I SA/WA 1575/20

I SA/Wa 1575/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Dorota Apostolidis
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2144/21 - Wyrok NSA z 2024-04-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. K., W. M., M. K. i F. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, dla którego Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] z [...] stycznia 1976 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulic [...] i [...] o powierzchni [...] ha, oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w [...] jako działka nr [...]. Nieruchomość ta oznaczona była jaki działki: nr [...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...] i [...] w obr. [...]. Aktualnie ww. działki archiwalne odpowiadają następującym działkom:
- działka nr [...] z obr. [...], obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...];
- działka nr [...] z obr. [...], obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...];
- działka nr [...] z obr. [...], obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...];
- działka nr [...] z obr. [...], obecnie odpowiada działkom ewidencyjnym nr [...],[...] i [...] z obr. [...] oraz działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...];
- działka nr [...] z obr. [...], obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...];
Z treści przywołanej decyzji wynika, iż wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod strefę ochronną [...], zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 roku, wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...].
Na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...], rep. [...] wydanego [...] listopada 1972r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] ustalono, iż w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami opisanej powyżej nieruchomości byli małżonkowie [...] i [...][...].
Następcami prawnymi dawnych właścicieli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Cywilny z [...] marca 1990 r. sygn. akt [...] są : J.K., M.K., W.M. i F.P..
Na podstawie pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] Delegatura w Dzielnicy [...] z [...] maja 2010 r., oraz na podstawie załączników do ww. pisma ustalono, że działki ewidencyjne nr: [...] z obr. [...], nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], działki nr [...],[...] z obrębu [...], oraz działka nr [...] z obrębu [...] stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy [...]. W związku z tym obecnie stanowią własność [...].
Pierwotny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożył J.K.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Do Starostwa Powiatu [...][...] września 2010 r. wpłynął wniosek J.K., M.K., W.M. i F.P., skorygowany pismem z [...] lutego 2011 r., o wydanie odrębnej decyzji dla każdej z działek ewidencyjnych objętych postępowaniem o zwrot, z pominięciem działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] oraz działki nr [...] z obr. [...].
Starosta [...] decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha. Natomiast w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obr. [...] i nr [...] z obr. [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Starosta umorzył postępowania z uwagi na wycofanie przez wnioskodawców wniosku o zwrot.
Wobec powyższego, przedmiotem rozstrzygnięcia jest nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha.
Następnie Starosta [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej działki na rzecz wnioskodawców.
Od tej decyzji, w dniu [...] listopada 2014 r. odwołanie złożył Prezydent [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta [...] rozpoznając ponownie sprawę [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję nr [...] ponownie orzekającą o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz wnioskodawców.
Od powyższej decyzji w dniu [...] września 2016 r. odwołanie złożył Prezydent [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.K., M.K., W.M. i F.P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 148/17 oddalił przedmiotową skargę.
Następnie po raz kolejny Starosta [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł Prezydent [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącą obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Po przytoczeniu treści art. 136 i 137 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm.) dalej jako u.g.n oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ II instancji podkreślił, że z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1976 r. wynika, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] przeznaczona została zgodnie z Decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] listopada 1971 r. pod strefę ochronną [...]. Natomiast na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania, w szczególności w oparciu o treść decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] listopada 1971 r., będącej uzupełnieniem decyzji o lokalizacji nr [...] z [...] grudnia 1964 r. oraz w oparciu o załączniki graficzne, sporządzone do ww. decyzji zauważył, iż działka ewidencyjna nr [...] położona była w granicach terenu wskazanego w załączniku do decyzji o lokalizacji nr [...].
Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż zagospodarowanie odcinków stref izolacyjnych [...] miało mieć miejsce w latach 73-75 zgodnie z lokalizacją [...], według lokalizacji nr [...] w latach 75-77, natomiast konserwacja pasa zieleni miała się rozpocząć według obu lokalizacji od 1973 r.
Natomiast Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicy [...] – [...] wydał decyzję w dniu [...] lutego 1984 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji czasowej inwestycji budowlanej, polegającej na urządzeniu czasowych ogródków działkowych w rejonie ulicy [...] i [...], tj. na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy ochronnej nr [...] z [...] grudnia 1964 r.
Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, organ II instancji uznał stanowisko Starosty o braku realizacji celu wywłaszczenia za błędne. Zdaniem Wojewody, przeznaczenie zaplanowane w decyzji wywłaszczeniowej zostało zmienione i dostosowane do zmieniających się warunków faktyczno – prawnych, lecz od początku wywłaszczenia do czasu wydania lokalizacji pod ogródki działkowe, teren był zagospodarowany i użytkowany przez [...] i nie zmienił funkcji strefy izolacyjnej. Wojewoda uznał, że jeśli wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to ewentualne zmiany szczegółowego zagospodarowania nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia i nie mogą być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia.
Organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Nie sposób uznać, że powstanie ogródków działkowych, zamiast strefy ochronnej nie sprowadzało zakresu funkcjonalnego obu celów do tego samego i nie było modyfikacją celu. Odnosząc się z kolei do kwestii terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że nie mają one zastosowania w przypadku, kiedy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. Z akt sprawy wynika, że ogródki działkowe powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.
Z powyższych względów Wojewoda [...] uznał, że decyzję Starosty [...] należało uchylić i orzec o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę obecnie działkę ewidencyjną nr [...], gdyż organ doszedł do przekonania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a działka stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości nie podlega zwrotowi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. złożyli J.K., M.K., W.M. i F.P. – dalej jako skarżący, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
a) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej kpa), polegające na ich niezastosowaniu, a przez to dokonaniu niewłaściwej oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie oraz błędnej ocenie wyczerpująco zebranego przez ten organ materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy a mającego dla sprawy istotne znaczenie, a wskutek tego ustalenie, iż dwa rosnące na działce nr [...] w obrębie [...] drzewa mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia w postaci stworzenia pasa zieleni ochronnej mającej być parawanem lub filtrem mechanicznym przyjmującym pierwsze uderzenie dymów i pyłów na najbliższe otoczenie, tj. części Lasu [...],
b) naruszenie art. 77 § 1 kpa polegające na niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż dopuszczenie na analizowanym obszarze realizacji czasowych ogródków działkowych może zostać uznane za jednoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia jakim było stworzenie strefy ochronnej wokoło [...], podczas gdy charakter obu inwestycji jest diametralnie różny, a dopuszczenie istnienia na tym terenie ogródków działkowych w żadnym razie nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia tj. stworzenia pasa zieleni ochronnej mającej powstać wokół istniejących zakładów, mając także na względzie, iż na przedmiotowym terenie zakazane było lokalizowanie ogródków działkowych, a także decyzja z o tejże lokalizacji była obarczona wadą nieważności co zostało ostatecznie
stwierdzone:
c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji podczas gdy nie istniały okoliczności uzasadniające jej uchylenie, a istniała konieczność wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji, albowiem w pełni odpowiadała ona prawu.
2) Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.;
a) art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 roku, poz. 65 z poźn. zm. - dalej ugn ) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi przewidzianemu w tej normie prawnej, tj., że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej polegającym na stworzeniu strefy ochronnej, podczas gdy utworzone zostały tam tylko formalnie ogródki działowe, a faktycznie rosną tam chwasty i dwa drzewa, które nie tworzą pasa ochronnego a więc ww. cel nie został zrealizowany:
b) art. 137 ust. 1 ugn (rozumianego zgodnie wykładnią zawartą w orzeczeniu TK z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie co doprowadziło do nieuznania przez organ II instancji zbędności nieruchomości, podczas gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jasno wynika, iż wywłaszczoną nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż nie został on na niej zrealizowany ani w dniu złożenia wniosku o zwrot ani nawet do dnia [...] września 2004 roku;
c) art. 137 ust. 1 ugn (rozumianego zgodnie wykładnią zawartą w orzeczeniu TK z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nastąpiła modyfikacja pierwotnego celu wywłaszczenia, podczas gdy realizacja czasowych ogródków działkowych dla pracowników nie stanowiła modyfikacji tego celu, a co więcej modyfikacja celu poprzez realizację tychże ogródków na przedmiotowej nieruchomości była niedopuszczalna, co zostało potwierdzone w decyzji stwierdzającej nieważność ich lokalizacji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący sformułowali wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] w terminie trzech miesięcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Kontroli takiej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...]. Stwierdzić należy, że organy obu instancji w toku trwającego wiele lat postępowania wyjaśniającego zgromadziły obszerny, a zarazem kompletny materiał dowodowy. Ustalony na tej podstawie stan faktyczny przedstawiony szczegółowo w motywach zaskarżonej decyzji sporządzonej z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a., nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Z tego też względu Sąd przyjął za własne ustalenia organu II instancji uznając ze zbędne ponowne ich referowanie w całości. W tej kwestii Sąd ograniczył swoje rozważania wyłącznie do najistotniejszych z punktu widzenia legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego sprawy.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest treść art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji, zgodnie z którym, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi art. 137 ust.1 u.g.n. w myśl którego, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Na tle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Istota sporu sprowadza się do weryfikacji trzeciej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia.
Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w którym stwierdzono, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której przed złożeniem wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższego wynika, że nie będą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W orzecznictwie ukształtował się jednocześnie jednolity pogląd, że wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omówionym wyżej wyroku znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 r. nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 319/18, wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2496/18 wszystkie cytowane orzeczenia publik. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy realizacja na wywłaszczonej nieruchomości ogródków działkowych - mieści się pod pojęciem celu wywłaszczenia, jakim był strefa ochronna [...], a zarazem – jaki i czy w ogóle dopuszczalny jest zakres modyfikacji tego celu. W ocenie sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji, uwzględniając także wpływ jego modyfikacji na istotę tego celu w odniesieniu do części działki objętej wnioskiem. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie z decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. wynika, że archiwalna działka nr [...] (odpowiadająca aktualnie działce ewidencyjnej nr [...]) przeznaczona została, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., pod strefę ochronną [...]. Odczytanie treści pojęcia strefa ochronna, użytego w decyzji o wywłaszczeniu z 1976 r, nie może pomijać znaczenia tego określenia w obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisach. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady może być ustanowiona strefa ochronna. Przepis art. 6 ust. 4 stanowił zaś, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady ustanawiania stref ochronnych oraz sposób ich zagospodarowania. W dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66). Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Odnotować jeszcze można, że zgodnie z § 3 ust. 2, na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu, zatem ochrona musi uwzględniać rodzaje szkodliwych oddziaływań i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu Z żadnych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej odnoszących się do stref ochronnych, nie wynika zakaz pełnienia funkcji ochronnej przez roślinność, zakrzewienia i zadrzewienia ogrodów działkowych. Dopiero kolejne, później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych w strefie ochronnej ( § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92). Jednak nawet to nowe rozporządzenie dopuszczało na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1( w tym także ogródków działkowych).
W aktach administracyjnych znajduje się opinia techniczna ( fotogrametryczna) z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. W. . Celem tej opinii było ustalenie na podstawie zdjęć lotniczych sposobu zagospodarowania w latach 1982, 1990 i 2005 terenu części nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], objętej decyzją wywłaszczeniową nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r., stanowiącej obecnie m.in. działkę ewidencyjną nr [...]. Biegły po analizie szeregu zdjęć lotniczych stwierdził, że teren nieruchomości wywłaszczonej pod strefę ochronną [...] do połowy maja 1982 r., poza częścią dawnej działki nr [...], zachował charakter zagospodarowania typowo rolniczy. Powstanie ogródków działkowych i związanej z nim zabudowy terenu nastąpiło w okresie wzmożonego spontanicznego wykorzystania niezagospodarowanych terenów pod uprawy ogrodnicze i rolne. Jednak wielkość ogródków w strefie ochronnej raczej wskazuje na zorganizowane przez zakład pracy działania pracowników huty. Natomiast z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2010 r. wynika, że na działce nr [...] znajduje się zieleń wysoka i niska i jest to teren zakrzaczony. Z powyższych ustaleń wynika, że przed 1998 r. na przedmiotowej działce zostały urządzone ogródki działkowe. Dla ustalenia tego faktu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Wiceprezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 roku, nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia [...] września 1986 roku, stwierdził nieważność Decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] Nr [...] z dnia [...] października 1983 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej na podstawie, na podstawie której w rejonie ul. [...] i [...], na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej (nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku), dotychczas nie zadrzewionym, miały zostać urządzone ogródki działkowe dla pracowników [...] "[...]". Zatem niewątpliwie w latach osiemdziesiątych zakwestionowano fakt lokalizacji ogrodów działkowych. Nie ma to jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Pozostaje to o tyle bez znaczenia, że ogrody działkowe zostały zrealizowane na mocy ważnej na czas ich powstawania - wydanej w sprawie decyzji lokalizacyjnej. Sąd podziela zapatrywanie organu, iż ocena decyzji lokalizacyjnej z 1983 r. leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocenia się tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopóki decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym tj. w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność – dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji. Zatem ta kwestia jest najważniejsza w kontekście rozpoznawania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie kwestia stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z 1983 r. Podobnie bez znaczenia jest to, w jaki sposób aktualnie jest wykorzystywana wywłaszczona nieruchomość.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że sposób zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej działki o pow. [...] m2 należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu wywłaszczonego pod strefę ochronną [...]. Sami skarżący przyznają, że na przedmiotowej działce znajdują się drzewa i krzewy, natomiast na sąsiednich działkach znajdowały się nasadzenia różnego rodzaju. Jak wyżej wskazano, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Z treści wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. wynika, że obsadzenia mają mieć charakter wyłącznie izolacyjny i nie przewiduje się użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, tak by ograniczyć wpływ szkodliwych immisji [...] na pobliskie osiedla mieszkaniowe. Zatem nawet pozostawienie istniejących nasadzeń czy też urządzenie ogródków działkowych zamiast całkowitego zadrzewienia działki, w świetle powyższych regulacji mieści się, zdaniem sądu, w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia.
Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zmiana zagospodarowania części terenu strefy, przewidzianego w zapisach lokalizacyjnych z 1964 r. iż 1971 r. (izolacyjne pasy zieleni) na ogrody działkowe może być oceniona jako modyfikacja celu, a nie jego zmiana. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, według którego, za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2037/11; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2128/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2173/14 wszystkie orzeczenia publik. CBOSA). Zatem zmiana elementów założenia głównego, przy zachowaniu tożsamości głównego założenia, wskazuje tylko na modyfikację, a nie na zmianę celu wywłaszczenia (tak WSA w Krakowie w wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/19). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, cel wywłaszczenia, jakim było przeznaczenie m.in. przedmiotowej działki pod strefę ochronną [...] - został zrealizowany i realizacja tego celu miała miejsce w latach 82-87, zatem przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (1992 r.), jak też przed 22 września 2004 r.
Wobec przytoczonych wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, że trafne jest stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie przedmiotowy grunt czy to w całości, czy w części nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n.
Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 i 138 §1 pkt 2 k.p.a. są bezzasadne.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. z przyczyn omówionych wyżej w uzasadnieniu wyroku.
Podsumowując Sąd stwierdził, że wydana w sprawie decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. o odmowie zwrotu nieruchomości pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego, normującymi podstawowe zasady procedowania przed organami administracyjnymi.
Mając powyższe na względnie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.