I SA/WA 158/24

I SA/Wa 158/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Marek Maliński /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Marek Maliński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2023 r. nr DO-II.7610.178.2020.BK w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. nr DO-II.7610.178.2020.BK Minister Rozwoju i Technologii (dalej również: "Minister", "Organ"), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W.(dalej również: "Spółka", "Strona" lub " Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr DO-II.7610.178.2020.AB, stwierdzającą, że decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. nr [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...] , obręb [...] , obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,9400 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. stwierdził, że decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...] , obręb [...] , obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,9400 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 5 maja 2023 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Rozwoju i Technologii, zarzucając naruszenie m.in. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W.– decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. – Minister utrzymał własną decyzję z dnia 24 kwietnia 2023 r. W ocenie Ministra stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Ministra decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. została wydana na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948). Minister zaznaczył, że Wojewoda P. w decyzji z dnia 26 czerwca 2003 r. błędnie wskazał, iż została ona wydana na podstawie art. 200 u.g.n., ponieważ wniosek uwłaszczeniowy [...] S.A. w W. z dnia 5 czerwca 2003 r. został złożony na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Ponadto treść zaskarżonej decyzji Wojewody P. również potwierdza, iż została ona wydana na podstawie art. 34 z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.
Minister wskazał, że organ I instancji w toku postępowania ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa, i została uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa, co ustalono na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], w której uregulowana jest m.in. działka nr [...]. Tym samym spełniona została jedna z przesłanek wynikająca z art. 34 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. Kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...] w trybie art. 34 ww. ustawy komercjalizacyjnej jest przesłanka, aby w dniu 5 grudnia 1990 r., grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych.
W ocenie Organu stwierdzenie posiadania przez [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.
Organ wskazał, że na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki posiadania gruntu oznaczonego jako działka nr [...] spółka [...] S.A. w W. przedłożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego "[...]" Dodatkowo złożono do akt sprawy oświadczenie reprezentantów przedsiębiorstwa "[...] " S.A. Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w B. z dnia 5 czerwca 2003 r., iż działka nr [...] o pow. 0,37 ha, na dzień 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorstwa [...]. Minister wskazał, że w toku postępowania nadzorczego organ I instancji ustalił jednak, że działka nr [...] zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie stanowi drogę publiczną, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką nr [...], a obecnie drogę powiatową nr [...].
Zdaniem Ministra powyższy stan potwierdza oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 8 października 2020 r. oraz mapa ewidencyjna wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 marca 2022 r, pod identyfikatorem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego M. P. , na której uwidoczniono przebieg granicy pasa drogowego - drogi nr [...] przez działkę nr [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto również z podglądu na stronie https://www.geoportal.gov.pl/ wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę i pas zieleni przydrożnej.
Minister następnie wskazał, że nadanie drodze nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, ostrołęckim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151). Następnie droga ta, z dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia 18 marca 2003 r. oraz mianowana nowym numerem [...] .
Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo ocenił, że będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. drogę publiczną. W konsekwencji przedmiotowy grunt nie mógł – zdaniem Organu - pozostawać w wyłącznym posiadaniu [...] i nie mógł podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego.
W ślad za Ministrem Rozwoju i Technologii w decyzji z dnia 24 kwietnia 2023 r. Minister wskazał, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Minister wskazał, że ustalenie przez organ I instancji, iż mimo, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r., była zajęta pod pas drogi publicznej, to działka ta została uwłaszczona na rzecz [...] S.A. w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej Minister wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich". Zdaniem Organu wniosek o wydanie decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. powinien zawierać dowody wyraźnie wskazujące na wyłączne posiadanie przez wnioskodawcę danej nieruchomości. A zatem kwestia naruszenia praw osób trzecich - zdaniem Ministra - wbrew zarzutom [...] S.A. jest oczywista.
Minister wskazał, że mając na względzie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka posiadania (wyłącznego) wynikająca z art 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich (zarządcy drogi publicznej) organ I instancji prawidłowo stwierdził w decyzji w dnia 24 kwietnia 2023 r., iż decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", co obliguje organ do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 158 § 2 k.p.a., jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Minister podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, z których wynika, iż przedmiotową decyzję doręczono Staroście S. w dniu 1 lipca 2003 r., [...] S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. w dniu 2 lipca 2003 r., oraz [...] S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w B. w dniu 27 czerwca 2003 r. Minister uznał zatem, że wbrew zarzutom skarżącej, zasadnie orzeczono wydanie decyzji z dnia 26 czerwca 2003 r. z naruszeniem prawa, bowiem jak prawidłowo ocenił organ I instancji w sprawie ziściła się negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, w związku z upływem dziesięcioletniego terminu w myśl art. 156 § 2 k.p.a., licząc od dnia doręczenia decyzji Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody z dnia 26 czerwca 2003 r. rażąco narusza prawo tj. art. 34 ust. 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz.146) dalej jako "ustawa o komercjalizacji", w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydana zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, i uzyskała walor prawomocności;
• art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie;
• naruszenie art. 7 w zw. z 77 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie;
• art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" użyte w ww. przepisie odnosi się do nieujawnionych i nie zgłoszonych do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej hipotetycznych praw zarządcy drogi, podczas gdy ratio legis ww. zwrotu polega na zapewnieniu ochrony praw byłych właścicieli do wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;
• naruszenie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z art. 2a ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań zaznaczyć trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/06, w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".
Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.
Zwrócić należy uwagę, że w zakresie nieważności decyzji administracyjnej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, a podstawowe wskazówki w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1646/97. Według nich pierwszym warunkiem uznania decyzji za nieważną jest stwierdzenie, że wadliwość zaskarżonej decyzji, będąca przyczyną nieważności, istniała już w chwili jej podjęcia. Oznacza to, że decyzja, której stwierdzono nieważność, została wydana niezgodnie z prawem obowiązującymw dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta odpowiada przynajmniej jednej z hipotez art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność zakłada więc, że wada tkwi w samej decyzji, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem treści określonego przepisu. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA 1499/94). Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą bowiem podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie przepisów procesowych, w tym dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym, czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania.
Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. była decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...] , obręb [...] , obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,9400 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] , wraz z prawem własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1311).
Zgodnie z treścią art. 34, 34a i art. 35 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Nabycie tego prawa następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...]. Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich. Grunty, o których mowa, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, ze zm.). Nabycie praw, o których mowa, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] SA. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa, stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.
W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że będąca przedmiotem uwłaszczenia nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa, i została uregulowana w księdze wieczystej nr [...] . Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa. Niemniej jednak w dniu 5 grudnia 1990 r., grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Stwierdzenie posiadania przez [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.
Na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki posiadania gruntu oznaczonego jako działka nr [...] spółka [...] S.A. w W. w toku postępowania przedłożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego "[...]" Dodatkowo złożono do akt sprawy oświadczenie reprezentantów przedsiębiorstwa "[...]" S.A. Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w B. z dnia 5 czerwca 2003 r., iż działka nr [...] o pow. 0,94 ha, na dzień 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorstwa [...].
Niemniej jednak jak słusznie wskazał Minister, Wojewoda nie dostrzegł w toku postępowania, że część działki nr [...] zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie przebiega droga publiczna, która w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką nr [...], a obecnie drogę powiatową nr [...] . Okoliczność tę potwierdza oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia 8 października 2020 r. oraz mapa ewidencyjna wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 marca 2022 r. pod identyfikatorem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego M. P. , na której uwidoczniono przebieg granicy pasa drogowego - drogi nr [...] przez działkę nr [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.
Jak wynika z akt sprawy nadanie drodze nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, ostrołęckim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151), a zatem przed wydaniem kontrolowanej decyzji przez Wojewodę, który tej okoliczności nie zbadał.
Następnie droga ta, z dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia 18 marca 2003 r. oraz mianowana nowym numerem [...] , co powoduje że zarzut naruszenia art. 6a ustawy o drogach publicznych jest nieuzasadniony.
Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. w części drogę publiczną, a skoro tak, to brak było podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] SA, ponieważ przedmiotowa działka nr [...] w części na dzień 5 grudnia 1990 r. i nadal stanowi drogę publiczną – obecnie powiatową. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w tym przywołane przez organ, że badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] SA organ ma obowiązek ustalić także, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Na przeszkodzie uwłaszczeniu w całości stoi bowiem zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej ponieważ drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W takiej sytuacji organ winien przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe i zlecić geodezyjny podział takiej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 7a k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ konieczność podejmowania wszelkich czynności, które służą rozstrzygnięciu sprawy. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. NSA wyrok z dnia 26 października 1984 r. sygn. akt II SA 1205/84). Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, co jednak nie oznacza, że zwalnia to organ od działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie brak jest w świetle art. 7 k.p.a. podstaw do biernej postawy organu w sytuacji w której oczywistym jest, tak jak w tym przypadku, że strona [...] SA jak wynikało z akt miało prawo do uwłaszczenia ale z pewnym ograniczeniem. Strona postępowania administracyjnego ma prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu Wojewoda P. w postępowaniu uwłaszczeniowym nieprawidłowo ustalił stan faktyczny gdyż nie zbadał i nie ustalił czy [...] jest wyłącznym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości a w konsekwencji nie przeprowadził dowodu gdyż nie zlecił sporządzenia mapy podziału tej nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 poz. 1899; dalej "u.g.n.") w przypadku wydzielania nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. dokonuje się zatwierdzenia podziału w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego a rozstrzygnięcie o podziale znajduje się w sentencji decyzji. Mapa podziału stanowi załącznik do decyzji. Z przepisem tym koreluje art. 95 pkt 3 u.g.n. zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości której część została nabyta z mocy prawa może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Na podstawie bowiem art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Tym samym ustalenie przez organy, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r., była zajęta pod pas drogi publicznej, powoduje, że ustanowienie użytkowania wieczystego na tym gruncie w całości z pominięciem praw osób trzecich stanowi rażące naruszenie art 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Tym samym decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", co obligowało organ do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 158 § 2 k.p.a., jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody P. z dnia 26 czerwca 2003 r., została doręczona Staroście S. w dniu 1 lipca 2003 r., [...] S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. w dniu 2 lipca 2003 r., oraz [...] S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w B. w dniu 27 czerwca 2003 r. a zatem upłynął od daty jej doręczenia dziesięcioletni termin o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
W świetle powyższego Sąd uznał, że decyzja jest prawidłowa pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Okoliczność, że działka nr [...] znajduje się częściowo w pasie drogi publicznej nie wykluczało całkowicie uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością jednak wymagało uwzględnienia praw osób trzecich. Uwłaszczeniu w tej sytuacji mogła podlegać jedynie geodezyjnie wyodrębniona część nie zajęta pod drogę publiczną Konieczne było zatem wydzielenie działki ewidencyjnej na potrzeby uwłaszczenia, czego Wojewoda nie uczynił gdyż nie zbadał czy przedmiotowa nieruchomość jest w wyłącznym posiadaniu [...] S.A.
Nie są również zasadne zawarte w skardze zarzuty naruszenia przez organy administracji art. 7, 77, 80, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.