I SA/WA 1596/20

I SA/Wa 1596/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Monika Sawa
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 356/22 - Wyrok NSA z 2025-03-31
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
art. 17 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg R. L. reprezentowanej przez opiekuna prawnego A. F., A. G. i M. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków A. G. oraz M. S. (w miejsce którego wstąpiła M. S.) o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] lutego 1961 r. nr [...] o przejściu, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego po zarządem państwowym, z dniem 8 marca 1958 r. na własność Skarbu Państwa, nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą [...] pow. B. tom I wykaz [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] lutego 1961 r. nr [...] o przejściu, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego po zarządem państwowym, z dniem [...] marca 1958 r. na własność Skarbu Państwa, nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą [...] pow. B. tom I wykaz [...].
Pismem z [...] listopada 2012 r. A. G. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie zbadał rzetelnie kwestii władania i przejęcia przedmiotowych działek. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił, czy podmioty władające przedmiotową nieruchomością (tj. Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w B. i Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w B.) posiadały przymiot państwowej jednostki organizacyjnej. Ponadto skarżący wskazał, że przejęcie przedmiotowych nieruchomości przedmiotowym orzeczeniem było niemożliwe, ponieważ została ona już przejęta wcześniejszym orzeczeniem (tj. orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1948 r. opublikowanego w Monitorze Polskim Nr 58, poz. 358 lp. 24). Na zakończenie skarżący zarzucił organowi nieustosunkowanie się do zarzutów i argumentów stron postępowania oraz tendencyjne przedstawienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.
Pismami z [...] listopada 2012 r. oraz [...] listopada 2012 r. M. P. i M. S. również złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.
Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził uchybienie terminu przez M. P. do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r.
Prawomocnym wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1280/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby zmarłej (tj. M. S., zmarłego w 2013 r.), a tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wobec powyższego do rozpoznania pozostały wnioski złożone przez A. G. oraz M. S. (w miejsce którego wstąpiła Pani M. S.) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] października 2012 r.
Minister wskazał, że jak wynika z opinii geodezyjnej z [...] listopada 2015 r. w skład znacjonalizowanej nieruchomości obecnie wchodzi działka nr [...] z obrębu [...] (Kw nr [...]).
Stronami niniejszego postępowania są: - następcy prawni byłego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości, tj. M. S., I. W., D. P., A. G., M. L., R. L., K. L., J. P., M. P. i A. C.; - Gmina B. jako obecny właściciel działki [...].
Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt ll OSK 2573/13, wyrok NSA z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1337/11).
Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.
Przedmiotowe orzeczenie z [...] lutego 1961 r. nr [...] zostało wydane na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37) – dalej zwana "ustawą". Ustawa miała charakter nacjonalizacyjny i regulowała tryb przejmowania na własność Państwa przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2). Ustawa miała również zastosowanie do "innego mienia", tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b).
Minister wskazał, że art. 17 pkt 2 ustawy miał zastosowanie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy. Przy czym dopuszczając przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy obwarowano to przejście istotnym warunkiem, tj. że sprawowanie władania winno odbywać się bez żadnego tytułu prawnego. Istnienie jakiegokolwiek tytułu prawnego (skutecznego wobec właściciela) wykluczało możliwość zastosowania w tym zakresie ustawy. Stosowanie tego przepisu było więc ograniczone do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte, ani na umowie, ani na innym tytule prawnym (patrz: wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 253/19, wyrok NSA z 9 października 2015 r. sygn. akt l OSK 1905/15).
Z powyższego wynika zatem, iż nacjonalizacja innego mienia w trybie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy była dopuszczalna wówczas, gdy: a) podmiot uprawniony utracił władanie nad nieruchomością do 31 grudnia 1954 r., b) nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w okresie od [...] grudnia 1954 r. do [...] marca 1958 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy), c) państwowa jednostka organizacyjna władała nieruchomością bez tytułu prawnego.
Jak wynika z akt archiwalnych (tj. protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego [...] sierpnia 1949 r.) przedmiotowa nieruchomość gruntowa została objęta we władanie przez państwową jednostkę organizacyjną - Dyrekcję Przemysłu Miejscowego w B. najpóźniej [...] sierpnia 1949 r. (w dacie sporządzenia protokołu). Ustalenia te potwierdziła wnioskodawczyni postępowania J. S. we wniosku z [...] grudnia 1991 r. wskazując, że "nieruchomość ta w całości została przejęta przez Dyrekcję Przemysłu Miejscowego w B. protokołem zdawczo-odbiorczym z [...]49 r.(...)" oraz w piśmie z [...] marca 1993 r. pisząc ,,(...) ojciec mój nie mógł faktycznie władać nieruchomością od 49 do 54 r.".
Tym samym nie budzi wątpliwości organu, że podmiot uprawniony utracił władanie nad przedmiotową nieruchomością do [...] grudnia 1954 r.
Jak wynika z ww. protokołu sporządzonego [...] sierpnia 1949 r. przedmiotowa nieruchomość została objęta we władanie przez Dyrekcję Przemysłu Miejscowego. Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w B, niewątpliwie była państwową jednostką organizacyjną. Dyrekcje Przemysłu Miejscowego utworzono na podstawie okólnika nr [...] z [...] sierpnia 1945 r. wydanego przez Ministerstwo Przemysłu w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Dyrekcje te funkcjonowały w ramach urzędów wojewódzkich. Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w B. została powołana w 1945 r. W Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w B. były zgrupowane przedsiębiorstwa przemysłu drobnego z terenu województwa [...]. Spełniała funkcję wielobranżowego i wielozakładowego przedsiębiorstwa państwowego i zarządzała małymi zakładami przemysłowymi pozostającymi w dyspozycji państwa. Dyrekcja organizacyjnie podlegała Wydziałowi Przemysłu Urzędu Wojewódzkiego, a resortowo Departamentowi Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu.
Jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego [...] kwietnia 1951 r. przedmiotowa nieruchomość oraz pozostałe mienie przedsiębiorstwa zostały przekazane Zarządowi Przemysłu Szklarskiego w P. Podmiot ten został utworzony na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie utworzenia w Centralnym Urzędzie Drobnej Wytwórczości zarządów przemysłu (M.P. z 1951 r. Nr A-35, poz. 437). Zarządy przemysłu były organami utworzonymi dla sprawowania nadzoru nad przedsiębiorstwami drobnego przemysłu państwowego.
Jak wynika z wniosku [...] Huty Szkła w B. o wydanie orzeczenia stwierdzającego przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa z [...] stycznia 1961 r. nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] września 1964 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu ww. podmiotów aż do [...] września 1964 r. (kiedy przekazano majątek likwidowanej huty Miejskiej Radzie Narodowej w B.).
Tym samym – zdaniem Ministra - nie budzi wątpliwości organu, iż były właściciel utracił władanie przedmiotowej nieruchomości najpóźniej 2 sierpnia 1949 r. i nie odzyskał władania nad nieruchomością do 28 lutego 1961 r. (do dnia wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych nr [...]).
Zatem przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej bez podstawy prawnej w okresie od [...] grudnia 1954 r. do [...] marca 1958 r.
Ponadto niedopuszczalny był zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 18 ustawy, gdyż była ona powiązana funkcjonalnie z przedsiębiorstwem (składowisko surowców, pod budynki gospodarcze) oraz była wykorzystywana na cele socjalne (ogródki pracownicze i ogrody).
Jak wynika z treści protokołu sporządzonego [...] maja 1960 r. część działki nr [...] stanowiła składowisko surowców i odpadów przedsiębiorstwa [...] Huta Szkła, zaś pozostała część tej działki oraz działka nr [...] wykorzystywana była na ogród warzywno-owocowy administrowany przez hutę dla potrzeb pracowników oraz na ogródki pracownicze o pow. [...] ha. Część działki nr [...] stanowiła natomiast przedłużenie zabudowań fabrycznych. Pozostała zaś część tej działki wraz z częścią działki nr [...] i nr [...] stanowiła nienadające się do zabudowy i uprawy grunty osuwiska po wybranej glinie, które Huta przeznaczyła do zalesienia i odwodnienia, z uwagi na konieczność zatrzymania osuwającej się ziemi, która zagrażała budynkom przedsiębiorstwa.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że przejęcie przedmiotowych nieruchomości nie mogło nastąpić ww. orzeczeniem z [...] lutego 1961 r., ponieważ działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] zostały już wcześniej przejęte orzeczeniem z [...] czerwca 1948 r. Minister wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. R.P. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) miało charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności oceniano, czy przedsiębiorstwo należało do kategorii przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Jeżeli tak było właściwy minister orzekał o jego nacjonalizacji. W samym orzeczeniu nacjonalizacyjnym nie określano jednak, jakie składniki majątkowe podlegają przejęciu, jako wchodzące w skład przejmowanego przedsiębiorstwa. Określenie składników majątkowych przedsiębiorstwa podlegających nacjonalizacji następowało dopiero na etapie zatwierdzania, przez właściwego ministra, protokołu zdawczo-odbiorczego (§ 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa - Dz.U. z 1947 r. Nr 16, poz. 62).
Minister wskazał, że w orzeczeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1960 r. nr [...] zatwierdzającym protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony [...] sierpnia 1949 r. organ wyraźnie wskazał, że na własność Skarbu Państwa przechodzą składniki określone w ww. protokole z wyłączeniem przedmiotowej działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...]. Tym samym przedmiotowe działki nie zostały przejęte na podstawie ww. orzeczenia z [...] czerwca 1948 r.
Wobec tego [...] marca 1958 r. (data wejścia w życie ustawy) spełnione były przesłanki przejścia ww. mienia na własność Skarbu Państwa jako innego mienia, o którym mowa w art. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy.
Tym samym w powyższym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 pkt 2 lit. b ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.
Odnosząc się zarzutu, że organ w decyzji z [...] października 2012 r. tendencyjnie przedstawił rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 17 ustawy Minister wskazał, że sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowano przy wydawaniu decyzji administracyjnej odmienne, choć dopuszczalne interpretacje niejednoznacznych przepisów prawa. W ten sposób należy odróżniać naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (patrz: wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2671/17).
Minister zaznaczył, że od wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność, co do tego, że w celu przejęcia nieruchomości w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nie było konieczne, ani ustanowienie przymusowego zarządu państwowego ani istnienie przesłanek do ustanowienia tego zarządu (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 492/10; wyrok NSA z 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05; wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 119/06; wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 40/07).
Minister podał, że w kwestionowanym orzeczeniu z [...] lutego 1961 r. nr [...] nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa albowiem: - nie naruszono przepisów o właściwości, - brak dowodów wskazujących, aby podlegające nadzorowi orzeczenie rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem, - orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, - wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, - okoliczności sprawy nie wskazują, aby orzeczenie to w razie wykonania wywołało czyn zagrożony karą lub było dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.
Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie wobec nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz części działki nr [...] i [...] ujawnionej w KW gminy [...] pow. B. tom l wykaz [...]; [...]. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 74 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 156, art. 157 kpa poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej pierwotnie decyzji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak odniesienia się do podnoszonych zarzutów przez skarżącą, niewyjaśnienie okoliczności tego pod zarządem jakich jednostek państwowych pozostawało ww. mienie, czy jednostki te miały charakter państwowy, czy mienie te pozostawało pod nadzorem jednostek państwowych bez tytułu prawnego, czy też pozostawało pod nadzorem jednostek państwowych w oparciu o przepisy prawa, jakie jednostki państwowe sprawowały zarząd nad ww. mieniem i czy miały one charakter jednostek państwowych i czy sprawowały zarząd w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy oraz czy przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły w dniu wydania zaskarżonej decyzji części znacjonalizowanej na rzecz PRL huty w oparciu o orzeczenie nr [...] z [...] czerwca 1948 r. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r.
Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie , że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w wydanej decyzji i zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w ww. przepisie dla uznania przejścia własności na rzecz Państwa działek nr [...] i części działek nr [...] i [...]; [...]. art. 7 kpa poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (organu) nie zaś słusznego interesu właścicieli poprzez niewyjaśnienie faktycznych i prawnych okoliczności dotyczących władania działkami i pisemnych wniosków poprzednich właścicieli w przedmiocie zwrotu; 3. art. 12 kpa poprzez prowadzenie sprawy przewlekle, obstrukcyjnie przez 25 lat oraz odmowę zwrotu działek w ciągu tego okresu; 4. art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i dowolne, jednostronne ustalenia w przedmiocie braku rażącego naruszenia prawa i władania działkami przez państwowe jednostki organizacyjne, bezpodstawne pominięcie dowodów przeciwnych zawartych w pismach poprzednich spadkobierców. Wobec tego skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. R. L. reprezentowana przez opiekuna A. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: przyjęcie, że osoba uprawniona do [...] grudnia 1954 r. utraciła władanie przedmiotową nieruchomością oraz że objęcie nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną nastąpiło na podstawie tytułu prawnego. Wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/20 i I SA/Wa 1597/20 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 1596/20, I SA/Wa 1597/20, I SA/Wa 1598/20 i postanowił o prowadzeniu ich pod sygn. akt I SA/Wa 1596/20.
W piśmie z [...] marca 2021 r. R. L. reprezentowana przez adw. M. K. na zasadzie prawa pomocy podtrzymała skargę i przedstawiła dodatkowe stanowisko. Wniosła o: 1. uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nieuwzględnieniu stanowiska Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. wraz z odpowiedzą na skargę jako pozbawionego podstaw faktycznych i prawnych; 2. zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych; 3. zwrot kosztów procesu w niniejszej sprawie. W piśmie przede wszystkim podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie można określić chwili utraty władania nad określoną w toku postępowania nieruchomością opierając się na właściwych dla przyjętej w prawie rzeczowym konstrukcji dotyczącej utraty lub nabycia posiadania. Nie sposób uznać za wiarygodne zeznań J. S., a także nie sposób uznać faktu braku możliwości posiadania spornego gruntu przez W. P. za tożsamy z władaniem nim przez państwową jednostkę w latach 1949-1961. Zdaniem skarżącej zgromadzony w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wniesienie skargi materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć za podstawę decyzji faktu, że przedmiotowa nieruchomość objęta była zarządem przymusowym na podstawie opisanego w skardze dekretu. Skarżąca podkreśliła, że w treści wydanej decyzji Minister Rozwoju wyraźnie i wprost wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta zarządem przymusowym. Co więcej organ nie przedstawiwszy argumentacji będącej w ścisłym i logicznym związku z prawidłową oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego naruszył dyspozycję art. 17 pkt 2 lit. b ustawy poprzez błędną jego wykładnię. Organ w toku postępowania administracyjnego nie tylko nie dokonał oceny protokołu z 2 sierpnia 1949 r. oraz pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, ale także nie poddał analizie skutków prawnych wywodzonych z powyższego protokołu. Powołując się na wyrok NSA o sygn. l OSK 3347/18 skarżąca wskazała, że organ dokonując analizy protokołów zobligowany jest do poddania ocenie, czy dany protokół został sporządzony w ramach postępowania wyjaśniającego oraz czy utrwala czynności dowodowe lub dokonywanie innych czynności niezbędnych dla ustalenia i zabezpieczenia mienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje.
Skargi są nieuzasadnione bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd podziela obszernie uzasadnione stanowisko Ministra Rozwoju wskazujące, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] lutego 1961 r. nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa.
Orzeczenie to zostało wydane przez organ właściwy w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ministrem właściwym dla [...] Huty Szkła – W. P. w [...] (B.) przejętej pod zarząd państwowy w 1946 r. (co dokumentuje protokół zdawczo-odbiorczy z [...] sierpnia 1949 r.), a więc przedsiębiorstwa produkującego wyroby ze szkła (m.in. szkło szybowe – [...] wykazu przedsiębiorstw stanowiącego załącznik do orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa) i przedsiębiorstw obsługujących tego typu branżę był Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Wynika to z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 1957 r. w sprawie szczegółowego określenia zakresu działania Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych oraz rozgraniczenia właściwości w tej dziedzinie (Dz.U. Nr 52, poz. 253).
Kwestionowane orzeczenie miało swą podstawę materialnoprawną w art. 9 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy.
Trafne było stanowisko Ministra Rozwoju, że orzeczenie z 1961 r. nie zawiera innych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 (w zakresie rażącego naruszenia prawa) oraz 3-7 kpa.
Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że przesłanki przewidziane w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy zostały spełnione.
Art. 17 pkt 2 lit. b ustawy przewidywał, że postanowienia ustawy stosuje się również do: a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do [...] grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu.
Wskazany przepis był wielokrotnie przedmiotem wykładni w orzecznictwie sądowym. Ostatecznie w judykaturze ukształtowało się stanowisko, że analiza art. 17 pkt 2 lit. b dokonana w związku z art. 18 i art. 19 ustawy wskazuje, że przepisy ustawy, dotyczące generalnie uregulowania stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, mają także zastosowanie do przedsiębiorstw i innego mienia, które nie znajdowały się pod zarządem państwowym, a zostały przed 31 grudnia 1954 r. objęte bez podstawy prawnej w faktyczne władanie państwowych jednostek organizacyjnych i pozostawały w tym władaniu w dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Utrwaliła się wykładnia, że art. 17 pkt 2 ustawy ma zastosowanie do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie w określonym terminie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, czy ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej, jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 2 oraz w art. 17 pkt 1 ustawy. Zatem art. 17 pkt 2 ustawy miał zastosowanie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy. Istnienie jakiegokolwiek tytułu prawnego władania wyklucza możliwość zastosowania w tym zakresie ustawy. Zastrzeżenie to zawiera więc ograniczenie stosowania tego przepisu do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte ani na umowie, ani na innym tytule prawnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 560/16; wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 253/19).
Jeżeli chodzi o to zagadnienie akta sprawy dowodzą tego, że przedmiotowy teren, tj. działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] w granicach oznaczonych na kopii mapy katastralnej z [...] lipca 1949 r. stanowiącej załącznik do protokołu z [...] sierpnia 1949 r. nie był objęty przymusowym zarządem państwowym na podstawie dekretu z 1918 r. i W. P. nie mógł w okresie od 1949 r. do 1954 r. władać przedmiotowym mieniem (oświadczenie córki właściciela nieruchomości J. S. zawarte w piśmie z [...] marca 1993 r.). Z treści zarzutów zgłoszonych przez W. P. w piśmie z [...] października 1946 r. wynika, że Sąd Grodzki w [...] w postanowieniu z 30 lipca 1945 r. sygn. akt [...] przywrócił przedwojennemu właścicielowi Huty posiadanie nieruchomości i W. P. został wprowadzony w posiadanie nieruchomości przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Z treści postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1946 r. sygn. akt [...] wynika, że Huta nie była objęta przymusowym zarządem państwowym na podstawie dekretu z 1918 r.
Jednakże przedmiotowa Huta jako przedsiębiorstwo została objęta w zarząd państwowy [...] lutego 1946 r. przez zarządcę państwowego J. S., a następnie przejęta przez Dyrekcję Przemysłu Miejscowego w B. wyznaczoną w 1948 r. przez Ministra do objęcia tego przedsiębiorstwa protokołem zdawczo-odbiorczym z 1949 r. do którego właściciel zgłosił zarzuty (treść protokołu z 1949 r., wniosek J. S. z [...] grudnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r.). Tego, że wspomniane przedsiębiorstwo było objęte we władanie przez jednostkę państwową dowodzi protokół z [...] lutego 1948 r. dotyczący kontroli technicznej Huty. Z kolei z protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] kwietnia 1951 r. wynika, że Wielobranżowa Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w B. przekazała Zakład [...] Huty Szkła w [...] Zarządowi Przemysłu Szklarskiego w P. Poza tym z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wydziału Przemysłu z [...] maja 1959 r. skierowanego do W. P. i pisma z [...] marca 1959 r. skierowanego do Komitetu Drobnej Wytwórczości wynika, że sporne nieruchomości na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z 1949 r. zostały objęte i o szczegółowe dane należy zwracać się do [...] Huty Szkła w [...], która podlega Zjednoczeniu Przemysł Szklarskiego w S., podporządkowanego Ministerstwu Przemysłu i Materiałów Budowlanych. Do 1957 r. Huta podlegała Zarządowi Przemysłu Szklarskiego w P. (pismo Archiwum Państwowego w B. z [...] czerwca 1996 r., wyciąg z protokołu nr [...] posiedzenia Rady Robotniczej [...] Huty Szkła w [...]). Z wykazu zmian gruntowych opatrzonego datą [...] października 1964 r. wynika, że jako władający dawnymi działkami nr [...], [...] i [...] wymieniona jest [...] Huta Szkła w miejsce W. P.
Orzeczeniem z [...] października 1960 r. ustalono, że nacjonalizacja Huty nie obejmowała działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] oznaczonych na kopii mapy katastralnej stanowiącej załącznik do protokołu z 1949 r. Wobec tego, że sporne grunty zostały wyłączone z nacjonalizacji jako część składowa przedsiębiorstwa Huty, skutkowało to tym, że tego mienia nie dotyczył zarząd państwowy ustanowiony w 1946 r. Z protokołu z [...] maja 1960 r. wynika, że stan faktyczny na [...] sierpnia 1949 r. (data sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego) wskazywał, że działka nr [...] była użytkowana jako składowisko surowców i odpadów fabrycznych, część jako ogród warzywno-owocowy administrowany przez Hutę dla pracowników, ogródki pracownicze, nieużytki (wyrobiska pod dawnej cegielni). Podobne warunki dotyczyły działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] w części stanowiła przedłużenie zabudowań fabrycznych, ogródki pracownicze i nieużytki będące terenem osuwiska.
Wnioskiem z [...] stycznia 1961 r. [...] Huta Szkła w B. wystąpiła o uregulowanie w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy stanu prawnego mienia nieruchomego opisanego w protokole z 1949 r. W uzasadnieniu Huta wskazała, że od momentu przejęcia przedmiotowych nieruchomości przez Państwo użytkuje tenże grunt i że teren ten zaspokaja potrzeby socjalne pracowników Huty (pracownicze ogródki działkowe). Orzeczeniem z V lutego 1961 r.
Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzekł o przejęciu spornych gruntów przez Państwo w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy.
[...] grudnia 1964 r. mienie będące w dyspozycji zlikwidowanej [...] Huty Szkła w [...] Huta Szkła Gospodarczego "[...]" w I. protokołem zdawczo-odbiorczym przekazała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Od 1965 r. przedmiotowy grunt znajdował się w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w B. (pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] stycznia 1965 r.).
Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika, że sporne działki nie były objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 6 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Grunty te w okresie od 1949 r. do 8 marca 1958 r. nie były we władaniu W. P., lecz pozostawały we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych - Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w B. (jednostka wymieniona w uchwale RM z dnia 4 kwietnia 1949 r. – M.P. Nr A-24, poz. 376), [...] Huty Szkła w [...], Zarządu Przemysłu Szklarskiego w P. (jednostka wymieniona w uchwale z dnia 14 kwietnia 1951 r. – M.P. Nr A-35, poz. 437), a później [...] Huty Szkła w [...]. Wymienione wyżej państwowe jednostki organizacyjne władały przedmiotowym gruntem bez formalnego tytułu prawnego, np. w postaci prawa zarządu, prawa zarządu i użytkowania, czy prawa użytkowania ustanowionego na podstawie przepisów odrębnych. Orzeczenie z 1960 r. wyłączyło działkę nr [...] i części wskazanych wyżej działek nr [...] i [...] z nacjonalizacji, której dotyczyło orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 czerwca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] Huta Szkła – W. P. w [...] (B.). Zatem grunty te nie stanowiły części składowej tegoż przedsiębiorstwa (nie miał zastosowania art. 17 pkt 2 lit. a ustawy). Grunty te nie były także objęte w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (nie miał zastosowania art. 17 pkt 1 ustawy).
Zdaniem Sądu organ nadzoru przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe i należycie wyjaśnił okoliczności istotne dla sprawy. Sąd zwraca uwagę, że Minister poszukiwał akt dotyczących upaństwowienia przedmiotowej Huty w zasobach zewnętrznych, co wynika z pism: Archiwum Państwowego w B. z [...] czerwca 1996 r. i [...] lutego 2011 r., Archiwum Państwowego w P. z [...] sierpnia 1996 r., Archiwum Państwowego w K. z [...] września 1996 r., Archiwum Akt Nowych w W. z [...] marca 2011 r., Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r., Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2011 r.
Wbrew temu co twierdzą skarżący Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzekając w 1961 r., w opisanych wyżej warunkach faktyczno-prawnych, o przejściu z dniem [...] marca 1958 r. spornych nieruchomości na własność Państwa nie mógł więc naruszyć art. 17 pkt 2 lit. b ustawy w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżący pomijają to, że rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, a jego skutki nie mogą być akceptowane w państwie prawa. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada nieważności musi tkwić w samej decyzji, mieć charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej.
Takich uchybień w niniejszej sprawie nie stwierdzono, co znalazło akceptację Sądu. Ustalenia organu nadzoru nie zostały skutecznie podważone przez skarżących.
Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. jest prawidłowa, a więc zawarte w skargach zarzuty nie mogły być skuteczne i nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skarg.
Z treści skarg wynika, że skarżący zarzucili organowi nadzoru, że ten w postępowaniu nieważnościowym nie dokonał, niejako od początku, ponownej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy względem sprawy zakończonej w 1961 r. w postępowaniu zwykłym. Uszło uwadze skarżących, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej, merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.