I SA/Wa 1572/22

I SA/Wa 1572/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Elżbieta Lenart
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ai c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr KOC/2087/Sw/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 2022 r. nr WSZ.ŚRA/SW/OPŚ/000115/22.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. F., decyzją z 26 kwietnia 2022 r. nr KOC/2087/Sw/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2022 r. nr WSZ-ŚRA/SW/OPŚ/000115/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 25 sierpnia 2021 r. nr WSZ-ŚRA/SW/OPŚ/026840/21 odmówił A. F. przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci M. F. i A. F.1. W uzasadnieniu organ powołał się w szczególności na art. 4, art. 5 ust. 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407) – dalej zwanej "ustawą". Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy doszło do zbiegu uprawnienia do świadczenia wychowawczego, przy czym ojciec dziecka złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wcześniej aniżeli zainteresowana.
Organ powołał się również na przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, z którego wynika, że małoletni znajduje się pod opieką obojga rodziców, z których jedno i drugie sprawuje faktyczne, opiekę nad dziećmi.
Od powyższej decyzji A. F. złożyła odwołanie. W odwołaniu wskazała, że postępowanie rozwodowe z jej mężem toczy się już 6 lat. Nadto powołała się na postanowienie Sądu Okręgowego Warszawa-Praga II Wydział Cywilny z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt II C 1247/16. Zainteresowana wskazała również, że organ niewłaściwie interpretuje stan faktyczny uznając, że pozostaje ona w małżeństwie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 października 2021 r. nr KOC/5949/SW/21 uchyliło zaskarżoną decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium wskazało na potrzebę ostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w kontekście w szczególności tego gdzie i w jakim wymiarze przebywa małoletnie dziecko strony. Kolegium przytoczyło orzecznictwo, z którego jednoznacznie wynikało, że pozostawanie rodziców w małżeństwie (formalnie) nie wyłącza opieki naprzemiennej, a ustawa nie zawiera jakichkolwiek wyjątków od stosowania art. 5 ust. 2a w stosunku do rodziców pozostających w małżeństwie.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 listopada 2021 r. nr WSZ-ŚRA/SW/OPS/028138/21 ponownie odmówił A. F. przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci M. F. i A. F.1.
Od powyższej decyzji A. F. wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr KOC/8125/SW/21 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 lutego 2022 r. ponownie odmówił zainteresowanej przyznania świadczenia podając argumentację tożsamą do prezentowanej dotychczas.
Od tej decyzji A. F. wniosła odwołanie wskazując, że organ I instancji w sposób uporczywy lekceważy przepisy, nie uwzględnia wytycznych SKO oraz próbuje zakończyć sprawę niekorzystnie dla wnioskodawczyni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia sprawowania opieki nad dzieckiem była przedmiotem ustaleń sądu powszechnego. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego Warszawa-Praga II Wydział Cywilny z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II C 1247/16 wynika, że Sąd ten zmieniał postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia wydane 1 kwietnia 2019 r. w ten sposób, że ustalił opiekę nad dziećmi na czas trwania postepowania w trybie naprzemiennym używając wprost właśnie tego pojęcia. Z tego samego orzeczenia wynika również to, że ojciec dzieci zamieszkuje z partnerką, nie zaś z wnioskodawczynią.
Kolegium podkreśliło, że ugruntowane w tej materii orzecznictwo wskazuje, że organy administracji nie są uprawnione do samodzielnego badania i ustalania stanu faktycznego akurat w kwestii opieki naprzemiennej. W przedmiotowym orzecznictwie wskazuje się m.in. na wyjątkowy charakter art. 5 ust. 2a ustawy, którego skutkiem jest niemożność stosowania wykładni rozszerzającej tej regulacji.
Kolegium podkreśliło przy tym, że ustawodawca posługuje się pojęciem "orzeczenia", które zawiera w sobie również, np. postanowienia sądów powszechnych w przedmiocie zabezpieczenia. Nadto przepis wyraźnie rozróżnia rodziców rozwiedzionych, w separacji lub żyjących w rozłączeniu, przy czym jakkolwiek rozwód i separacja, to pojęcia z zakresu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wymagające wydania stosownego orzeczenia sądu, to już "życie w rozłączeniu", to potoczny opis stanu faktycznego, który dla zaistnienia nie wymaga dodatkowych działań ze strony sądów. Innymi słowy możliwa jest sytuacja, w której rodzice nie będą rozwiedzeni (czyli będą formalnie małżeństwem, co wielokrotnie podkreśla organ I instancji z niewiadomych przyczyn), ale będą żyli w rozłączeniu i będą sprawować opiekę naprzemienną zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego.
Zdaniem Kolegium taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.
W niniejszej sprawie poza jakimkolwiek sporem powinno pozostawać bezwzględne związanie organu I instancji prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu powszechnego, który ustalił - i to wprost - opiekę naprzemienną pomiędzy rodzicami małoletnich dzieci odwołującej.
Zdaniem organu odwoławczego zadziwiające jest zatem pomijanie tego orzeczenia przez organ I instancji.
Odnosząc się do cytowanego przez tenże organ wyroku WSA w Kielcach w sprawie Il SA/Ke 497/17 Kolegium wskazało, że wyrok ten w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Stan faktyczny będący przedmiotem rozpoznania przez Sąd dotyczył rodziców, z których jedno zamieszkiwało w Norwegii i pobierało tamtejsze świadczenie o charakterze krajowego świadczenia wychowawczego. Rodzice dziecka w tymże stanie faktycznym nie posiadali ustalonej opieki naprzemiennej. Nie miał zatem w ich przypadku zastosowania art. 5 ust. 2a ustawy. Kompletnie chybione jest również odnoszenie stanu faktycznego niniejszej sprawy do definicji rodziny. Ustawa w żaden sposób nie wiąże uprawnienia do otrzymania świadczenia z definicją rodziny w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2a, który powinien być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
W ocenie Kolegium poza obszarem zainteresowania organu powinna być również opinia Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którą - jak wskazał organ – sformułowanie "rodzice żyjący w rozłączeniu" oznacza rodziców niepozostających w związku małżeńskim. Pomijając to, że dokument ten nie należy do źródeł powszechnie obowiązującego prawa wskazać należy, że cytowana opinia jest w tym zakresie wprost sprzeczna z treścią przepisu. Przepis wyraźnie rozróżnia rodziców rozwiedzionych, w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Użycie spójnika "lub" wskazuje również jednoznacznie na to, że możliwa jest zarówno sytuacja rodziców rozwiedzionych żyjących w rozłączeniu, jak również po prostu żyjących w rozłączeniu bez względu na ich stan cywilny.
Kolegium wskazało, że nie wydaje decyzji reformatoryjnej tylko i wyłącznie dlatego, że nie jest organem właściwym do uchylenia w części prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na rzecz ojca małoletnich dzieci odwołującej.
Kolejne uchylanie błędnej - w ocenie Kolegium - decyzji organu I instancji nie doprowadzi jednak w żaden sposób do celu niniejszego postępowania wobec postawy organu I instancji.
Dlatego też zdaniem SKO sprawa powinna zostać rozstrzygnięta przez Sąd.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. A. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazała, że mimo złożonych trzech odwołań od odmownych decyzji organu I instancji Kolegium w swojej decyzji nakazującej organowi I instancji ponowne rozpatrzenie wniosku stanęło na stanowisku, że świadczenie wychowawcze może zostać przyznane rodzicom życzącym w rozłączeniu. Od 6 lat toczy się postępowanie sądowe z powództwa R. F. o rozwód. R. F. w 2015 r. wyprowadził się i mieszka oddzielnie, w bloku na tym samym osiedlu. Jest w stałym związku z K. O., co jednoznacznie ma wpływ na całkowity rozpad pożycia małżeńskiego i utrwaliło, to sytuację życia małżonków w rozłączeniu. Fakty te zostały ustalone przez pracownika opieki społecznej, który wówczas był w miejscu zamieszkania. Kuratorzy powołani przez Sąd potwierdzają wspólne pożycie R. F. z K. O. Stałego, wspólnego zamieszkiwania obydwojga. Nie są to sytuacje domniemane, ale potwierdzone przez pracowników zespołu kuratorskiego oraz pracowników OPS realizujących wywiad.
Opiekę naprzemienną w rozumieniu ustawy konstytuują trzy elementy: rodzice dziecka powinni być rozwiedzeni, w separacji lub żyć w rozłączeniu, w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością.
Ustawodawca posługuje się pojęciem "orzeczenia", które zawiera w sobie również, np. postanowienia sądów powszechnych w przedmiocie zabezpieczenia. Nadto przepis wyraźnie rozróżnia rodziców rozwiedzionych, w separacji lub żyjących w rozłączeniu przy czym jakiekolwiek rozwód i separacja, to pojęcia z zakresu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wymagające wydania stosownego orzeczenia sądu, to już "życie w rozłączeniu", to potoczny opis stanu faktycznego, który dla zaistnienia nie wymaga dodatkowych działań ze strony sądów.
Kolegium w decyzji z 25 października 2021 r. wskazało na ponowne jednoznaczne wyjaśnienia tego z kim zamieszkują dzieci wnioskodawczyni, tj. czy z obojgiem rodziców jednocześnie, czy też z jednym z rodziców, czy też może naprzemiennie z ojcem i matką. W przypadku opieki naprzemiennej organ I instancji winien ustalić, czy opieka ta charakteryzuje się porównywalnym podziałem obowiązków pomiędzy rodzicami, w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi oraz zamieszkiwania dzieci i koncentracji ich spraw życiowych na zmianę u obojga rodziców.
Art. 5 ust. 2 ustawy dopuszcza możliwość przyznania części świadczenia również rodzicom żyjącym w rozłączeniu, co pozwoli na ostateczne, prawidłowe rozpatrzenie sprawy.
Organ I instancji jednoznacznie wskazał, że w wyniku ustaleń poczynionych przez pracowników socjalnych w drodze przeprowadzonych rodzinnych wywiadów środowiskowych oraz z oświadczeń obydwojga rodziców wynika, iż zarówno ojciec i matka sprawują opiekę nad dziećmi w sposób naprzemienny. Dzieci zamieszkują z obydwojgiem rodziców i obydwoje rodzice ponoszą koszty utrzymania dzieci. Rodzice opiekę nad dziećmi realizują zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego Praga w Warszawie I Wydział Cywilny z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I C1247/16, zmienionym częściowo postanowieniem Sądu Okręgowego Praga w Warszawie I Wydział Cywilny z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt I C1247/16.
W związku z jednoznacznymi ustaleniami organu I instancji, że opieka naprzemienna jest w sytuacji M.F. i A.F.1 ustalona i niezaprzeczalnie wykonywana przez obydwojga rodziców, którzy żyją w rozłączeniu, przez obydwojga rodziców ponoszone są koszty utrzymania dzieci, zatem organ I instancji, podtrzymując stanowisko, że jedynie rozwód może stanowić przesłankę przyznania świadczenia, działa niezgodnie z intencją ustawodawcy.
Skarżąca uważa, że w jej sytuacji zostało wydane postanowienie sądu o opiece naprzemiennej, które nie może być wydane w sytuacji małżeństwa funkcjonującego razem, co uporczywie pomija organ I instancji odmawiając prawa do świadczenia. Postanowienie o opiece naprzemiennej podjęto w wyniku całkowitego rozłączenia małżonków, co potwierdził Sąd wydając wskazane postanowienie. Całkowicie nieprawidłowe i niezrozumiałe jest podtrzymywanie stanowiska przez I instancję że nie ma rozłączenia w małżeństwie skarżącej i świadczenie przyznane jest wyłącznie jednemu rodzicowi, ojcu R. F., który pierwszy złożył wniosek.
Jak wskazało Kolegium, po jednoznacznym ustaleniu opieki naprzemiennej organ I instancji winien zastosować art. 5 ust. 2a ustawy, który dopuszcza możliwość przyznania części świadczenia również rodzicom żyjącym w rozłączeniu.
Skarżąca zarzuca, że niezrozumiałe i krzywdzące dla niej jest stanowisko I instancji, które zaprzecza własnym ustaleniom i w dalszym ciągu nieprawidłowo rozpatruje sprawę. Organ I instancji uporczywie lekceważy przepisy dotyczące przyznawania świadczenia i dąży do zakończenia niniejszej sprawy na niekorzyść wnioskodawcy wykorzystując przy tym procedury administracyjne, licząc zapewne na uchybienie kolejnego terminu odwołania.
Stan faktyczny i wskazania SKO ewidentnie pokazują że organ I instancji uznając tylko stan cywilny, a nie zebrane w sprawie dokumenty, działa w sposób krzywdzący i wybiórczo stosuje przepisy nieadekwatnie do sytuacji faktycznej. Postępowanie to jest niezrozumiałe, gdyż wnioskodawca nie ma wpływu na terminy i sposób wydania wyroku rozwodowego, a posiadane przez organ postanowienie sądowe dotyczące sposobu sprawowania opieki nad dziećmi jest więżące łącznie z wywiadem środowiskowym i wystarczające do przyznania świadczenia po połowie obojgu rodzicom, na co wprost wskazywało SKO.
Skarżąca podkreśliła, że wniosek o świadczenie na dzieci na okres od 1 czerwca 2021 r. złożyła pierwszego, możliwego dnia (postępowanie trwa więc już piętnasty miesiąc).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
A. F. reprezentowana przez r.pr. B. Z. działającą na zasadzie prawa pomocy w piśmie z 7 listopada 2022 r. uzupełniającym skargę podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4, art. 5 ust. 2a, art. 22 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i odmowę przyznania połowy świadczenia wychowawczego matce, w sytuacji gdy spełnione zostały warunki określone w art. 5 ust. 2a ustawy, a organ prawidłowo ustalił stan faktyczny. Wobec powyższego wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zobowiązanie organu I instancji przez Sąd do wydania decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nie przeprowadzanie rozprawy; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania; 5) przyznanie kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika z urzędu wedle norm przepisanych albowiem nie zostały one pokryte w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie należy wskazać, że 1 stycznia 2022 r. zainicjowana wnioskiem z 1 lutego 2021 r. sprawa o przyznanie A. F. świadczenia wychowawczego na dzieci M. F. i A. F.1 na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. była w toku (nie była zakończona ostateczną decyzją).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1981) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą" w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wedle zaś art. 20 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołania dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez prezydentów miast rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zatem w niniejszej sprawie znaczenie miał stan prawny ustawy obowiązujący przed 1 stycznia 2022 r.
Sąd podziela stanowisko SKO w Warszawie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że dokonana przez Prezydenta m.st. Warszawy wykładnia art. 5 ust. 2a ustawy była wadliwa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Zdaniem Sądu "rodzice żyjący w rozłączeniu", o których mowa w art. 5 ust. 2a ustawy, to rodzice pozostający w tzw. separacji faktycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt I CSK 371/08). Chodzi zatem o małżonków, których wzajemne stosunki cechuje brak pożycia małżeńskiego (rozkład więzi uczuciowej, fizycznej, gospodarczej). Osoby takie z reguły nie zamieszkują razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Nierzadko konsekwencją trwającej przez odpowiednio długi czas separacji faktycznej jest zainicjowanie sprawy o rozwód. Z kolei użyte w art. 5 ust. 2a ustawy pojęcie "separacja" oznacza tzw. separację prawną, sądową (art. 13 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy w zw. z art. 611 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).
Wadliwie Prezydent m.st. Warszawy upatruje przeszkody do przyznania świadczenia wychowawczego A. F. w tym, że skoro oboje małżonkowie są w trakcie sprawy rozwodowej, to są członkami rodziny.
Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Z kolei art. art. 5 ust. 1 ustawy przewiduje świadczenie wychowawcze przysługuje tym osobom, tj. matce albo ojcu (...) na "dziecko", a nie na "dziecko w rodzinie". Na "dziecko w rodzinie" świadczenie przysługiwało w stanie prawnym obowiązującym przed 1 lipca 2019 r. Wówczas to ustawa zawierała definicję rodziny (art. 3 pkt 12 i 16), z której ustawodawca zrezygnował 1 lipca 2019 r. W konsekwencji zmianie podlegały art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy (art. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 i pkt 4 lit. a, pkt 11 lit. b ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. 2019 r. poz. 924).
Wobec tego okoliczność tworzenia przez małżonków F. rodziny, wedle definicji obowiązującej do 1 lipca 2019 r., nie miała w niniejszej sprawie żadnego znaczenia.
Wobec tego błędne było stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy zaprezentowane w decyzji z 28 lutego 2022 r., że pozostawanie A. F. i R. F. w związku małżeńskim stało – co do zasady - na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci obojgu małżonkom w wysokości po 250 zł dla każdego z nich.
Nie jest też trafne – co do zasady – stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że tylko i wyłącznie oboje małżonkowie, wobec których sąd powszechny w wyroku orzekł separację (art. 613 § 1 krio) lub rozwód (art. 58 § 1 krio), mogą skorzystać z uprawnień wymienionych w art. 5 ust. 2a ustawy.
Rację ma SKO w Warszawie, że w art. 5 ust. 2a ustawy przewidziano, że dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną. Orzeczenie sądu, to pojęcie szersze, niż wyrok. Orzeczeniem sądowym jest również postanowienie (art. 354 Kodeksu postępowania cywilnego). Postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych, w którym sąd powszechny, w toku sprawy rozwodowej, na wniosek powoda, zabezpieczył roszczenie poprzez orzeczenie w przedmiocie opieki naprzemiennej rodziców nad dziećmi (art. 4451 § 1 w zw. z art. 755 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania cywilnego), może zatem stanowić podstawę do uzyskania przez oboje małżonków uprawnień z art. 5 ust. 2a ustawy.
Jeżeli chodzi o przywołany przez Prezydenta m.st. Warszawy art. 22 ustawy Sąd stoi na stanowisku, że art. 22 ustawy nie ma zastosowania w przypadku, gdy rodzice żyją w rozłączeniu i sprawują nad dzieckiem opiekę naprzemienną zgodnie z orzeczeniem sądu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach i jednocześnie wystąpili z odrębnymi wnioskami o przyznanie świadczenia wychowawczego na te same dzieci.
Według art. 22 ustawy w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.
Sąd zwraca uwagę, że organ administracji publicznej (organ właściwy w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy) nie ma uprawnień do wyjaśniania okoliczności dotyczących pieczy rodziców nad dzieckiem i kontaktów rodziców z dzieckiem oraz do orzekania w kwestii opieki naprzemiennej. W tym zakresie właściwy jest sąd powszechny i orzeczenie sądu jest wiążące dla organu administracji publicznej w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1678/21).
Art. 22 ustawy jest przepisem procesowym. Reguluje zasady wypłaty świadczenia wychowawczego. Nie reguluje sytuacji materialnoprawnej wnioskodawców. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on zbiegu prawa rodziców do wypłaty świadczenia wychowawczego na dziecko. W praktyce przepis ten ma zastosowanie, gdy chodzi o rodziców nieutrzymujących ze sobą kontaktów, mieszkających razem bądź osobno, którzy w żaden sposób nie uregulowali sądownie swojej sytuacji prawnej w przedmiocie opieki nad dzieckiem i kontaktów z dzieckiem, a każdy z wnioskował o przyznanie pełnego świadczenia wychowawczego na konkretne dziecko i oczekuje decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy (przyznania świadczenia w kwocie 500 zł). Wówczas decyduje zasada, że: - świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad danym dzieckiem, - jeżeli oboje rodzice równocześnie opiekują się danym dzieckiem wówczas świadczenie wychowawcze wypłaca się temu z rodziców, który pierwszy złożył wniosek.
W ocenie Sądu art. 22 ustawy nie dotyczy sytuacji, gdy oboje rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub żyjący w rozłączeniu dysponują wykonalnym lub prawomocnym orzeczeniem sądu w przedmiocie opieki naprzemiennej sprawowanej w porównywalnych i powtarzających się okresach i wystąpili z odrębnymi wnioskami o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko. Wówczas bowiem, na etapie ustalania i wypłaty świadczenia, nie może dojść do zbiegu praw takich rodziców do świadczeń. Każdy z rodziców ma wówczas ustalane i wypłacane świadczenie wychowawcze w wysokości po 250 zł, tj. połowy ustawowej kwoty świadczenia (art. 5 ust. 2a ustawy). Nie występuje w takiej sytuacji problem, któremu z rodziców wypłacić świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł.
W niniejszej sprawie nie jest sporna pomiędzy skarżącą, a organami sama okoliczność pozostawania M. F. i A. F.1 pod opieką naprzemienną obojga rodziców – A. F. i R. F.
Z akt sprawy dostępnych Sądowi nie wynika jednak to, jaki jest charakter i zakres tej opieki, tzn. czy jest ona sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach w odcinku czasowym pomiędzy 1 czerwca 2021 r., a 31 maja 2022 r.
Z uzasadnienia kopii postanowienia Sądu Okręgowego Warszawa Praga w Warszawie z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I C 1247/16 wynika, że: 1) postanowieniem z 5 lipca 2017 r. sąd rodzinny uregulował na czas toczącego się postępowania rozwodowego kontakty ojca z małoletnimi dziećmi, poza miejscem ich zamieszkania, w co drugi weekend każdego miesiąca, w każdy wtorek po zajęciach edukacyjnych do środy do rozpoczęcia zajęć edukacyjnych, w czwartki w tygodniach w których powód nie będzie miał kontaktu weekendowego po zajęciach edukacyjnych do piątku do rozpoczęcia zajęć edukacyjnych; 2) rodzice dzieci 9 kwietnia 2018 r. przy udziale kuratora sądowego, zawarli porozumienie, co do opieki nad dziećmi w okresie dni wolnych i świąt.
Z uzasadnienia postanowienia z 1 kwietnia 2019 r. wynika, że formuła dotychczasowych kontaktów rodziców z dziećmi, w okresach dni pracy, nie miała charakteru opieki naprzemiennej.
Wobec tego postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie, zmienił pkt 2 swojego postanowienia z 5 lipca 2017 r. i ustalił na czas trwania postępowania rozwodowego osobistą opiekę naprzemienną nad dziećmi, z tym, zastrzeżeniem, że ustalona opieka naprzemienna nie dotyczy okresu wakacyjnego, okresu ferii zimowych, całego okresu przerwy edukacyjnej w czasie Świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku oraz okresu Świąt Wielkanocnych (od Wielkiego Czwartku do przypadającej po Świętach Wielkanocnych środy do rozpoczęcia zajęć edukacyjnych), skoro rodzice w zakresie dni wolnych od pracy i świąt zawarli porozumienie z 9 kwietnia 2018 r. przy udziale kuratora sądowego, co do opieki nad dziećmi.
Z kolei z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II C 1435/20 wynika, że postanowienie z 1 kwietnia 2019 r. zostało zmienione częściowo postanowieniem z 9 grudnia 2019 r. w zakresie opieki naprzemiennej. Ustalono, że na czas trwania postępowania rozwodowego każdy z rodziców będzie sprawować osobistą opiekę naprzemienną nad dziećmi w miejscu swego pobytu, nieprzerwanie przez tydzień, od piątku po zakończeniu zajęć edukacyjnych od chwili odebrania dzieci z placówek edukacyjnych, a w przypadku dnia wolnego od edukacji lub usprawiedliwionej nieobecności nieletnich - od godziny 17.00 do kolejnego piątku do zakończenia zajęć edukacyjnych, a w przypadku dnia wolnego od edukacji lub usprawiedliwionej nieobecności małoletnich do godziny 17.00.
W aktach sprawy brak: 1) postanowienia z 5 lipca 2017 r.; 2) skontrolowanego przez sąd rodzinny porozumienia rodziców z 9 kwietnia 2018 r.; 3) postanowienia z 9 grudnia 2019 r.
Wobec tego nie jest precyzyjnie ustalony charakter i zakres sprawowanej przez rodziców opieki w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., w szczególności w okresie dni wolnych i świąt, tzn. czy jest to opieka, którą cechuje okresowa porównywalność i powtarzalność, jak tego wymaga art. 5 ust. 2a ustawy.
W tym zakresie materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia, aby wyjaśnić "pełny obraz" opieki sprawowanej w opisanym wyżej okresie świadczeniowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z 28 lutego 2022 r. z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa poprzez jego błędną wykładnię – art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 22 ustawy odmawiając A. F. praw do świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. z tego powodu, że A. F. i R. F. są: 1) członkami rodziny, bo nie są rozwiedzeni; 2) nie sprawują opieki naprzemiennej, skoro nie legitymują się wyrokiem rozwodowym przewidującym taką opiekę, a tylko postanowieniem zabezpieczającym, 3) R. F. pierwszy złożył wniosek o świadczenie wychowawcze i dlatego jemu należy się wypłata pełnego świadczenia na dzieci.
Organ I instancji wydał swoją decyzję również z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ nie zgromadził w sprawie wszystkich dokumentów, które w sprawie sądowej o rozwód ustalały charakter i zakres opieki sprawowanej przez oboje rodziców nad dziećmi M. F. i A. F. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., aby następnie dokładnie i wszechstronnie rozpatrzyć i ocenić te dowody z osobna i we wzajemnym powiązaniu ze sobą i w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości ustalić opisane wyżej okoliczności.
Skoro zaś SKO w Warszawie wydało zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa i przez to zaakceptowało decyzję organu I instancji z 28 lutego 2022 r., to również decyzja organu odwoławczego została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych wyżej odpowiednio: przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy: 1) uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzez uzyskanie wszystkich wymienionych wyżej dokumentów ze sprawy sądowej o rozwód, które w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. ustalają charakter i zakres opieki sprawowanej przez rodziców nad dziećmi M. F. i A. F.1, a następnie wyjaśni i oceni okoliczności dotyczące okresowej porównywalności i powtarzalności opieki naprzemiennej sprawowanej we wskazanym wyżej okresie świadczeniowym; 2) weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną co do wykładni opisanych wyżej przepisów prawa – art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a, art. 22 ustawy; 3) wobec tego, że organ I instancji trzykrotnie odmawiał A. F. przyznania świadczenia wychowawczego przyjmując niekorzystną dla strony wykładnię przepisów prawa, co spowodowało upływ okresu świadczeniowego, na jaki został złożony wniosek z 1 lutego 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy ponownie rozpatrując wniosek A. F., po uzyskaniu dokumentów sądowych ustalających charakter i zakres opieki sprawowanej nad dziećmi, przyjmie, że A. F. złożyła wniosek z 1 lutego 2021 r. o świadczenie wychowawcze w warunkach z art. 18 ust. 2 ustawy, tj. z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, mając na uwadze ogólną zasadę korzyści wynikającą z art. 19 ust. 3, art. 25 ust. 3 i art. 27 ust. 2 ustawy oraz proceduralne zasady: działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 kpa), budzenia przez organ zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa); 4) jeżeli organ I instancji uzna, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy będzie wystarczający do wydania decyzji uwzględniającej żądanie A. F. i jednocześnie uzna, że przeszkodą do przyznania A. F. świadczenia wychowawczego na dzieci jest fakt wypłacenia R. F. świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w pełnej wysokości, ponad kwotę określoną w art. 5 ust. 2a ustawy, wówczas Prezydent m. st. Warszawy uzależni wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie A. F. od wyniku sprawy o ustalenie i zwrot od R. F. nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych ponad wysokość określoną w art. 5 ust. 2a ustawy i w tym celu rozważy zawieszenie z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, postępowania o przyznanie A. F. wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego na M. F. i A. F.1, skoro nie jest możliwe przyznanie świadczeń wychowawczych dwóm rodzicom w pełnej wysokości z tego samego tytułu.
Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.