I SA/WA 1565/19

I SA/Wa 1565/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Kosińska
Monika Sawa
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1577/21 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz( spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1950 r. nr [...] o odmowie przyznanie dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości.
Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zabudowana budynkami fabrycznymi nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip.[...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret" i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność W. B. Objecie jej w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] kwietnia 1948 r., kiedy to opublikowano w tym względzie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] stosowne ogłoszenie. Były właściciel wnioskiem z [...] marca 1950 r. wystąpił o przyznanie mu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku.
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1950 r. nr [...] utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nr [...], odmówiło przywrócenia byłem właścicielowi tego terminu. Natomiast orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania mu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...], powołując się na odmowę przywrócenia terminu do złożenia w tym przedmiocie podania. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r., w uzasadnieniu której powołano się na przekazanie nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta.
Wnioskiem z 30 marca 2016 r. M. K., Z. K., L. B., A. B. i B. B.(następcy prawni byłego właściciela) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r., a także poprzedzającego ją orzeczenia z [...] listopada 1950 r., wskazując że rozstrzygniecie organu I instancji wydane zostało przez organ niewłaściwy, a mianowicie Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...], zamiast Prezydium Rady Narodowej, a podpisane zostało przez Kierownika Wydziału Polityki Budowlanej. Ponadto w ocenie inicjatorów postępowania wniosek dekretowy nie był spóźniony, gdyż objęcie w posiadanie nieruchomości nastąpiło [...] grudnia 1950 r., kiedy doszło do protokolarnego objęcia znajdujących się na gruncie budynków.
W następstwie rozpoznania tego wniosku, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] maja 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. i orzeczenia z [...] listopada 1950 r, wskazując, iż wystarczającym do ich wydania, było stwierdzenie uchybienia przez byłego właściciela, ustalonemu w art. 7 ust. 1 dekretu sześciomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, który jest terminem prawa materialnego, niepodlagającym przywróceniu. To natomiast, że w sprawie termin ów został uchybiony wynikało z zestawienia daty objęcia nieruchomości w posiadanie ([...] kwietnia 1948 r.), z którą ww. przepis wiązał rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku, oraz daty złożenia wniosku ([...] marca 1950 r.). W związku zaś z podnoszonym przez wnioskodawców argumentem, że termin do złożenia wniosku dekretowego w rzeczywistości nie upłynął, Minister zwracał uwagę, że ten rozpoczynał swój bieg od objęcia w posiadanie gruntu nieruchomości [...] przez gminę, a nie od objęcia znajdujących się na nim budynków. Stąd fakt, że objęcie przez Skarb Państwa w posiadanie budynków na przedmiotowym gruncie nastąpiło [...] grudnia 1950 r. nie miało znaczenia dla oceny legalności decyzji. Bez znaczenia w sprawie pozostaje także przywoływane przez strony pismo Wydziału Nadzoru i Zleceń Dzielnicy [...] z [...] listopada 1945 r., w którym zezwolono byłemu właścicielowi na użytkowanie budynku przez okres 3 lat. Odnosząc się zaś do kwestii podjęcia w pierwszej instancji orzeczenia dekretowego przez organ niewłaściwy, tj. Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej, Minister podnosił, że wskazanie w osnowie orzeczenia na Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej, wynikało z ówczesnej praktyki wykorzystywania blankietów decyzji. Zauważał jednocześnie, że na egzemplarzu decyzji widnieje pieczęć Prezydium Rady Narodowej w [...] oraz wskazanie, że osoba podpisująca orzeczenia, uczyniła to za Prezydium Rady Narodowej. Krańcowo w decyzji [...] maja 2019 r. Minister zwracał uwagę, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie p 46/13, że odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinno naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.
Na decyzję z [...] maja 2019 r. M. K. - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego; nieuwzględnienie i brak właściwej oceny treści dokumentów, tj.: zaświadczenia Wydziału Nadzoru i Zleceń Dzielnicy [...] z [...] listopada 1945 r., protokołu objęcia nieruchomości w posiadanie [...] grudnia 1950 r., co skutkowało brakiem właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego w zakresie czynności dokonywanych przez W. B. celem uzyskania tzw. wieczystej dzierżawy. Ponadto zarzucała jej brak odniesienia się i całkowite pominięcie kwestii wydania orzeczenia z [...] listopada 1950 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. przez osobę nieuprawnioną (Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej w [...], a w podpisie Kierownika Wydziału Polityki Budowlanej), a nie przez organ ku temu uprawniony, tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
O uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, wniósł także uczestnik postępowania B. B., zarzucając jej naruszenie art. art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że orzeczenia z lat 50-tych, o stwierdzenie nieważności których wnosili, są prawidłowe. Podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisu powinno skutkować uznaniem wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywał nadto na wydania negatywnego orzeczenia dekretowego pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie zostało jeszcze rozpoznane odwołanie od orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Kwestionował także poglądy, o braku możliwości przywrócenia owego terminu w na gruncie przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Wskazywał nadto na represje jakie po wojnie spotkały byłego właściciela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Istotą tego postępowania była więc ocena, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania w trybie zwykłym kontrolowanego orzeczenia, organ administracji publicznej mógł w zgodzie z prawem podjąć rozstrzygnięcie o treści w nim ujętej. Tego rodzaju wad organ nadzoru zaś nie stwierdził, a ocenę tę Sąd w składzie orzekającym podziela.
Materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra Infrastruktury orzeczeń stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Nie złożenie w terminie przez osobę uprawnioną ww. wniosku, skutkowało wygaśnięciem uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu i przejściem z upływem tego terminu na własność gminy (a później Skarbu Państwa) budynków znajdujących się na tym gruncie (art. 8 dekretu). Przy czym przepisy dekretu nie przewidywały żadnych okoliczności zwalniających stronę ubiegającą się o przyznanie prawa własności czasowej z obowiązku dochowania sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku w tej sprawie.
W kwestii terminu ustanowionego w art. 7 dekretu, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że jest on - jak trafnie zauważał Minister - terminem prawa materialnego, o charakterze prekluzyjnym. Cechą charakterystyczna tego rodzaju terminów jest zaś to, że ograniczają w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest natomiast dopuszczalne wyjątkowo i to jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określający dany termin. Tego rodzaju regulacji przepisy ww. dekretu nie zawierają. Nie mają do niego więc zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (por. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96, ONSA 1997/1/7). Nie miały tym samym również zastosowania, wbrew temu co sugeruje skarżąca, regulujące tę materię przepisy art. 41 do 43 obowiązującego przed wejściem w życie kodeksu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Aczkolwiek zdarzało się niekiedy (jak miało to miejsce także w rozpoznawanej sprawie), że w oparciu o przepisy tego rozporządzenia organy rozpoznawały merytorycznie podania o przywrócenie ww. terminu. Godzi się jednak zauważyć, że nawet pozytywne tym względzie dla byłego właściciela rozstrzygnięcie, nie mogło spowodować uznania skuteczności prawnej złożonego po terminie wniosku. W tej sytuacji bez znaczenia prawnego dla oceny legalności orzeczenia dekretowego pozostawać musiała także akcentowana przez uczestnika postępowania sądowego okoliczność, że w dacie jego podejmowania kwestia przywrócenia uchybionego terminu z art. 7 ust. 1 dekretu nie została jeszcze rozstrzygnięta w sposób ostateczny.
To natomiast, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w [...] ekspirował, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach nie budzi wątpliwości Sądu. Nie budziła ta okoliczność zresztą wątpliwości samego byłego właściciela gruntu. Objęcie jej w posiadanie (z którym wiązało się rozpoczęcie biegu terminu ) nastąpiło bowiem [...] kwietnia 1948 r. W tym dniu bowiem opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], pod poz. [...], przewidziane w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. nr [...], poz. [...]), ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów w kwartale obejmującym m.in. teren przy ul. [...]. Oznaczało to, że termin w jakim były właściciel mógł skutecznie złożyć wniosek o przyznanie do nieruchomości prawa własności czasowej upływał [...] października 1948 r. Tymczasem podanie takie W. B. złożył [...] marca 1950 r. (k. 31 akt archiwalnych), wnioskując jednocześnie o przywrócenie terminu do zdziałania tej czynności. Ze względu zatem niezłożenie w terminie wniosku, przyznanie mu w trybie dekretu żądanego prawa nie mogło nastąpić. Tymi właśnie okolicznościami kierowało się Prezydium Rady Narodowej w [...], odmawiając przyznania na jego rzecz prawa własności czasowej, co wynika wprost z uzasadnienia wydanego w tym przedmiocie orzeczenia z [...] listopada 1950 r., gdzie wskazywano na wydanie decyzji o odmowie przywrócenia ww. terminu.
Wbrew przy tym temu co sugeruje skarżąca, rozpoczęcia biegu ww. terminu, nie można wiązać z objęciem w posiadanie przez Skarb Państwa budynków posadowionych na gruncie przedmiotowej nieruchomości, co miało miejsce [...] grudnia 1950 r. (vide protokół, k. 18 akt archiwalnych). To bowiem było konsekwencją stwierdzenia przejścia ich na rzecz Skarbu Państwa, wobec niezłożenia w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i wydania z tego względu negatywnej decyzji dekretowej, do której zresztą w protokole objęcia ich w posiadanie wprost nawiązywano. Bez znaczenia w sprawie pozostaje także uzyskana [...] listopada 1945 r. przez byłego właściciela zgoda na prowizoryczny remont budynków i ich użytkowanie przez okres 3 lat (zwana przez skarżącą zaświadczeniem). Z jednej strony udzielona ona została w sytuacji, gdy budynki te formalnie pozostawały jego własnością, z drugiej zaś nie pozostawała w jakimkolwiek związku z okolicznościami, z którymi dekret wiąże rozpoczęcie i bieg terminu do złożenia podania o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu.
W tym stanie rzeczy, opierając się na przedstawionych ustaleniach stanu faktycznego, których skarżąca skutecznie nie podważyła, Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie wyprowadził wniosek, że ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] jak i utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. nie naruszają przepisów dekretu, a tym bardziej nie naruszają ich w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Aczkolwiek w odniesieniu do uzasadnienia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, można mieć zastrzeżenia z punktu widzenia dopełnienia standardu wyznaczonego treścią ówcześnie obowiązującego art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. Nie zawiera ono bowiem wymaganego tym przepisem pełnego prawnego i faktycznego uzasadnienia. Jedynie w krańcowej jego części wskazywano na przekazanie nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, co pozostawało bez związku z faktycznymi przyczynami, z powodu których odmówiono przyznania prawa. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, uchybienie to jednak nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Za "rażące" uznać należy bowiem tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (a więc podtrzymującej także argumentację tego organu) nie powoduje.
Chybiony jest zarzut wydania w pierwszej instancji orzeczenia dekretowego przez organ niewłaściwy, upatrywany w fakcie oznaczenia w jego osnowie jako organu wydającego "Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej" i podpisaniu go przez "Kierownika Wydziału Polityki Budowlanej". Wprawdzie rację ma skarżąca, że zgodnie z obowiązującymi od 13 kwietnia 1950 r. przepisami ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej Dz.U. Nr 14, poz. 130) organem właściwym w sprawie dekretowej było "Prezydium Rady Narodowej", jednakże samo przywołanie w osnowie "Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej", nie jest okolicznością przesądzającą, że orzeczenie wydane zostało przez ów podmiot. Zwłaszcza w sytuacji gdy w miejscu do tego przeznaczonym (górnym lewym rogu) organ administracji publicznej ("Prezydium Rady Narodowej w [...] ") został oznaczony w sposób prawidłowy, a osoba podpisująca decyzję uczyniła to w jego imieniu, stosując formułę "za Prezydium Rady Narodowej w [...]". Wskazania na "Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej", stanowi bowiem w tym wypadku efekt li tylko nieprecyzyjnie przygotowanego blankietu orzeczenia, wykorzystywanego w latach pięćdziesiątych ub. wieku przez organy przy podejmowaniu decyzji, w którym przywoływano Przewodniczącego jako podmiot upoważniony do ich podpisania, a nie organ je wydający. Zindywidualizowanie zaś członka organu kolegialnego uprawnionego do podpisywania decyzji (bądź pracownika jednostki organizacyjnej obsługującej organ) stanowi przejaw tzw. dekoncentracji wewnętrznej w organach administracji publicznej, która w przypadku prezydiów rad narodowych uregulowana była uchwałą Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. - Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (MP, nr A-57, poz. 654). W § 23 tej uchwały przewidziano mianowicie, że "decyzje w konkretnych sprawach, należące według dotychczasowych przepisów do wojewody, starosty, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta, należą obecnie do przewodniczącego rady lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Przewodniczący prezydium rady i jego zastępcy mogą upoważnić kierowników odpowiednich wydziałów do wydawania decyzji w tych sprawach. Przepis § 24 ust. 1 uchwały stanowił z kolei, że wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium). Ten sposób podpisywania orzeczeń w żaden sposób nie zmieniał jednak właściwości rzeczowej organu kolegialnego jakim było prezydium rady narodowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r. I OSK 2011/15 (Lex nr 2610629) nie sposób bowiem współczesnych zasad podpisywania aktów organów kolegialnych, odnosić do sposobu podpisywania takich aktów w okresie po wejściu w życie ustawy z 1950 r.
Skoro zatem kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały przez organy właściwe, a także nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, jak tez żadną inna wadą z art. 156 §1 k.p.a., to odmowa stwierdzenia ich nieważności – o czym ostatecznie orzekł Minister Inwestycji i Rozwoju – odpowiada prawu. To zaś czyni skargę niezasadną.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.