I OSK 1316/22

I OSK 1316/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 541/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-14
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Powiatu Żywieckiego i Skarbu Państwa - Starosty Żywieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 541/21 w sprawie ze skarg Powiatu Żywieckiego i Skarbu Państwa - Starosty Żywieckiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) oddala skargi kasacyjne; 2) oddala wnioski A. M. oraz Z. z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 541/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Powiatu Żywieckiego i Skarbu Państwa - Starosty Żywieckiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2021 r. w przedmiocie reformy rolnej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. (doprecyzowanym pismami z dnia 10 października 2014 r. oraz 29 października 2014 r.), A. M. i Z. z siedzibą w Z., wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości położone aktualnie w województwie śląskim, powiecie i gminie Żywiec, stanowiące m.in. działki ewidencyjne o nr [...], obręb [...], a dawniej w gm. [...], objęte w dacie przejęcia dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. tab. [...], składające się na majątek [...], stanowiący dawną własność W. K. - nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 marca 2019 r. stwierdził, że nieruchomość należąca do W. K., położona w Żywcu (obrębie [...]), oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni [...]ha, które przed przejęciem stanowiły zespół dworsko-parkowy - podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły A. M. i Z. z siedzibą w Z.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. decyzję z dnia 8 marca 2019 r. w całości oraz stwierdził, że działki nr [...] o łącznej pow. [...]ha, położone w obrębie ewidencyjnym nr [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skargi na ww. decyzję wnieśli Powiat Żywiecki i Skarb Państwa – Starosta Żywiecki zarzucając jej naruszenie:
1) art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.;
2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a.;
3) art. 80 k.p.a.
Dodatkowo Powiat Żywiecki zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 oraz art. 10 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi podzielił stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko – parkowym nie istniał nierozerwalny związek.
Za zasadny Sąd uznał zarzut Powiatu naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w tym sensie, że Minister nie uznając go za stronę postępowania naruszył te przepisy, jednakże uchybienie to pozostaje zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy, biorąc przede wszystkim pod uwagę okoliczność, że Powiat był stroną postępowania przed organem I instancji i nie był pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych, czego jednak nie uczynił. Stroną postępowania przez cały czas jego trwania był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Żywieckiego, a więc ten sam organ, który reprezentuje również skarżący Powiat, a który do daty wniesienia skarg nie wykazywał aktywności.
Odnosząc się do dowodów zgłoszonych w skargach w postaci fotografii wskazano, że w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie mogą one zmienić jego oceny. Fakt przebudowy dworu wynika z akt sprawy, ale ta okoliczność nie poparta żadnymi innymi dowodami nie może przesądzić, że przebudowa związana była z dostosowaniem dworu do prowadzenia działalności rolniczej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Żywieckiego wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Żywieckiego, zarzucając naruszenie:
I) przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zespół dworsko - parkowy - będący częścią składową majątku ziemskiego, położonego w M., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że przejmowany obszar nie stanowił w całości jednej nieruchomości ziemskiej, a także błędnym przyjęciu, że działki nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz że zespół dworsko-parkowy był prawnie i faktycznie wyodrębniony od majątku ziemskiego;
II) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do przepisu art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy przyjęciu, że wszystkie czynności procesowe w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa jak również reprezentowania Powiatu Żywieckiego w zakresie gospodarowania nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] stanowiącymi własność Powiatu Żywieckiego i będącymi przedmiotem postępowania w przedmiocie reformy rolnej, jednocześnie wykonywał Starosta Żywiecki;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi:
a) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej pomimo, iż z materiału dowodowego wynika, że był powiązany funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku z którą stanowił jedną nieruchomość ziemską;
b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy oraz powielenie interpretacji wnioskodawców z całkowitym pominięciem prawidłowych ustaleń wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącemu poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok;
3) art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i nieprawidłową ocenę dowodów zgromadzonych w aktach sprawy.
Ponadto skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części oddalającej skargę Powiatu Żywieckiego, wniósł Powiat Żywiecki, zarzucając naruszenie:
I) przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a u.g.n. i art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wszystkie czynności procesowe w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa jak również reprezentowania Powiatu Żywieckiego w zakresie gospodarowania nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] stanowiącymi własność Powiatu Żywieckiego i będącymi przedmiotem postępowania w przedmiocie reformy rolnej, może jednocześnie wykonywać Starosta Żywiecki, podczas gdy zastosowanie art. 23 ust. 1e u.g.n. i prawidłowo zastosowanych art. 11 ust. 1 i art. 11a u.g.n. oraz art. 8 ust. 2 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w niniejszej sprawie to nie Starosta Żywiecki wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ale wojewoda reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, natomiast Powiat Żywiecki w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest reprezentowany przez zarząd powiatu;
2) art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zespół dworsko - parkowy - będący częścią składową majątku ziemskiego, położonego w M., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że przejmowany obszar nie stanowił w całości jednej nieruchomości ziemskiej, a także błędnym przyjęciu, że działki nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz że zespół dworsko-parkowy był prawnie i faktycznie wyodrębniony od majątku ziemskiego;
II) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi:
a) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, rozstrzygnięcie wszelkich pojawiających się wątpliwości na korzyść wnioskodawców z całkowitym pominięciem interesów innych uczestników postępowania w tym właściciela nieruchomości co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że zespół dworsko parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostała częścią pomimo, iż z materiału dowodowego wynika, że był powiązany funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku z którą stanowił jedną nieruchomość ziemską;
b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy oraz powielenie stanowiska wnioskodawców - które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącemu poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok;
2) naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i nieprawidłową ocenę dokumentów złożonych do akt sprawy, tj. pisma W. K. do Wojewódzkiego Urzędu Rozjemczego w Krakowie, datowanego [...]; orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Rozjemczego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 1938 r., wniosku Syndyka (data wpływu 6 września 1938 r.) do Wojewódzkiego Urzędu Rozjemczego w Krakowie, pisma Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia 30 lipca 2018 r. oraz rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji wszelkich wątpliwości na korzyść wnioskodawców.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne A. M. i Z. z siedzibą w Z. wnieśli o:
1) odrzucenie skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Żywieckiego jako niedopuszczalnej;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych.
Względnie, w przypadku przyjęcia którejkolwiek ze skarg kasacyjnych do rozpoznania uczestnicy postępowania wnieśli o:
3) oddalenie obu skarg kasacyjnych;
4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skargi kasacyjne zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jednak analiza środków odwoławczych wniesionych w sprawie prowadzi do wniosku, że konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jego celem było stwierdzenie, czy zespół dworsko parkowy w M. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 stwierdził, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej: "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w powyższej uchwale), należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tym samym nie można przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a z dniem 17 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Taka wykładania jest niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby do skutku, że dekret o reformie rolnej wywoływałby skutki na dwie różne daty, a więc tak jakby to były dwie reformy. Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." Powyższe stanowisko zawarte w uchwale I OPS 3/10 podziela skład orzekający. Natomiast co do pojęcia nieruchomości ziemskiej odniósł się po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 2724/98, LEX nr 755).
Na temat pojęcia związku funkcjonalnego trafnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 483/20, mianowicie: "W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do nieruchomości ziemskich zabudowanych, na których posadowione były pałace albo dwory, jednolicie uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że teren związany z rezydencją właściciela nieruchomości ziemskiej przeszedł na rzecz Państwa w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej wcześniej uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. W jego świetle zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym." Termin "związek funkcjonalny" nie posiada definicji legalnej. Z kolei, w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych sprecyzowano, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Nie jest to relacja jednostronnej zależności lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla wykazania istnienia "związku funkcjonalnego" nie mają znaczenia powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00). Prezentowany jest bowiem pogląd, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie decyduje brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, a wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. Wystarczy wykazanie, że część dworska nie należy do części folwarcznej, lecz stanowi integralną część parku, mimo nieoddzielenia ogrodzeniem ze wszystkich stron, zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, a nawet mimo korzystania przez niego i rodzinę z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski oraz utrzymywania części rezydencjalnej z dochodów pochodzących z majątku rolnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 287/08). Tym samym zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 2 ust.1 lit. d dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. są niezasadne, a zaprezentowane w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko – parkowym nie istniał nierozerwalny związek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zespół dworsko – parkowy składał się z budynku dworu i parku, które służyły celom mieszkalnym i rekreacyjnym. Znajdujące się w aktach sprawy mapy i plany stanowiące załącznik do ewidencji parku dworskiego oraz opinia geodety sporządzona na zlecenie organu II instancji wyraźnie wskazują na istnienie części dworsko-parkowej oraz części stanowiącej folwark. Poza dworem i otaczającym go parkiem w majątku był budynek mieszkalny zajmowany przez administratora z 1877 r. Niewątpliwie majątek składał się z wyraźnie odizolowanych od siebie części. Dwór znajdował się w części północno-wschodniej, a park na osi wschód-zachód. Pozostałe działki stanowiły pola uprawne oraz teren lasów wraz z zabudowaniami gospodarczymi i nie znajdowały się w obrębie zespołu dworsko – parkowego, który był oddzielony od części gospodarczej. Oczywiste jest, że właściciel majątku z natury rzeczy jest uprawniony do ostatecznego decydowania, czy aprobaty, w kwestii zarządu majątkiem, tym niemniej trudno przyjąć, że właściciel wykonywał tę funkcję stale i "na bieżąco", skoro jako prawnik zajmował się także, jak podnoszą skarżący monitorowaniem ustawodawstwa rolnego i gospodarczego. Ponadto zdaniem Sądu, pomimo skąpego materiału dowodowego, trudno sobie wyobrazić by majątkiem zajmował się wyłącznie osobiście jego właściciel, biorąc przede wszystkim wielkość majątku oraz prawnicze wykształcenie właściciela. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy, że właściciel W. K. był osobą bardzo zaangażowaną w prace o charakterze społecznym, oświatowym, prowadził działalność na rzecz upowszechniania oświaty rolniczej i poprawy warunków życia mieszkańców. W P., przekształconym następnie w O. pełnił funkcje prezesa. Był organizatorem kursów oświatowych, konkursów rolniczych, hodowlanych, sadowniczych jak również był organizatorem wielu wystaw. Był założycielem i przewodniczył radzie nadzorczej Spółdzielni [...] "S." w Żywcu, a w 1928 r. wybrano go członkiem Z. Również z jego inicjatywy powstał Z. w Żywcu. Natomiast w 1927 r. opublikował pracę pt. "[...]". Za swoje zasługi W. K. został odznaczony w 1937 r. [...]. To zaangażowanie W. K. w działalność społeczną, która wyrażała się w bezpośrednim podejmowaniu szeregu bardzo różnorodnych działań, dodatkowo potwierdza, że właściciel nie mógł wyłącznie osobiście zajmować się bieżącym zarządem dużego majątku.
Natomiast sam dwór został przebudowany, powiększony, zmodernizowany przez W. K., do których to prac przystąpiono w 1910 r., a prowadził je wówczas artysta, malarz, znany z projektowania różnych form E. D. W wyniku tych prac dwór w M. przybrał charakter rezydencji, został otoczony parkiem krajobrazowym. Podkreśla się również szczególny walor wnętrza dworu, każe z pomieszczeń zostało indywidualnie zaprojektowane, każde posiadało własną kolorystykę, walory wnętrz podnosiły znajdujące się po sufitem fryzy nawiązujące rodowodem do renesansowych i nadające dworowi niepowtarzalne, indywidualne piękno. Całość uzupełniały meble zaprojektowane przez D., wykonane z jasnego dębu. Parter dworu miał charakter reprezentacyjny. Również fakt, że w dworze znajdował się "gabinet pana" w ówczesnych czasach było rzeczą powszechną, tym bardziej gdy weźmie się pod uwagę właściciela W. K., osobę wykształconą, zaangażowaną w rozliczną działalność o czym było już wcześniej. Powyższe wskazuje, że dwór w M., niejednokrotnie określany jako pałac miał charakter rezydencji. Natomiast z samego faktu, że do dworu znajdowały się dwa wejścia, nie można wnioskować, że dwór został przygotowany architektonicznie do sprawowania zarządu nad majątkiem. W ówczesnych czasach standardem bowiem było, że dwory posiadały dwa wejścia, jedno pełniące rolę głównego wejścia i drugie o charakterze służbowym. Odwołując się do przytaczanych słów córki W. K., M. P., która pisze "przez główne wejście wchodziło się do dużego holu, skąd drzwi prowadziły do gabinetu pana, inne na tzw. zieloną werandę" to wypowiedź tę należałoby uzupełnić, że przez wejście główne wchodziło się do dużego holu, w którym po lewej stronie znajdowały się drzwi do jadalni, a na wprost nich po prawej stronie drzwi do głównego salonu, a dalej hol prowadził po prawej stronie do gabinetu prana, a po lewej na zieloną werandę. W gabinecie znajdowały się również drzwi do małego salonu (czerwonego), a z małego salonu drugie drzwi prowadziły do głównego salonu. Powyższe informacje dotyczące samego usytuowania gabinetu, wejście głównym wejściem, przejście obok jadalni i głównego salonu, połączenie z małym salonem, a poprzez mały salon z dużym salonem, a więc w najbardziej reprezentacyjnej części dworu wskazują, że gabinet nie mógł stanowić miejsca z którego prowadzony jest bieżący zarząd majątkiem, w którym bywałaby służba folwarczna, czy pracownicy. Również powszechnie znanym jest fakt, że w dworze w M. w 1934 r. na przełomie września i października przebywał na miesięcznym wypoczynku [...]. Na ten czas rodzina W. K. opuściła dwór i zamieszkała u jego brata w dworze w S., natomiast W. K. pod koniec września w pilnych sprawach przyjechał do Żywca, zamieszkał w hotelu, a po kilku godzinach telefonicznie zaproszono go do dworu na spotkanie z [...]. Zdaniem skarżących powyższe zdarzenie, tj. konieczność pilnego przyjazdu do Żywca W. K. wskazuje, że właściciel sam zarządzał majątkiem. Natomiast powyższe okoliczności mogą prowadzić do zgoła odmiennych wniosków, mianowicie fakt opuszczenia dworu w M. przez W. K. z rodziną na okres przybywania w nim [...] i zamieszkanie w tym czasie w dworze brata w S. wskazuje, że dwór w M. pełnił przede wszystkim funkcję rezydencjalną. Nieobecność właściciela, który w tym czasie przebywa w dość znacznej odległości jak na tamte czasy S., wskazuje, że zarząd majątkiem sprawowała inna osoba, a jednorazowy przyjazd w tym czasie do Żywca W. K. w pilnych sprawach (brak informacji w jakich) nie może zmieniać tej oceny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócenia uwagi również wymaga, że obowiązujące w okresie międzywojennym ulgowe ustawodawstwo rolnicze np. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 sierpnia 1932 r. o zapobieganiu skutkom trudności płatniczych w rolnictwie (które regulowało dwie instytucje: odroczenie wypłat i postępowanie ugodowe), czy też rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o konwersji i uporządkowaniu długów rolniczych, regulowało szereg przesłanek, od spełnienia których uzależniona była możliwość skorzystania z tych rozwiązań, a podstawową przesłanką była przesłanka podmiotowa, która była ujęta w ten sposób, że są to właściciele gospodarstw rolnych, użytkownicy i dzierżawcy. Tym samym z rozwiązań zawartych w tych rozporządzeniach mogły skorzystać te osoby które legitymowały się określonym tytułem do gospodarstwa, tj. prawem własności, prawem użytkowania, bądź byli dzierżawcami. Stąd też wnioskodawcą (stroną) w sprawach z objętych ulgowym ustawodawstwem rolniczym mógł być właściciel gospodarstwa rolnego, a nie jego zarządca, czy administrator, a do wniosku należało między innymi dołączyć dokumenty stwierdzające tytuł prawny do gospodarstwa rolnego, stan obciążeń, wykaz wszelkich źródeł dochodu i całego majątku, spis wierzytelności /.../. Stąd też chcąc skorzystać z możliwości wsparcia jakie dawało ulgowe ustawodawstwo rolnicze wnioski musiały być składane przez właściciela W. K., a nie przez zarządcę. Niezależnie od powyższego wymogu wynikającego z ulgowego ustawodawstwa rolnego, naturalnym jest, że to właściciel decyduje o sposobie zarządzania majątkiem, podejmuje najważniejsze decyzje związane z jego funkcjonowaniem, a pracownicy uprawnieni są do wykonywania swoich czynności w określonym zakresie i w uzgodnieniu z właścicielem. W konkluzji należy się zgodzić ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie brak wiarygodnych dowodów na niezbędność zespołu dworsko – parkowego dla funkcjonowania pozostałej rolniczej części majątku, o czym było już wcześniej. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny zebranych dowodów w sprawie są niezasadne.
Natomiast trafnie Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu Powiatu naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. uznał go za zasadny w tym sensie, że Minister nie uznając Powiatu za stronę postępowania naruszył te przepisy, jednakże uchybienie to pozostaje zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy, biorąc przede wszystkim pod uwagę okoliczność, że Powiat był stroną postępowania przed organem I instancji i nie był pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych, czego jednak nie uczynił. Należy dodać, że stroną postępowania przez cały czas jego trwania był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Żywieckiego, a więc ten sam organ, który reprezentuje również skarżący Powiat, a który do daty wniesienia skarg nie wykazywał aktywności. Z tym stanowiskiem Sądu należy się zgodzić.
Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania skarżących kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w skargach kasacyjnych podniesiono, nie podnoszony wcześniej zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, w skardze kasacyjnej Powiatu zarzut ten sformułowano jako naruszenie prawa materialnego, a w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa jako naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do art. 23 ust. 1e., który ma następującą treść: "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda." Celem rozwiązania przyjętego w art. 23 ust. 1e u.g.n., było wyłączenie konfliktu interesów występującego w sytuacji, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot - starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu (por. uzasadnienie projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, projekt Sejmu RP VIII kadencji, druk nr 1054). Na tle stosowania art. 23 ust. 1e pojawia się w praktyce szereg wątpliwości, szczególnie w takich przypadkach gdy właściwym organem w sprawie jest starosta lub wojewoda, a równocześnie stronami postępowania jest Skarb Państwa i powiat albo miasto na prawach powiatu. Tak było w rozpoznawanej sprawie w której organem I instancji był Wojewoda Śląski. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest łączenie roli organu administracji publicznej i strony postępowania. Albo ustawodawca wyznacza w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi rolę organu administracji publicznej (imperium), albo też nadaje mu status przedstawiciela (organu) strony postępowania (dominium). W badanej sprawie Wojewoda Śląski występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej (wydający decyzję z dnia 8 marca 2019 r.), działał więc jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania. Sytuacja ta spowodowała, że nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa, w charakterze strony - co do której praw i obowiązków wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. Za niedopuszczalne uznaje się bowiem łączenie roli organu administracji publicznej z jednoczesnym - działaniem - w tej samej sprawie, jako strona postępowania. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania. Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 23 ust. 1e u.g.n. należy uznać za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.
Wniosek o zasądzenie od stron skarżących kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.
Skargi kasacyjne rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.