I SA/Wa 272/19

I SA/Wa 272/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3087/19 - Wyrok NSA z 2023-01-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 154 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skarg E. L., H. S. oraz T. Ł. i P. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz T.Ł. i P. Ł. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. L.i H.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1970 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1969 r. nr [...] pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania z a nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...] .
Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy.
Nieruchomość przy ul [...] w [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dacie jego wejścia stanowiła niezabudowaną działkę budowlaną o pow. [...] m2. Aktem notarialnym z [...] września 1948 r. rep. [...] prawa i roszczenia do tej nieruchomości wynikające z dekretu od ich poprzednich właścicieli nabyli J. Ł.i P. Ł., którzy wnieśli o przyznania im do gruntu prawa własności czasowej. Złożony w tym przedmiocie wniosek został rozpoznany negatywnie decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1969 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki komunalnej z [...] czerwca 1969 r.
W okresie powojennym powyższą nieruchomość zabudowano murowanym budynkiem siedmioizbowym, w założeniu tymczasowym, wzniesionym na podstawie projektu zatwierdzonego w 1949 r, który to budynek rozebrano ok.1971 r. W oparciu zaś o decyzję lokalizacyjną z [...] września 1968 r. nr [...] teren ten przeznaczony został pod inwestycję celu publicznego związaną z przedłużeniem [...] i połączenia jej z ul. [...].
Decyzją z [...] kwietnia 1969 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1970 r., Prezydium Rady Narodowej [...] w następstwie rozpoznania wniosku Zarządu Dróg i Mostów w [...], odwołując się do art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustaw wywłaszczeniowa", pozostawiło bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W motywach tych wskazując na tymczasowy charakteru zlokalizowanego na gruncie budynku oraz ilości znajdujących się w nim izb (7) organy stanęły na stanowisku, ze nie jest on domem jednorodzinnym. Zatem odszkodowanie przewidziane art. 53 powołanej ustawy nie może być przyznane.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych wystąpili 29 czerwca 2015 r. T. Ł., W. Ł. i P. Ł. (będący wespół z innymi osobami następcami prawnymi J. Ł. i P. Ł.).
W następstwie przeprowadzenia postępowania nadzorczego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji.
Odwołując się do treści art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, gdzie sformułowane zostały materialnoprawne przesłanki odszkodowania, wywodził, że użyte w redakcji ust. 2 tego przepisu sformułowanie odnoszące się do odszkodowania za dom jednorodzinny i jedną działkę budowlaną przeznaczona pod budowę takiego domu, które przejdą na własność Państwa po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej (tj. po 5 kwietnia 1958 r.) jest trafne tylko w odniesieniu do domów jednorodzinnych, a nie działek budowlanych. Ponieważ wszystkie grunty na obszarze [...], w tym też działki budowlane przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu. W związku z czym należy dokonywać wykładni celowościowej tego przepisu i uznawać za datę przejścia nieruchomości na własność państwa datę faktycznej utraty możliwości nią władania przez dotychczasowych właścicieli. Dokonując kontroli legalności decyzji odszkodowawczych w trybie nadzorczym zbadać zatem należy czy nieruchomość, do której się one odnosiły spełniała warunki określone w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej.
Minister ocenił, że przesłanka utraty możliwości władania nieruchomością przy ul. [...] po 5 kwietnia 1958 r. została wprawdzie spełniona. Bowiem właściciele zostali pozbawieni tej możliwości w związku z realizacja po ww. dacie w obszarze nieruchomości inwestycji celu publicznego- przedłużenia [...]. Zwracał jednak uwagę, że zlokalizowany na gruncie budynek wzniesiony został po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. A tym samym odszkodowanie zań na podstawie omawianego przepisu nie mogło być przyznane. W tej sytuacji za zgodne z prawdą uznawał twierdzenie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, że nie odpowiada on wymogom wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Bez znaczenia natomiast pozostawało to czy był on domem jednorodzinnym.
Oceniając zaś kwestię możliwości ustalenia odszkodowania za działkę, zauważał, że w tej materii konieczne jest ustalenie czy na dzień wejścia w życie dekretu mogła być ona przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Zwracał przy tym uwagę, odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2012 r. I SA/Wa 479/12, że przed odnalezieniem w 1991 r. Ogólnego Planu Zabudowania [...] z 1931 r. podstawę oceny przesłanki możliwości zabudowania gruntu domem jednorodzinnym stanowiła opinia urbanistyczno-architektoniczna, będąca w istocie analizą stanu faktycznego obowiązującego w 1945 r. Zgodnie natomiast ze znajdującą się w aktach opinią urbanistyczno-architektoniczną Biura Odbudowy Stolicy z [...] sierpnia 1948 r., wydaną w związku z budową tymczasowego budynku, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przewidzianym pod użyteczność publiczną, w związku z czym mogła być zabudowana jedynie prowizorycznym budynkiem restauracji, kawiarni lub stacji obsługi autobusów przeznaczonymi do czasowego użytku do końca 1957 r. Tym samym nie była on w dacie wejścia w życie dekretu przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Za przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną nie mogła by być także uznana w przypadku przyjęcia za podstawę oceny tej przesłanki obowiązującego dla tego terenu planu zabudowania - w tym wypadku planu zabudowania terenów [...], zatwierdzonego [...] lipca 1932 r. Przewidywał on bowiem na tym obszarze zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach do 15 m wysokości i do 30% zabudowy działki.
Zdaniem Ministra wprawdzie sam brak wskazania dla danego obszaru zabudowy jednorodzinnej w planie zabudowy jeszcze jej nie wykluczał. Niemniej zwracał uwagę, że przed 1989 r. w orzecznictwie administracyjnym dominował pogląd, że nieruchomości położone w strefach zabudowy zwartej uznawane były za przeznaczone pod zabudowę wielkomiejską, a więc nie jednorodzinną. Odmienne zaś poglądy pojawiły się dopiero wiele lat po wydaniu decyzji odszkodowawczych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z czym organy wówczas orzekające nie mogły ich wziąć pod uwagę.
Na decyzję tę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. L. i H. S. oraz T. Ł. i P.Ł., wszyscy będący następcami prawnymi osób, które nabyły prawa i roszczenia dekretowe.
E. L. i H. S. zarzuciły decyzji naruszenie:
1) w sposób rażący przepisów postępowania poprzez skierowanie jej do osoby zmarłej, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to na skutek wydania jej wobec nieżyjącej W. Ł., która zmarła w toku postępowania nadzorczego;
2) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że nieruchomość przy ul. [...] nie była działką budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, mimo że Ogólny Planu Zabudowania [...] nie określał przeznaczenie terenu ww. nieruchomości, zaś szczegółowy plan zabudowania terenów [...] przewidywał na tym terenie zabudowę zwartą, co nie wyklucza, że mogłaby być ona zabudowana domem jednorodzinnym w zabudowie zwartej (a nie wolnostojącej);
3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie niedające się zweryfikować, że nieruchomość nie może być uznana za działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, mimo że Ogólny Planu Zabudowania m. st. Warszawy nie określał przeznaczenie terenu ww. nieruchomości, zaś szczegółowy plan zabudowania terenów Służew-Służewiec przewidywała na tym terenie zabudowę zwartą, co nie wyklucza, że mogłaby być ona zabudowana domem jednorodzinnym w zabudowie zwartej (a nie wolnostojącej);
4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez odmowę przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na błędną ocenę, iż nie stanowiła ona nieruchomości przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego na dzień wejścia w życie dekretu, a tym samym nie odpowiadała wymogą wynikającym z art. 53 ust. 2 ww. ustawy;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie (w przypadku nieuwzględnienie zarzutu objętego punktem 1) jej uchylenie.
T. Ł. i P.Ł., wskazywali natomiast na nieuprawnione ich zdaniem rozważanie przez Ministra, w ramach kontroli decyzji odszkodowawczych prowadzonej w trybie art. 156 k.p.a., jaki "przed 1989 r. w orzecznictwie administracyjnym dominował pogląd" w "kwestii nieruchomości położonych w strefach zabudowy zwartej, wielkomiejskiej". Podczas gdy kwestia tego rodzaju historycznych i nieaktualnych poglądów i prawnych interpretacji w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia, albowiem kwestionowane decyzje z 1969 r. i 1970 r. do nich w żadnym zakresie nie nawiązują. Zwracali także uwagę, że grunt przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu mógł zostać zabudowany, gdyż dopuszczał to wprost plan zabudowy dla [...] i [...] (zatwierdzony w 1932 r.), a ponadto faktycznie istniejąca wówczas zabudowa na terenie, w którym położona jest nieruchomość miała w przeważającej mierze charakter zabudowy jednorodzinnej. Skoro zaś obowiązujący plan dopuszczał zabudowę (zwartą, do trzech kondygnacji) to dopuszczalne było również realizowanie zabudowy o parametrach niższych.
W związku z czym wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z 13 marca 2019 r., pełnomocnik skarżących nadesłał uwierzytelniony odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po zmarłej [...] lipca 2016 r. W. Ł. w całości nabył syn – T.Ł..
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy objęte ww. skargami połączył do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skargi są zasadne, choć nie wszystkie zarzuty w nich podniesione okazały się trafne.
W pierwszej kolejności wobec najdalej idącego zarzutu obarczenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., motywowanego skierowaniem jej do nieżyjącej wówczas W. Ł., zauważyć wypada, że poza wyżej wymienioną, która istotnie zmarła przed wydaniem ww. decyzji, stronami postępowania nią zakończonego byli także min. P.Ł.i T.Ł. - wszyscy reprezentowani przez tego samego pełnomocnika - adw. T.Ż.. T. Ł. zaś, jak wynika ze złożonego do akt sądowych postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...], jest spadkobiercą (jedynym) zmarłej W. Ł.. Wszedł on zatem, zgodnie z art. 925 kc, w jej prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku. Nie sposób zatem wywieźć, że stosunek administracyjny kształtowany zaskarżoną decyzją, której jednym z adresatów uczyniono W. Ł., z uwagi na brak jednego z jego obligatoryjnych elementów (podmiotu) nie mógł się zawiązać. A to z taką sytuacją, orzecznictwo sądów administracyjnych wiąże obarczenie decyzji skierowanej do osoby zmarłej wadą rażącego naruszenia prawa. Samo więc wysłanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do spadkobierców tej osoby nie może stanowić podstawy do uznania, że zaistniała wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 14 października 2009 r. I OSK 871/08, Lex nr 571066; z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2788/16, lex nr 2364755; z 13 grudnia 2017 r. I OSK 570/16 Lex nr 2452237). W związku z czym formułowany w tym aspekcie zarzut skargi E. L. i H. S. obarczenia decyzji nadzorczej wadą rażącego naruszenia prawa, nie może być uznany za zasadny.
Trafne natomiast okazały się zarzuty, przede wszystkim sformułowane w skardze T. Ł. i P. Ł., których istota sprowadzała się do wykazania wadliwie przeprowadzonej oceny legalności decyzji odszkodowawczych Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1969 r.
Przypomnieć zatem wypada, że istotą postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 -158 k.p.a. , jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej kontrolowaną decyzją, ale zbadanie czy jest ona obarczona przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy celem takiego postępowania jest weryfikacja, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji. "Rażące naruszenie prawa", o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza z kolei wadliwość decyzji wynikającą z oczywistego, a więc już "na pierwszy rzut oko" dostrzegalnego naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o znacznym ciężarze gatunkowym, w tym zarówno przepisów prawa materialnego jak procesowego. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687). W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego przyjmuje się jednocześnie, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wówczas, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. II OSK 1018/17, Lex 2644837). Będzie więc ono miało miejsce w sytuacji oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.
Z tak kwalifikowanym naruszeniem zasad ogólnych procedury administracyjnej, ujętych w art. 5, art. 71 § 1, art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym kodeksu – Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168), podjęta właśnie została decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1970 r. oraz utrzymana nią decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1969 r. o odmowie przyznania odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską przy ul. [...]. Powyższe uszło jednak uwadze organu nadzoru, który skupił się na hipotetycznym założeniu motywów jakie mogły by uzasadnić w owym czasie odmowę ustalenia odszkodowania i w ich aspekcie oceniał legalność ww. decyzji, miast skoncentrować się na rzeczywistych okolicznościach i przyczynach, którymi kierowały się organy podejmując rozstrzygnięcia w kontekście ich materialnoprawnej podstawy.
Tą zaś był art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa", który stanowił, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (tj. dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z powyższej regulacji wynika, że przyznanie odszkodowania w oparciu o odpowiednio stosowne przepisy ustawy wywłaszczeniowej za nieruchomość objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. uzależnione zostało od spełnienia dwóch przesłanek: 1) nieruchomość powinna stanowić działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo był już wówczas zabudowana domem jednorodzinnym; 2) własność owego domu przeszła na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., a w przypadku działki (niezabudowanej przed wejściem w życie dekretu) osoba, której przynależały do niej prawa i roszczenia dekretowe utraciła możliwość nią władania po ww. dacie. To, że użyty w redakcji przepisu zwrot "przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa" w odniesieniu do działek odczytywać należy jako "utratę możliwości władania działką po ww. dacie", a nie "utratę jej własności" – jak zasadnie wskazywał Minister Inwestycji i Rozwoju - wynika z jego wykładni celowościowej. Ratio legis tego unormowania było wszak zrekompensowanie byłym właścicielom nieruchomości warszawskich (a dokładniej rzecz ujmując właścicielom pewnej kategorii tych nieruchomości) utratę własności związanej z działaniem przepisów dekretu. A ta nastąpiła w odniesieniu do gruntów z dniem wejścia w życie dekretu, co wynika wprost z jego art. 1. Odmienna wykładnia art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (odwołująca się do literalnego brzmienia przepisu) prowadziłaby zaś nieuchronnie do absurdalnych wniosków, że ustawodawca świadomie wykreował w odniesieniu do działek budowlanych objętych działaniem dekretu warszawskiego uprawnienie czysto fikcyjne, a więc niemożliwe do zrealizowania. Nie istniał bowiem w obszarze jego działania zbiór nieruchomości gruntowych (działek), których własność po 21 listopada 1945 r. pozostała przy osobach prywatnych.
Wobec tak określonych materialnoprawnych podstaw ustalenia odszkodowania, obowiązkiem organu prowadzącego w tym przedmiocie postępowanie było ustalenie stanu faktyczno-prawnego nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.) oraz do dnia 5 kwietnia 1958 r. A więc przede wszystkim zbadanie, czy była ona wówczas zabudowana, a jeśli tak to jakiego rodzaju budynkiem i kiedy odjęto jego własność. W przypadku, zaś gdyby była to jedynie nieruchomość gruntowa (a taką była działka budowlana przy ul. [...]), zbadanie możliwości jej przeznaczenia na dzień wejścia w życie dekretu pod budowę domu jednorodzinnego, a w dalszej kolejności kiedy byli właściciel utracili możliwość władania działką. Bez ustalenia tych podstawowych elementów stanu faktycznego wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na gruncie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej nie było bowiem możliwe. Tymczasem jak wynika z treści poddanych kontroli decyzji z 1969 r i 1970 r., jak też archiwalnych akt sprawy, tego rodzaju ustaleń organy wówczas w ogóle nie dokonywały. Koncentrowały się li tylko na charakterze wzniesionego na działce już po wejściu w życie dekretu budynku wykazując, że nie spełnia on warunków pozwalających na uznanie go za dom jednorodzinny w świetle obowiązujących w tej materii definicji zawartych w ustawie z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz domów w spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 228). To zaś z punktu widzenia hipotetycznego stanu faktycznego ujętego w normie prawnej zawartej w ww. przepisie, było irrelewantne. Taki sposób działania organu pozostaje zatem w oczywistej kolizji z obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji zasadami procedury administracyjnej, obligującymi organy administracji państwowej od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; a także poddania go kompleksowej ocenie (art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu). Uzasadnia wręcz ocenę, że przy rozstrzyganiu sprawy odszkodowania, w rzeczywistości zadziałały one w oderwaniu od przesłanek ustalonych w art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, choć formalnie na ów przepis się powoływały, przez co także naruszyły go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś wobec braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. prowadzić winno do stwierdzenia ich nieważności. Odmowa zatem stwierdzenia ich nieważności - o czym orzekł Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją - narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.
Odwoływanie się natomiast na kanwie rozpoznawanej sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju do możliwości interpretowania w przeszłości przeznaczenia planistycznego przewidzianego dla nieruchomości "pod budownictwo zwarte", jako wykluczającego zabudowę jednorodzinną (co z kolei miało uzasadniać twierdzenie, że poddane kontroli decyzje nie naruszają prawa w sposób rażący), jest o tyle nieuprawnione, że tego rodzaju argumenty mogły być ewentualnie rozważane, gdyby w decyzjach odszkodowawczych na takowe organy się powoływały. Jak miało to miejsce w sprawie rozstrzyganej w przywoływanym w skarżonej decyzji wyroku tut. Sądu I SA/Wa 479/12 (lex nr 1240208). Tymczasem w sprawie niniejszej funkcji planistycznej jaka na gruncie przy ul. [...] w [...] w dniu wejścia w życie dekretu mogła być realizowana organy w ogóle nie badały. Nie jest zaś rolą organu nadzoru poszukiwanie uzasadnienia dla podjęcia w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sposób jaki nastąpił, a tym bardziej przypisywanie organowi, który decyzję wydał motywacji jakich on nie uzewnętrznił w sposób pozwalający na ich zrekonstruowanie. Organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym działa bowiem wyłącznie jak organ kasacyjny. Nie może zatem ani rozstrzygać co do istoty sprawy administracyjnej załatwionej badaną w tym trybie decyzją, ani w swoisty sposób jej konwalidować, poprzez przypisywanie motywacji uzasadniających jej wydanie, które gdyby został podniesione mogłyby być ewentualnie uznane za znajdujące oparcie w akceptowanej wówczas "w orzecznictwie administracyjnym" praktyce i prezentowanej tam wykładni. Czyniąc tak Minister wykroczył więc poza granice postępowania nadzorczego wyznaczone treścią normatywną art. 156 § 1 k.p.a. Nieadekwatność poczynionych w tym przedmiocie wywodów prawnych do celu jaki realizować miało postępowanie nadzorcze (a przez to ich zbędność) powoduje, że szczegółowe odnoszenie się obecnie przez Sąd do sformułowanych na ich bazie konkluzji o braku możliwości pogodzenia zabudowy domem jednorodzinnym działki budowlanej przeznaczonej w obowiązującym dla tego terenu planie pod zabudowę zwartą, staje się bezprzedmiotowe. Stąd bezprzedmiotowe jest także odnoszenie się do formułowanych na tym tle zarzutów skargi.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącym orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wskazania co do dalszego procedowania sprawy wynikają wprost z oceny prawej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu tej oceny i właściwym oznaczeniu stron postępowania.