I SA/Wa 1564/08

I SA/Wa 1564/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6, 7, 11, 77  par. 1, 107  par. 3  i  138  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w R. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz [...] Szkoły [...] w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odnotowującą w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych wykreślenie [...] Szkoły [...] w T.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
W dniu 15 lutego 2008 r. S. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. - założyciel [...] Szkoły [...] w R. - oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. - założyciel [...] Szkoły [...] w T. złożyły zgodny wniosek o wydanie pozwolenia na włączenie [...] Szkoły [...] w T. do [...] Szkoły [...] w R.
Po rozpatrzeniu wniosku Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, iż kształcenie w nowej uczelni będzie zorganizowane prawidłowo i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na połączenie. W związku z wpisem nowej uczelni do rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, zaszła konieczność wykreślenia [...] Szkoły [...] w T. (co nastąpiło decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]), a następnie potrzeba wprowadzenia odpowiednich zapisów do rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (decyzja organu centralnego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]).
Od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. (zarządzającej wpis o wykreśleniu Szkoły) [...] w R. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż błędnie została określona data wykreślenia z rejestru w/w uczelni, bo w rubryce drugiej rejestru, jako data wpisu powinna widnieć data [...] kwietnia 2008 r., nie zaś data [...] lipca 2008 r., natomiast w rubryce ósmej pn.: "informacje o połączeniu, przekształceniu, zawieszeniu działalności lub likwidacji uczelni oraz inne informacje o działalności uczelni" należy dodać zapis, iż [...] Szkoła [...] w T. została wykreślona z rejestru na skutek połączenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. W opinii bowiem uczelni, decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o przyłączeniu [...] Szkoły [...] w T. do [...] [...] w R. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2008 r., gdyż w tym dniu spełnił się warunek zawieszający połączenia uczelni i w związku z tym powyższa data powinna widnieć w rejestrze jako data wykreślenia.
Rozpatrując sprawę ponownie Minister stwierdził, że zarzuty podniesione we wniosku - złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. - nie były uzasadnione. Data wydania decyzji odnotowującej fakt wykreślenia [...] Szkoły [...] w T. jest bowiem jednocześnie datą wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, nie jest ona natomiast datą wykreślenia tej uczelni z rejestru. [...] Szkoła [...] w T. została zaś wykreślona z rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., natomiast decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. odnotowuje jedynie ten fakt w prowadzonym przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego rejestrze.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła [...] Szkoła [...] w R. Skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2008 r. twierdziła, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wydano je w sprawie zakończonej wcześniejszą decyzją ostateczną tj. decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wykreśleniu z rejestru [...] Szkoły [...] w T.
Podkreślano, że z faktu, iż w sentencji pierwszej decyzji użyto sformułowania "wykreślam" a nie "zarządzam wykreślenie" nie może mieć żadnego znaczenia. Skoro bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wykreślono uczelnię z rejestru, to decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. jest w tym zakresie bezprzedmiotowa. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia – zdaniem skarżącej - prowadziłoby do wniosku, iż wykreślenie dokonane decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie skutkowało wykreśleniem a zatem byłaby to w istocie decyzja martwa.
Skarżąca zarzuciła także Ministrowi naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 2 tiret ósme rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz. U. Nr 12, poz. 53) w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (Dz. U. Nr 52, poz. 348) – poprzez przyjęcie, że w rejestrze uczelni publicznych i ich związków nie podlega ujawnieniu data połączenia uczelni wskazująca na dzień utraty osobowości prawnej przez uczelnię przyłączaną, tj. naruszenie zasad jawności materialnej wskazanego rejestru oraz zasad jego prowadzenia.
Skarżąca wyjaśniała przy tym, że analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż połączenie uczelni (w tym przypadku inkorporacja), jest skuteczne pod warunkiem uzyskania pozwolenia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 20 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zatem powyższe oznacza, że pozwolenie ministra ma charakter warunku zawieszającego. Dopiero jego ziszczenie się skutkuje - w świetle prawa - połączeniem. Ponieważ minister udziela pozwolenia w formie decyzji administracyjnej, to - zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym - decyzja taka wywiera skutki prawne z dniem, w którym stała się ostateczna. Przed tym dniem zaś tylko, jeśli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W związku z tym zatem, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (o pozwoleniu na połączenie) stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2008 r., to w tym dniu spełnił się warunek zawieszający połączenia uczelni, o którym mowa wyżej i doszło do przyłączenia [...] Szkoły [...] w T. do [...] Szkoły [...] w R.
Skarżąca wskazywała w tym miejscu na odmienność opisanej wyżej sytuacji od sytuacji, w której następowałaby likwidacja uczelni, bowiem wówczas wykreślenie winno nastąpić po zakończeniu procesu likwidacji. Ponadto podkreślała, iż w przypadku połączenia nigdy nie dojdzie do likwidacji uczelni, bowiem połączenie wiąże się zawsze z sukcesją generalną, a więc nie ma ani potrzeby ani żadnego uzasadnienia dla przeprowadzania procesu likwidacji.
W skardze zwracano także uwagę, że ze względu na jawność rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (art. 29 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) ujawnienie daty połączenia uczelni jest niezwykle istotne, bowiem ułatwia prawidłowe funkcjonowanie Szkoły [...] i stanowi dowód skuteczności i daty połączenia dla innych podmiotów ze względu na fakt, że z dniem połączenia [...] Szkoła [...] w T. utraciła podmiotowość prawną.
Akcentowano przy tym, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 1991 r. nakazują w rubryce ósmej rejestru ujawnianie informacji o połączeniu, przekształceniu, zawieszeniu działalności lub likwidacji uczelni a także innych informacji o jej działalności (§ 2 tiret ósme). Zatem mając na uwadze wykładnię celowościową takiej regulacji, w rubryce tej winny znaleźć się nie tylko fakt połączenia uczelni, ale i data połączenia.
Konkludując skarżąca zarzuciła także Ministrowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonych decyzjach uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym również odniesienia się do wyżej przedstawionej argumentacji, która zawarta była we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jego uzupełnieniu .
W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podniósł, iż to decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wykreśleniu z rejestru uczelni ma charakter konstytutywny, tworzący stan prawny zaś decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. zarządzająca wykreślenie z rejestru ma charakter czysto techniczny. Data wydania tej ostatniej decyzji jest wyłącznie datą dokonania w rejestrze zmian a nie data powstania określonej sytuacji prawnej. Zatem dzień uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest datą wykreślenia [...] uczelni z rejestru a ponieważ wprowadzenie tej zmiany do rejestru nastąpiło decyzją zarządzająca wpis z dnia [...] lipca 2008 r. to ta data jest datą wprowadzenia do rejestru owej zmiany. Ta ostatnia data ma charakter jedynie informacyjny i wskazuje jedynie na moment dokonania zmian w rejestrze, nie wywołuje przy tym żadnych skutków prawnych. W decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. jest wyraźnie mowa, że chodzi jedynie o datę wpisu a nie wykreślenia.
W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja o zarządzeniu wpisu nie jest bezprzedmiotowa bo nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Odnośnie wprowadzenia odpowiedniego zapisu w rubryce ósmej dotyczącej ujawniania informacji o połączeniu, przekształceniu, zawieszeniu działalności lub likwidacji uczelni a także innych informacji o jej działalności, Minister oświadczył, że zapis o wykreśleniu [...] uczelni, podobnie jak data wpisu, ma jedynie charakter informacyjny i nie należy rozszerzać treści zapisu i błędnie wnioskować, iż datą wykreślenia jest data wpisu do rejestru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za zasadną, choć z nie wszystkimi, podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić.
Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, rejestr uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych prowadzi minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. W myśl zaś przepisu art. 29 ust. 7 cytowanej ustawy, organ ten jest uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia sposobu prowadzenia takiego rejestru, w tym trybu dokonywania wpisów i zmian w rejestrze a także warunków wykreślenia uczelni z rejestru. Tego rodzaju rozporządzenie zostało wydane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu 6 marca 2007 r. (rozporządzenie w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, które obowiązuje od dnia 1 stycznia 2008 r. - Dz. U. Nr 52, poz. 348 ) a ze względu na to, że rozporządzenie to reguluje prowadzenie rejestru jedynie w formie elektronicznej, do czasu przeniesienia do w/w rejestru danych zawartych w rejestrze uczelni niepaństwowych, prowadzonym przed dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia, do prowadzenia tego rejestru stosuje się przepisy dotychczasowe. Są one zawarte w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz. U. Nr 12, poz. 53).
Zgodnie również z przepisem art. 30 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym udzielenie albo odmowa udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej lub związku uczelni niepublicznych, cofniecie takiego pozwolenia, nadanie i odmowa nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i poziomie kształcenia, uzyskanie, zawieszenie i cofnięcie takiego uprawnienia, przedłużenie albo jego odmowa ważności terminu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej lub związku takich uczelni, pozwolenie na połączenie uczelni niepublicznych, zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia statutu uczelni niepublicznej, wpis albo odmowa wpisu uczelni niepublicznej lub związku uczelni niepublicznych do rejestru, zarządzenie wpisu w rejestrze, zawieszenie działalności albo nakaz likwidacji uczelni niepublicznej lub związku uczelni niepublicznych, nakaz zaprzestania oraz usunięcia skutków działalności niezgodnej z przepisami ustawy, statutem lub pozwoleniem, następują w drodze decyzji administracyjnej.
Jak z powyższego zatem wynika ustawa przewiduje wydawanie decyzji o wpisie do rejestru i decyzji zarządzających taki wpis. Wykreślenie danej uczelni z rejestru jest przy tym traktowane jak wpis. Potwierdza to również przepis § 7 w/w rozporządzenia wykonawczego z dnia 25 stycznia 1991 r. stanowiąc, że przepisy dotyczące dokonania wpisu stosuje się odpowiedni do wykreślenia wpisu. Powyższy wniosek wynika również pośrednio z nowych przepisów wykonawczych tj. z § 5 ust. 2 i 3, które przewidują, że z dniem wydania decyzji zarządzającej wpis do rejestru umieszcza się w nim dane zawarte w tej decyzji. Decyzja ta określa przy tym treść wpisu. Księgę, część oraz rubrykę rejestru, w której wpis ma być dokonany a treść wpisu powinna być jednoznaczna i możliwie zwięzła.
Z uwagi zatem na powyższe, nie można utożsamiać, na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, decyzji o wykreśleniu uczelni z rejestru, z decyzją zarządzającą wpis o wykreśleniu uczelni z takiego rejestru. Obie decyzje dotyczą różnych zagadnień, choć ze sobą powiązanych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że konstytutywny charakter ma decyzja o wpisie a decyzja o zarządzeniu wpisu ma charakter jedynie techniczny i pomocniczy. Tym niemniej – z mocy przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 6 marca 2007 r. – w rejestrze umieszcza się dane zawarte w tej ostatniej decyzji.
Z tych powodów, zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.
W pozostałym natomiast zakresie należy zgodzić się ze skarżącą, że Minister w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż treść wpisu dokonana w rubryce ósmej rejestru nie była w pełni dokładna, bo nie uwzględniała faktu, że wykreślenie z rejestru uczelni było spowodowane połączeniem się szkół i daty tego połączenia.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wprawdzie rejestr uczelni niepublicznych i związków takich uczelni nie korzysta - jak księgi wieczyste - z domniemania zgodności dokonanych w nim wpisów z rzeczywistym stanem prawnym, ale choćby z uwagi na fakt, że z chwilą wpisu uczelni do tego rejestru nabywa ona osobowość prawną i rejestr ten – jako że jest jawny - stanowi źródło informacji dla szeregu podmiotów, winien być on prowadzony rzetelnie i dokładnie. Zarzut dotyczący niedokładnego zapisu zawartego w rubryce ósmej i obszerna argumentacja popierająca go, jak wspomniano wyżej, była podnoszona przez skarżącą już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestia ta natomiast nie została przez organ w zaskarżonej decyzji w ogóle poruszona. Aktualnie, zaś w odpowiedzi na skargę Minister, odnosząc się do kwestii ujawnienia w rejestrze informacji o połączeniu uczelni i dacie tego połączenia zajął stanowisko, że cyt. "(...) zawarty w rubryce ósmej zapis o wykreśleniu [...] uczelni, podobnie jak data wpisu, ma jedynie charakter informacyjny i nie należy rozszerzać treści zapisu i błędnie wnioskować, iż datą wykreślenia jest data wpisu do rejestru."
Powyższa wypowiedź, pomijać już fakt, że zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę, nadal nie stanowi odpowiedzi na pytanie, dlaczego w rubryce, która w swej nazwie zawiera zapis, że dotyczy ujawniania informacji o połączeniu, przekształceniu, zawieszeniu działalności lub likwidacji uczelni a także innych informacji o jej działalności, w sytuacji, gdy szkoła wyższa jest inkorporowana przez inną uczelnię, figuruje jedynie wpis informujący o wykreśleniu szkoły z rejestru uczelni. Nie ma zaś wpisu przekazującego informację pełną tj. np że wykreślenie nastąpiło na skutek połączenia szkół wyższych i kiedy ten fakt miał miejsce.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kwestia ta winna być dokładnie wyjaśniona i rozważona. Skoro bowiem w rozporządzeniu wykonawczym Minister określił jakie treści mają być wpisywane w poszczególnych rubrykach ksiąg rejestrowych, to treść dokonywanych w nich wpisów nie jest rzeczą dowolną. Ponadto należy także wziąć pod uwagę, że przepisy nie przewidują jawności akt rejestrowych, jawny jest jedynie rejestr. Z tego powodu ujawnienie informacji o przyczynie wykreślenia uczelni z rejestru, którą jest fakt połączenia szkół wyższych oraz moment, w jakim czasie do tego doszło może mieć istotnie znaczenie dla funkcjonowania wykreślonej obecnie z rejestru uczelni. Istniejąc w obrocie prawnym uczelnia taka pozostawała wielokroć w powiązaniach z innym podmiotami, prowadziła działalność i dydaktyczną i zaciągając rożne zobowiązania a zatem nie jest rzeczą obojętną - z punktu widzenia pewności w obrocie prawnym - sposób zaprzestania przez taką jednostkę egzystencji prawnej i moment, w którym to nastąpiło.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6, 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.