I SA/Wa 1593/18

I SA/Wa 1593/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2302/20 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 107 § 3, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r.,
nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1976r., nr [...], sprostowaną postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011r., orzekł o przejęciu, jako opuszczonego, na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...], składającego się z działek nr [...]. położonego w [...], stanowiącego własność [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił [...], tj. spadkobierca [...], na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2005r. sygn. akt [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r.,nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy nie dokonały pełnej i wyczerpującej oceny zaświadczenia Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1975r. oraz nie oceniły, czy powierzchnia niezagospodarowanych gruntów stanowiła większą, czy też mniejszą część gospodarstwa.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1533/14 oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016r.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976r.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł [...]. Skarżący stwierdził, że wadliwe jest stanowisko organu pierwszej instancji, w ramach którego Wojewoda przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt PK 46/13, dotyczący kwestii zgodności z Konstytucją art. 156 § 2 kpa. nie wskazując jaki wpływ ma treść tego wyroku na sprawę. W ocenie skarżącego Wojewoda odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji zaprzeczył własnemu twierdzeniu, że przy przejęciu gospodarstwa mogło dojść do rażącego naruszenia prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r.,
nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Organ wskazał, że przejęte na własność Państwa grunty stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304 z późn.zm.). Z przepisu tego wynika, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Wskazano, że z rejestru pomiarowo- klasyfikacyjnego z dnia 12 kwietnia 1976r. wynika, że w skład przejętej nieruchomości wchodziła działka oznaczona nr [...] o powierzchni [...] - sklasyfikowana jako grunty orne. Grunt ten dawał zatem możliwość zorganizowania na nim produkcji rolnej. Ponadto przejęta nieruchomość składała się również z działki nr [...] o powierzchni [...] - oznaczonej jako lasy i grunty leśne. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia do gospodarstwa zaliczały się również lasy i grunty leśne. Wskazano, że stanowisko to jest zgodne z zapadłymi w sprawie wyrokami NSA i WSA w Warszawie.
W ocenie organu, nie jest również sporne to, że gospodarstwo było niezamieszkane. Z decyzji z dnia [...] listopada 1976r. wynika bowiem, że [...] wyjechał do [...] w 1960r. Ponadto na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu [...] lutego 2014r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że na terenie gospodarstwa nie było budynków mieszkalnych. Kwestię niezamieszkania w gospodarstwie potwierdził również [...], który poinformował, że nie mieszkał we wsi [...], gdyż wyjechał za praca do [...] (por. pisma z dnia [...] stycznia 1981r. i z dnia [...] grudnia 1992r.). Przesłanka nr 1 była więc spełniona.
Jeżeli chodzi o przesłankę nr 2, organ wskazał, że o nieuprawianiu gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa świadczą:
1) uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy, z którego wynika, że:
a) było przeprowadzone dochodzenie, które wskazało, że użytki rolne, wchodzące w skład gospodarstwa, o powierzchni [...] były niezagospodarowane
i od chwili wyjazdu właściciela w 1960r. do [...] leżały odłogiem, pozostałe zaś grunty stanowiły lasy;
b) gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika, czy dzierżawcę.
2) zawiadomienie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1976r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego, informujące, że po wyjeździe [...] w 1960r. do [...] grunty były niezagospodarowane;
3) protokół z dnia [...] grudnia 1976r. z przesłuchania [...] (tj. ówczesnego sąsiada), który oświadczył, że grunty od przeszło 4 lat leżały odłogiem i były niezagospodarowane, a wcześniej w niewielkiej części (nie w całości) były użytkowane przez okolicznych rolników ze wsi [...], w tym m. in. przez świadka; w 1976r. na powierzchni ok. [...] była zasiana trawa, która nie była wykoszona w czasie;
4) protokół z dnia [...] grudnia 1976r. z przesłuchania świadka [...] (ówczesnego sołtysa wsi), który zeznał, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa od ok. 4 lat były niezagospodarowane i leżały odłogiem, a w okresie wcześniejszym grunty były dzierżawione przez poszczególnych rolników ze wsi [...];
5) protokół z dnia [...] grudnia 1976r. z przesłuchania świadka [...], który wskazał, że grunty były niezagospodarowane, jedynie w 1976r. właściciel obsiał trawą ok. [...], którą świadek zebrał, a pozostała powierzchnia nadal była niezagospodarowana; świadek poinformował też, że [...] proponował mu sprzedaż gruntów, jednak nie doszło do podpisania umowy z uwagi na zaproponowaną wysoką cenę, świadek jedynie przekazał właścicielowi zaliczkę;
6) pismo [...] z dnia [...] września 1981r., w którym informował, że w momencie przejęcia miał sprawę z dzierżawcą, któremu "wypowiedział dalszą dzierżawę ze względu na niewywiązywanie się z obowiązku dbałości o ziemię". Jednocześnie podniósł, że przejęcie gospodarstwa uważał za rabunek w sytuacji, gdy ziemia leżała odłogiem;
7) pismo [...] z dnia [...] stycznia 1981r., w którym wskazał, że w 1976r. część gruntów leżała odłogiem i grunty nie były zagospodarowane tak jak należy;
8) pismo Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1979r., wskazujące pośrednio, że dokonana była kontrola właściwego zagospodarowania gruntów przed wydaniem decyzji orzekającej o przejęciu, w wyniku której instruktor rolny stwierdził, że grunty orne o powierzchni [...] były niezagospodarowane i leżały odłogiem od chwili wyjazdu właściciela w 1960r. do [...];
9) decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979r. wskazująca, że na okoliczność złożenia przez [...] wniosku o wznowienie postępowania zostało ponownie przeprowadzone postępowanie w sprawie, podczas którego zostali przesłuchani świadkowie, którzy potwierdzili, że na kilka lat przed 1976r. użytki rolne wchodzące w skład przejętego gospodarstwa leżały odłogiem, a sad był zaniedbany;
10) wyjaśnienie Naczelnika Gminy w [...], z którego wynika, że:
a) w 1976r. instruktor rolny w czasie lustracji prawidłowo zagospodarowania gruntów we wsi [...] stwierdził, że użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa od kilku lat były niezagospodarowane i leżały odłogiem;
b) [...] w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie wyjaśnił sposobu dalszego użytkowania tych gruntów i ich zagospodarowania, a wskazał jedynie, że na powierzchni [...] zasiał trawę;
c) [...] w odpowiedzi na decyzję o przejęciu gospodarstwa, którą otrzymał w dniu [...] listopada 1976r. przesłał pismo do Urzędu Gminy, z którego wynikało, że nie będzie się odwoływał do Wojewody [...], ponieważ sprzedał gospodarstwo [...], zaś [...] oświadczył, że [...] proponował mu kupno gospodarstwa i uzgodnili, że nie kupi gruntów leśnych z uwagi na zbyt wysoką cenę, jednak do podpisania umowy nie doszło, a została tylko przekazana zaliczka;
d) przesłuchani w sprawie świadkowie (tj. [...]) potwierdzili, że grunty od przeszło 4 lat leżały odłogiem;
e) przesłuchani świadkowie w dniu [...] grudnia 1979r., (tj. [...]), wskazani przez [...] we wniosku o wznowienie postępowania, oświadczyli, że grunty orne leżały odłogiem, a sad był zaniedbany z powodu braku pielęgnacji.
Zdaniem Ministra okoliczności te wskazują, że użytki rolne o powierzchni [...] wchodzące w skład gospodarstwa nie były uprawiane od 4 lat, jedynie w 1976r. na powierzchni ok. [...] została zasiana trawa. Twierdzenia skarżącego, że grunt orny był nieodpłatnie użytkowany przez sąsiada, a następnie przez jego syna nie znajduje poparcia w dokumentach archiwalnych. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń, a w szczególności nie przedstawił żadnej umowy dzierżawy, ani dokumentów wskazujących że w dacie przejęcia grunty były użytkowane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika. W aktach archiwalnych sprawy nie ma również żadnych dowodów wskazujących, jakoby grunty [...] były uprawiane przez użytkownika. Zresztą sam ówczesny właściciel informował, że w dacie przejęcia grunty nie były dzierżawione, gdyż miał problem z dzierżawcą i leżały odłogiem.
Wskazano, że w toku prowadzonego postępowania Wojewoda przesłuchał w dniu 25 lipca 2017r. świadków (tj. [...], którzy oświadczyli, że grunty orne wchodzące w skład gospodarstwa nie leżały odłogiem i były dobrze użytkowane). Analizując te zeznania świadków wskazano, że są one sprzeczne ze zgromadzonymi dokumentami archiwalnymi sprawy i w związku z tym nie mogą służyć jako wiarygodne źródło informacji. Ponadto podkreślono, że w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym co do zasady nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania odwoławczego, a nie w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji nie było obowiązku dopuszczenia dowodu z zeznań świadków przeciwko treści dokumentu urzędowego
Mając powyższe na względzie Minister wskazał, że w sprawie spełniona została również przesłanka dotycząca nieuprawiania gospodarstwa w większej części.
Ponadto odnosząc się do wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie, w którym zobowiązano organy do pełnej i wyczerpującej oceny zaświadczenia Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1975r. nr: [...] Minister stwierdził, że w zaświadczeniu tym wskazano, że [...] był "użytkownikiem działki o powierzchni [...] i przychodowości rocznej [...] z pozycji matki [...] ". W związku z tym wystąpiono do Archiwum Państwowego w [...],[...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Miejskiego w [...][...]
i Urzędu Gminy [...] o nadesłanie informacji w jakiej sprawie zostało wydane to zaświadczenie. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. poinformował, że dokumenty źródłowe będące podstawą udzielenia żądanych informacji ze względu na swój wiek archiwalny zostały w sposób przewidziany prawem wybrakowane. Pozostałe organy poinformowały, że nie posiadają poszukiwanego dokumentu. Niemniej jednak, z przywołanego zaświadczenia nie wynika w ogóle, że działka była uprawiana przez [...], ani też okresu jakiego ono dotyczy. Nie jest wykluczone, że stwierdzenie, że [...] był "użytkownikiem" działki określa tylko tyle, że nią władał, a nie że rzeczywiście na niej gospodarował. Tym bardziej samo stwierdzenie, że był "użytkownikiem" działki nie oznacza jeszcze, że ją poddawał właściwym zabiegom agrotechnicznym. Zaświadczenie to zostało najprawdopodobniej wydane w związku z (prowadzonym właśnie w stosunku do użytkowników) postępowaniem w sprawie uwłaszczenia [...] aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1975r., wydanym przez Naczelnika Gminy [...]. Samo wydanie aktu własności ziemi nie miało jednak związku z faktycznym uprawianiem oraz poddawaniem właściwym zabiegom agrotechnicznym nabywanej nieruchomości.
Podobnie stwierdzenie Naczelnika Gminy [...], że "działka miała przychodowość roczną [...] z pozycji matki [...] " nic nie wnosi do oceny, czy gospodarstwo było uprawiane. Prawdopodobnie wskazana w zaświadczeniu "przychodowość roczna [...] " to szacunkowa przychodowość gospodarstwa, dotycząca [...], która darowała synowi działkę nr [...] o powierzchni [...], wskazana w celu ustalenia wysokości podatku gruntowego - a nie wysokość dochodu, osiągniętego w tym gospodarstwie w 1975r. Wskazano, że dla ustalenia przychodowości rocznej nieistotne było, czy gospodarstwo było prawidłowo zagospodarowane. Dlatego zaświadczenie to nie ma wpływu na kwestie ustalenia, czy gospodarstwo było w listopadzie 1976r. opuszczone.
Ponadto wskazano, że w wydanym w sprawie wyroku Sąd nakazał również zbadanie, czy powierzchnia niezagospodarowanych gruntów stanowiła większą, czy tez mniejszą cześć gospodarstwa. Użytki rolne w tym gospodarstwie zajmowały powierzchnię [...], zaś pozostałą jego część tj. [...], stanowiły lasy i grunty leśne. W ocenie organu kluczowe znaczenie miało poddawanie zabiegom gruntów rolnych. Z kolei, jeśli chodzi o grunty leśne, to właściciel zobowiązany był do stosowania tzw. zabiegów gospodarczych. Wskazano, że poza twierdzeniami skarżącego brak było jakichkolwiek dowodów potwierdzających stosowanie takich zabiegów w odniesieniu do lasu. Skoro w rozpatrywanej sprawie użytki rolne nie były użytkowane w całości
(w 1975r. na powierzchni ok. [...] zasiana była tylko trawa, spośród [...]), to uznać należy zdaniem organu, że powierzchnia niezagospodarowanych gruntów stanowiła większą część nadającą się do uprawy części gospodarstwa.
Mając powyższe na względzie Minister uznał, że po pierwsze - w gospodarstwie nikt nie mieszkał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. W związku z tym nie można stwierdzić, że badana w sprawie decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 i; 1 kpa.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, przede wszystkim sprzecznego z zeznaniami świadka [...], a także zaświadczenia Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1975 r.;
2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnego
i nieuzasadnionego stanu faktycznego poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1975 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych;
3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej i uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez odwołanie się do "prawdopodobieństwa";
4) art. 80 k.p.a. i wynikającej z niego zasady swobodnej oceny dowodów - m. in. poprzez uznanie, że zeznania świadków [...] są sprzeczne ze zgromadzonymi dokumentami archiwalnymi sprawy, a zatem nie mogą służyć jako wiarygodne źródło informacji, podczas gdy brak jest jakichkolwiek obiektywnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o braku wiarygodności zeznań tych świadków, zwłaszcza, że osoby te nie były przesłuchiwane przez organy na etapie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., a także poprzez uznanie, że zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1975r. Naczelnika Gminy [...] w sprawie [...], w którym wskazano, że użytkownikiem działki jest [...] i przychodowość wynosiła [...], nie stanowi dowodu na okoliczność, że [...] użytkował działkę objętą decyzją Naczelnika Gminy w [...] oraz opieranie się przez organ na "prawdopodobieństwie" co do celu wydania tego zaświadczenia i treści, a także poprzez uznanie, ze przejęte na własność Państwa grunty stanowiły gospodarstwo rolne;
5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu decyzji, polegające na zbyt lakonicznym wskazaniu przyczyn dla których organ nie dał wiary zeznaniom świadków [...];
6) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1975 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną
i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstwa rolnych poprzez błędne zastosowanie polegające na kwalifikacji nieruchomości jako w większej części niepoddawanej właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę;
7) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976r., nr [...], pomimo że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie [...]. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1976 r., sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011r.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ma wymóg wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia miała miejsce w warunkach związania zarówno organu jak i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (przy niezmienionym stanie prawnym dotyczącym przedmiotu sprawy), wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1533/14 oddalającym skargę kasacyjną. Sąd uznał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Należy wskazać, że NSA stwierdził, że za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że ustalenia organów obu instancji, co do tego, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. przejęte zostało gospodarstwo rolne, a także okoliczność, że decyzja została wydana przez właściwy organ są poprawne. Za bezsporny został również uznany fakt niezamieszkiwania w gospodarstwie przez właściciela, ani jego małżonka i dzieci. Jednocześnie NSA podniósł, że zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na brak właściwych ustaleń i rozważań co tego, czy decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. nie pozostaje w sprzeczności z treścią drugiej przesłanki wynikającej z definicji gospodarstwa rolnego opuszczonego, zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., która wymagała, aby gospodarstwo w całości lub w większej części nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. To między innymi w kontekście tej przesłanki Sąd meriti stwierdził wówczas, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto zwrócił uwagę, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do konkretnych dokumentów dotyczących postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 15 listopada 1976 r., w sytuacji gdy w aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów, Sąd zasadnie zwrócił również uwagę, na nieprzeprowadzenie pełnej oceny dowodów i materiałów, które są powoływane w sprawie, a dotyczących powierzchni użytków rolnych i gruntów leśnych, a także zaświadczenia z [...] stycznia 1975 r.
Sąd rozpoznając obecnie przedmiotową sprawę, biorąc pod uwagę powyższe uwagi podkreśla jednocześnie, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna)
i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne , które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby w ogóle nie została wydana.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, która toczyła się w trybie nadzoru i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08, LEX nr 475235 stwierdził: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące". Zatem dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przepisu art.2 ust 1 ustawy oraz §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r.w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej nieruchomości jako w większej części niepoddawanej właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę zważyć należy, że organy szczegółowo i prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, w tym zaświadczenie z [...] stycznia 1975 r. dotyczące osoby użytkownika, powierzchni i przychodowości rocznej nieruchomości. Sąd podzielił pogląd organów, że treść tego zaświadczenia nie ma wpływu na ocenę czy przedmiotowe gospodarstwo w listopadzie 1976 r. było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Wobec faktu wydania zaświadczenia w dniu [...] stycznia 1975 r. - w ocenie Sądu dotyczyło ono przychodowości z okresu nie późniejszego niż 1974 r., co zatem nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia z [...] listopada 1976 r. Zatem zasadne było przyjęcie spełnienia przesłanki ustawowej do przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa.
Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, w szczególności fakt, że do dnia wydania decyzji nadzorczej zachowały się w zasadniczej części akta archiwalne postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. W ocenie Sądu nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również i z tego powodu, że z treści art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że dokument, który został sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w zakresie działania tego organu stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (zaświadczone). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09). Należy również podkreślić, że art. 76 § 3 dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu, przy czym strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nadzoru poszukiwały
i zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy. Organ nadzoru oparł się na treści badanej decyzji i jej uzasadnieniu oraz wszystkich szczegółowo omówionych archiwalnych dokumentach i zgodnie z wytycznymi Sądu wszechstronnej
i dokładnej ich analizie. Jednocześnie powyższe działania podjęte przez organ w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy powodują, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa
i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi.
Na gruncie przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że [...] został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania i choć wezwany nie wyjaśnił sposobu użytkowania i zagospodarowania gruntu, poza wskazaniem, że wysiał trawy na powierzchni [...] przedmiotowej nieruchomości. [...] wskazał, że w 1976 r. grunty nie były zagospodarowane tak jak należy, a ich część leżała odłogiem. Okolicznością niesporną jest, że od decyzji z [...] listopada 1976 r. [...] nie odwołał się, a wniosek [...] o wznowienie postępowania nie przyniósł oczekiwanego rezultatu.
Odnosząc się zatem do treści kontrolowanej decyzji należy wskazać, że przepisami prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 1976 r. był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U Nr 39, poz. 174) w brzmieniu art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1, § 2 i 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), co wynika wprost z treści tej decyzji. W myśl powyższych uregulowań, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Przedmiotem przejęcia było gospodarstwo rolne będące we władaniu [...], które nie było przez nikogo zamieszkane, grunt był niezabudowany. Kwestia ta jest bezsporna i przesądzona w toku poprzednio prowadzonych postepowań sądowych. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, że skarżący nie przedstawił dowodów na to by przedmiotowe gospodarstwo w całości lub w większej części było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, a oświadczenia [...] świadczą o zgoła odmiennych okolicznościach sprawy.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art.80 k.p.a. i wynikającej z niego zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że zeznania świadków [...] są sprzeczne ze zgromadzonymi dokumentami archiwalnymi sprawy i nie mogą służyć jako wiarygodne źródło uznać należy za nietrafny, choć z innego powodu. Sąd bowiem podkreśla, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego, jak również poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych poza tymi, które stanowiły podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ winien ograniczyć się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, które miały miejsce w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy wyłącznie na gruncie zgromadzonego w niej materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W konsekwencji za nieuprawnione należy uznać działanie organu polegające na przesłuchaniu świadków na okoliczności konstytutywne dla sprawy tj. ustalenie przy pomocy tego dowodu czy gospodarstwo w dacie wydania decyzji przejmującej było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez kogokolwiek czy też nie.
Na marginesie rozważań Sąd podkreśla, że w okolicznościach sprawy zasadnym było zwrócenie uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 ( a więc wydany już po wyroku Sądu I instancji, który jest z 20 listopada 2014r.). W wyroku tym Trybunał orzekł " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podnosi, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny nie precyzuje pojęcia znaczny upływ czasu, wskazując, że należy to do ustawodawcy, ale w okolicznościach niniejszej sprawy gdy między decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., a wydaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] grudnia 2018r., minęły 42 lata przesłanka znacznego upływu czasu niewątpliwie została spełniona. (vide wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2848/15)
Reasumując w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a..