, o którym mowa w ww. przepisie nie stało się mieniem komunalnym w dacie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie ma charakteru deklaratoryjnego. Wojewoda dodał też, że komunalizacja na podstawie omawianego przepisu "jest obowiązkowa", o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "przekazuje się", jednakże warunkiem niezbędnym do przekazania mienia jest spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w ustawie.
Weryfikując te przesłanki Wojewoda uznał za niebudzące wątpliwości, bo poparte ustaleniami sądów powszechnych I i II instancji, że mienie objęte wnioskiem o komunalizację, szczegółowo opisane w kartach inwentaryzacyjnych, ujęte w załącznikach do decyzji, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należało do przedsiębiorstwa państwowego.
Wojewoda zauważył m.in., że mową z dnia 10 kwietnia 1975 r. – kontynuował Wojewoda Mazowiecki – Skarb Państwa oddał w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] niezabudowane działki gruntu, położone w [...] w rejonie ul. [...], o łącznym obszarze 1,5910 ha z obowiązkiem wybudowania na nich ciepłowni na potrzeby członków Spółdzielni. Ponadto na podstawie drugiej umowy, zawartej w dniu 16 marca 1978 r., ustanowiono na rzecz Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w sąsiedztwie, o łącznej pow. 0,9158 ha, pod warunkiem wybudowania na nim domów mieszkalnych dla członków Spółdzielni. Z ustaleń Wojewody wynika, że budowa ciepłowni przy ul. [...] została w całości sfinansowana ze środków pochodzących z kredytów udzielonych na ten cel przez Narodowy Bank Polski. Przedmiotowy kredyt był umarzalny w 100% pod warunkiem przekazania wybudowanego obiektu (ciepłowni) do właściwego terytorialnie wojewódzkiego przedsiębiorstwa energetyki cieplnej i rzeczywiście został w całości umorzony na podstawie protokołu przekazania obiektu na rzecz [...]. Tym samym Spółdzielnia w żadnym stopniu nie pokryła kosztów wybudowania ciepłowni, która do końca 1981 r. znajdowała się w posiadaniu i zarządzie Spółdzielni. Natomiast z dniem 1 stycznia 1982 r. na podstawie "protokołu przejęcia-przekazania" sporządzonego w zwykłej formie pisemnej doszło do przekazania przez Spółdzielnię i przejęcia przez [...] "obiektów i urządzeń" w postaci Kotłowni Rejonowej przy ul. [...], magistrali cieplnej i węzłów wyszczególnionych w załącznikach. Z czynności wynikało, że chodzi o przejście na podmiot przejmujący całości praw i obowiązków związanych z produkcją energii cieplnej i dostarczaniem jej wszystkim odbiorcom w mieście. Przeniesienie – jak zaznaczył Wojewoda – nie obejmowało cesji prawa użytkowania wieczystego, które pozostało jako ustanowione na rzecz Spółdzielni. Wojewoda zauważył też, że po przekazaniu ciepłowni w styczniu 1982 r. Spółdzielnia nie czyniła żadnych nakładów i wydatków związanych z obiektem przy ul. [...], z wyjątkiem pokrywania, poczynając od 2003 r., opłat publicznoprawnych, należnych od prawa użytkowania wieczystego gruntu, jak też nie uczestniczyła w żaden sposób w zarządzaniu ciepłownią [...], gospodarując przyjętym mieniem, do końca swojego istnienia nie uzyskał formalnego tytułu prawnego do użytkowanego terenu, w szczególności prawa zarządu potwierdzonego decyzją administracyjną i nie występował z [pic] wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków lub innych urządzeń i lokali na mocy przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dalej w uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił w jaki sposób powstał Zakład Energetyki Cieplnej w [...] faktycznie władający nieruchomością przy ul. [...], wraz z wszystkimi znajdującymi się na niej rzeczami, prowadząc przedsiębiorstwo energetyczne, którego rzeczy te są składnikami materialnymi. Został on mianowicie utworzony w efekcie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w [...]. Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 grudnia 1991 r. jako zakład budżetowy z siedzibą przy ul. [...], który następnie na podstawie Uchwałą z dnia 12 sierpnia 1997 r. Rada Miejska w [...] przekształcono w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
Po tym Wojewoda odwołując się do argumentacji sądów powszechnych przyjął, że będące przedmiotem powództwa windykacyjnego stanowiły składniki materialne w rozumieniu art. 551 KC, przedsiębiorstwa energetycznego, albowiem służą bezpośrednio prowadzonej działalności gospodarczej, tworząc zorganizowany zespół środków niezbędnych funkcjonalnie do realizacji zadań, w tym produkcji i dostawy energii cieplnej dla osób fizycznych i prawnych z terenu miasta [...]. Wymaganego przymiotu "władania", niezależnie od sposobu jego rozumienia, nie miało Miasto [...] i to od dnia 16 września 1997 r., wraz z utworzeniem ZEC jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która wedle prawa stała się odrębną od miasta osobą prawną. Istotną okolicznością rozstrzygnięcia był fakt, że Spółdzielnia swój tytuł prawny wywodziła wyłącznie z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu, zaś nie próbowała udowodnić, a nawet nie powoływała się na to, że przysługuje jej prawo do przedsiębiorstwa, którego jednym ze składników były przedmiotowy grunt wraz ze znajdującymi się na nim budynkami i urządzeniami. Tymczasem roszczenie windykacyjne z art. 22 § 1 KC skierowane do składników przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 KC kojarzy się w orzecznictwie z prawem do tego przedsiębiorstwa jako zmierzające do jego ochrony. Stosowanie zaś do art. 235 KC z prawa użytkowania wieczystego gruntu nie mogły wypływać żadne prawa do rzeczy znajdujących się poza tym gruntem, nieraz w znacznej od niego odległości, jak magistrala cieplna z przyłączami i węzły cieplne.
Tym samym Spółdzielnia mogłaby uzyskać faktyczne władztwo nad "siecią cieplną" jedynie wraz z przejęciem całego przedsiębiorstwa ciepłowniczego, jednakże wyraźnie oświadczył, że nie zmierza do wydania jej przedsiębiorstwa określonych składników tego przedsiębiorstwa. Wojewoda Mazowiecki podkreślił też, że w dacie przekazania ciepłowni w 1982 r. mieściła się ona w zasadzie na obszarze wyznaczonym trwałym ogrodzeniem, istniejącym do chwili obecnej. Na terenie zajmowanym przez ciepłownię znajdowało się 6 budynków spośród 10 budynków. Budynki i urządzenia trwałe zostały bliżej opisane w dokumentacji przygotowanej w 2006 r. do komunalizacji.
Zwrócił też Wojewoda uwagę na konstatację Sądu, który na podstawie art. 224 § 2 KC przyjął, że Spółdzielni jako użytkownikowi wieczystemu gruntu, na którym zlokalizowano część składników materialnych przedsiębiorstwa, przysługują prawo do wynagrodzenia, ale wyłącznie za korzystanie z zajętego gruntu.
Wobec powyższego w ocenie Wojewody Mazowieckiego należało stwierdzić, że według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień 27 maja 1990 r. objęte wnioskiem komunalizacyjnym mienie stanowiło składniki materialne w rozumieniu art. 551 KC, przedsiębiorstwa energetycznego (byłego [...]). Natomiast, jak podkreślił Wojewoda – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty — m. in. poprzez zaopatrzenie w energię cieplną.
Z tych względów Wojewoda uznał, że zaistniały przesłanki do przekazania na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy na rzecz Miasta [...] jako mienia komunalnego niezbędnego do wykonywania zadań własnych, mienie ogólnonarodowe, stanowiące majątek po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będące we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] ul. [...].
W odwołaniu od decyzji Wojewody Spółdzielnia zarzuciła:
1) Rażące naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym, poprzez skomunalizowanie mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy nie stanowiło w całości mienia ogólnonarodowego (państwowego), a także które nie jest niezbędne do realizacji zadań gminy;
2) Rażące naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż w sprawie istnieje niewątpliwy stan prawny w zakresie stosunków własnościowych umożliwiający komunalizację mienia po byłym [...] w [...] w sytuacji, gdy majątek ten nie obejmuje prawa do gruntu.
Po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją powołaną na wstępie KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał m.in. treść art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) by zarysować różnice pomiędzy decyzjami wydawanymi na podstawie przepisów. KKU zgodziła się też z Wojewodą, że mienie objęte wnioskiem o komunalizację, szczegółowo opisane w kartach inwentaryzacyjnych, stanowiących załączniki do decyzji organu pierwszej instancji w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należało do przedsiębiorstwa państwowego, co potwierdza wyrok SO w [...] z dnia 31 grudnia 2009 r., sygn. akt [...].
KKU stwierdziła również, że podziela ustalenia Wojewody dotyczące zaistnienia przesłanek do przekazania na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy na rzecz Miasta [...] jako mienia komunalnego niezbędnego do wykonywania zadań własnych, mienie ogólnonarodowe, stanowiące majątek po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będące we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...] ul. [...] .
Następnie Komisja, podobnie jak Wojewoda podkreśliła, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jako, że stwierdza nabycie mienia przez gminę z mocy prawa, to jest decyzją deklaratoryjną, natomiast komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy ma zupełnie inny charakter. To bowiem na podstawie decyzji wydej w oparciu o ostatni z tych przepisów przekazuje się mienie ogólnonarodowe (państwowe) jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma więc charakter konstytutywny.
Jak podkreśliła KKU zarówno w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 jak i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy można skutecznie skomunalizować wyłącznie mienie ogólnonarodowe, a kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia jest ustalenie, czy sporne mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Konieczne było więc – w ocenie KKU – wyjaśnienie pojęcia "należące do", które zostało opisane jako kategoria prawna odmienna od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. W konsekwencji Komisja stanęła na stanowisku, że pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych i tak rozumianego "należenia" mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać.
Dla uproszczenie Komisja przyjęła, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej), z czym koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) stanowiący, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Analizując szereg przepisów i zmian legislacyjnych Komisja argumentowała, że domniemanie "należenia" mienia do rady narodowej nie może być przełamane bez uzyskania dokumentów potwierdzających formalne oddanie tego mienia w zarząd innemu podmiotowi, co w jej ocenie było zbieżne z zapatrywaniem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego przykładem reprezentatywnym miał być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2103/18. W orzeczeniu tym podobnie jak w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt [...], oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt [...], NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) Jednocześnie z uwagi na ugruntowany charakter tych twierdzeń KKU za nie celowe uznała przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu uchwał.
Dalej Komisja stwierdziła zaś – odnosząc się do zarzutu Skarżącej – że organ pierwszej instancji w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Przy czym Komisja posłużyła się w swoich rozważaniach argumentacją dotyczącą sprawy o zbliżonym staniem faktycznym dotyczącej komunalizacji mienia na przecz spółki [...] S.A..
Następnie KKU odniosła się do pozostałych zarzutów odwołania uznając, że nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem Wojewoda należycie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił.
Skargę na decyzję KKU wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]" z siedzibą w [...].
Spółdzielnia zaskarżając decyzję Komisji w całości zarzuciła jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) polegające na skomunalizowaniu mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy nie stanowiło mienia ogólnonarodowego (państwowego) a także które nie jest niezbędne do realizacji zadań gminy,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z z późn. zm.), w szczególności poprzez zaniechanie oceny prawidłowości ustalonego stanu prawnego dot. komunalizowanego mienia przez organ pierwszej instancji.
Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, a także o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2019 r. Nadto zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zwrotu kosztów postępowania.
Komisja w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny wówczas, gdy stwierdzi, że narusza on przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też narusza przepis prawa dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja komunalizacyjna, którą przekazano na własność Miasta [...] majątek po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w [...], będący we władaniu Zakładu Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w [...], ul. [...], jako mienia komunalnego, niezbędnego do wykonywania zadań własnych, mienia ogólnonarodowego.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zidentyfikowały podstawę prawną wydawanego rozstrzygnięcia, którą stanowił art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej jako też jako ustawa komunalizacyjna).
Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 (terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego) pełnią funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.
Organy obu instancji dokonując wykładni art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej prawidłowo przyjęły, że ustanawia się w nim odrębny od wynikającego z art. 5 ust. 1 tej ustawy reżim komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego). O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie drugiego z nich ma charakter deklaratoryjny, bo potwierdza jedynie fakt przejścia na rzecz właściwej gminy majątku podlegającego komunalizacji, to już orzeczenie, które zapada w oparciu o art. 5 ust. 3 pkt 2 ma charakter konstytutywny, a mienie którego dotyczy jedynie potencjalnie może podlegać komunalizacji. Przejście takiego mienia na własność jednostki samorządu terytorialnego jest uzależnione od spełnienia określonych ustawowo przesłanek.
Z treści analizowanego przepisu wynika, że komunalizacji w przewidzianym w nim trybie może podlegać wyłącznie mienie stanowiące własność ogólnonarodową (państwową). Przy czym, własność ta musi przynależeć do Państwa zarówno w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (27 maja 1990 r.), jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie należy podkreślić, o czym trafnie wspomniał organ pierwszej instancji, że wydanie decyzji komunalizacyjnej w trybie analizowanego przepisu możliwe jest jedynie wówczas, gdy mienie mające podlegać komunalizacji stanowiło własność ogólnonarodową, ale też w sposób kumulatywny (łącznie) spełnione zostaną też pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy komunalizacja takiego mienia w drodze decyzji możliwa jest więc jest więc jeżeli służy ono użyteczności publicznej i pozostaje niezbędne do wykonywania zadań gminy i związków gminnych.
Oznacza to – w ocenie składu orzekającego Sądu – że przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy organ administracji publicznej ustalić ma trzy prawnie relewantne okoliczności, po pierwszy czy mienie podlegające komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. i na dzień wydawania decyzji należało do przedsiębiorstwa państwowego, po drugie czy minie to służy użyteczności publicznej i wreszcie po trzecie, czy pozostaje ono niezbędne do realizowania zadań gminy lub związku gminnego mających być beneficjentem decyzji komunalizacyjnej.
Jednocześnie, co nie ulega wątpliwości, okoliczności te – w przypadku złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji – powinny zostać ponownie przenalizowane przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu wydawanej decyzji zobligowany jest zaprezentować własne stanowisko, co do wszystkich kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek taki wynika już z samej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. Przepis ten, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, pomimo krótkiej treści zawiera stosunkowo rozbudowaną warstwę normatywną.
Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że strona, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym. Zakres rozpoznania sprawy przed organem odwoławczym limitowany jest w zasadzie wyłącznie przez art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wynika z niego, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, a w niektórych przypadkach nawet pożądane. Zawsze wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie wymaga przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części organ drugiej instancji może – korzystając z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. – podjąć się przeprowadzenia dodatkowego postępowania niezależnie od tego czy będzie oczekiwała tego strona postępowania.
W ten sposób w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji korzysta z pełnej kompetencji do oceny dowodów zgromadzonych już w sprawie, nawet jeśli nie wszystkie te dowody zostały ocenione przez organ pierwszej instancji lub gdy z uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji nie wynika, czy zostały one wzięte pod uwagę"... (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2023 r., VII SA/Wa 1400/23 ). Ciążą na nim bowiem takie same obowiązki jak te, które dotyczą organu organu orzekającego w postępowaniu w pierwszej instancji. W szczególności stosownie do art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji zobligowane są dążyć do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stanowi jeden z podstawowych elementów realizacji zasady praworządności. Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów statuowana w tym przepisie opiera się na założeniu, że organ administracji podda analizie cały materiał dowodowy i rozpatrzy wszystkie dowody w ich wzajemnym powiązaniu. Innymi słowy, organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu indywidualnie konfrontując go następnie z całym materiałem dowodowym sprawy.
Następnie wyniki tak przeprowadzonej oceny organ powinien przedstawić w uzasadnieniu decyzji, by wyjaśnić stronie zasadność przesłanek którymi się kierował, wskazać ma w nim które okoliczności prawnie relewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia uznał za udowodnione i jakie dowody wziął przy tym pod uwagę.
Tymczasem w uzasadnieniu skarżonej decyzji Komisja szeroko opisała dotychczasowy tok postępowania. Następnie wskazała podstawę prawną rozstrzygnięcia z powołaniem treści przepisów i starała się zidentyfikować różnice pomiędzy orzeczeniem komunalizacyjnym wydawanym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjne i art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Prezentując pogląd, że drugie z tych rozstrzygnięć ma charakter konstytutywny Komisja wskazywała, że na jego podstawie orzeka się o przejścia na rzecz gminy mienia ogólnonarodowego, o ile spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie, przy czym rozstrzygnięcie to wydawane jest w warunkach uznania administracyjnego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 (terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego) pełnią funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.
Przepis ten zakłada więc, że komunalizacji może podlegać wyłącznie mienie stanowiące własność ogólnonarodową (państwową). Przy czym, własność ta musi przynależeć do Państwa zarówno w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (27 maja 1990 r.), jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie komunalizacja w tym trybie warunkowana jest ustaleniem, dwóch elementów. Po pierwsze istotne jest to, czy sporne mienie ogólnonarodowe służy użyteczności publicznej i po drugie, czy jest ono niezbędne do wykonywania zadań jednostki samorządu na rzecz której mienie ma zostać skomunalizowane.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji Komisja obszerne fragmenty poświęca jednej z okoliczności istotny dla wydania decyzji komunalizacyjnej w trybie analizowanego przepisu. Koncentruje się bowiem na właściwym wyjaśnieniu pojęcia "należenia", które jest słusznie stwierdza, winno być rozumiane w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Natomiast poza zakresem rozważań Komisji pozostają równie ważne okoliczności, a mianowicie to, czy mienie ogólnonarodowe mające podlegać komunalizacji służy użyteczności publiczne i czy pozostaje ono niezbędne do wykonywania zadań gminy oczekującej komunalizacji.
W tych warunkach – w ocenie składu orzekającego Sądu – skutecznie postawić można Komisji zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie, który ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Komisja uchylając się od przeprowadzenia całościowej analizy i oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego nie miała możliwości, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., wyjaśnić czy okoliczności związane ze sposobem przeznaczenia mienia mającego podlegać komunalizacji i jego przydatności dla realizacji zadań gminy mogą być uznane za udowodnione.
Najbardziej dobitnym dowodem na jej zaniechania w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny pozyskanego materiału dowodowego jest – w ocenie Sądu – to, że obszerne fragmenty uzasadnienia skarżonej decyzji zaczerpnięte są z innego orzeczenia, które nie dotyczyło podmiotów będących stronami niniejszego postępowania. Posłużenie się tą argumentacją nastąpiło zaś na zasadzie automatyzmu, bez stosownego wyjaśnienia, czy okoliczności obu tych spraw – rozstrzyganej obecnie i tej, w której zaproponowano wcześniej uzasadnienie powielone przez Komisję, są na tyle podobne, by te same rozważania mogły zostać uznane za przystające do nich w takim samym stopniu. Sąd dopuszcza bowiem możliwość zastosowania tożsamej argumentacji w kilku sprawach, zastrzec należy jednak, że jest to jednak możliwe tylko o i ile stan faktyczny i prawny tych spraw pozostają zbieżne. W innych wypadkach, by posłużenie się argumentacją zaczerpniętą z innego rozstrzygnięcia odbywało się bez wpływu na rozstrzygnięcie danej sprawy konieczne jest wskazanie i omówienie ewentualnych różnic stanu faktycznego, czy prawnego, które mogą wzbudzać wątpliwości do jej przydatności.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja zobligowana więc będzie jeszcze raz przenalizować materiał zgromadzony w aktach sprawy i na jego podstawie wyjaśnić w uzasadnieniu skarżonej decyzji, czy ziściły się wszystkie przesłanki warunkujące orzeczenie o komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Konieczne więc będzie wskazanie nie tylko czy mienie to należało do określonego podmiotu i jak rozumiane powinno być pojęcie "należało do". Komisja ustali też czy rzeczone mienie służyło użyteczności publicznej oraz jest niezbędne do realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego. Swoje ustalenia w tym zakresie Komisja zobowiązana będzie poprzeć odpowiednią argumentacją, przystającą do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Dostrzeżone przez Sąd uchybienie powodowały, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. uznając, że obejmują one wpis stały od sprawy w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.