I SA/Wa 1553/22

I SA/Wa 1553/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Monika Sawa
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1024/23 - Wyrok NSA z 2024-05-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 119 pkt 2, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1952
art. 24 ust.2 i 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022r. nr KOC/1125/Sr/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 kwietnia 2022 r., nr KOC/1125/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako "Skarżący"), od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] stycznia 2022 r., nr [...], odmawiającej przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego – uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło o przyznaniu Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w miesięcznej wysokości 1.971,00 zł, oraz od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w miesięcznej wysokości 2.119,00 zł.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 20 sierpnia 2021 r., Skarżący, reprezentowany przez adwokata K. G., wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem, bądź rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym matką J.G., która na mocy orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2020 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2020 r.
Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], organ I instancji orzekł o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Powodem takiego rozstrzygnięcia jest brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powinna powstać nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast z orzeczenia z 27 lutego 2020 r. J.G. nie wynika, aby niepełnosprawność powstała w wieku wskazanym w ww. przepisie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata K. G..
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 16 grudnia 2021 r., KOC/7519/Sr/21, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta.
Decyzją z [...] stycznia 2022 r., [...], organ I instancji ponownie odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata K. G..
Decyzją z 26 kwietnia 2022 r., nr KOC/1125/Sr/22, Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta w całości i orzekło o przyznaniu Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w miesięcznej wysokości 1.971,00 zł, oraz od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w miesięcznej wysokości 2.119,00 zł.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że niepełnosprawność u J. G. istnieje od 1 stycznia 2020 r. i okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ przywołał w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Organ zauważył zatem, iż art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, co orzekł Trybunał w powyższych orzeczeniu. Kolegium zauważyło również, stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wraz z publicznym ogłoszeniem wyroku przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją tracą domniemanie konstytucyjności. Wówczas, w razie orzeczenia o niezgodności z Konstytucją, następuje obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, co ma wpływ na praktykę jej dalszego stosowania. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego, zaś wszystkie organy państwa mają obowiązek powstrzymania się od stosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy, ponieważ muszą respektować ich charakter prawotwórczy polegający na tym, iż przepis, którego niezgodność z Konstytucją Trybunał stwierdził, traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności.
Następnie Kolegium podniosło, że Skarżący na podstawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres do 31 października 2021 r. Jednocześnie, Skarżący złożył w dniu 20 sierpnia 2021 r. oświadczenie, w którym na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnował z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie to znajduje się w aktach sprawy. Organ stwierdził, że z uwagi na upływ okresu na jaki przyznany był specjalny zasiłek opiekuńczy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje Skarżącemu od 1 listopada 2021 r. – bezterminowo. Organ wyjaśnił przy tym, że nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest bowiem rezygnacja ze świadczenia dotychczasowego, przy czym rezygnacja ta nie może sprowadzać się jedynie do deklaracji na przyszłość, a musi znaleźć rozwiązanie procesowe w postaci uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie konkurencyjne, ewentualnie wygaśnięcia takiej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata K. G., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 sierpnia 2021 r. Zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych co spowodowało nie przyznanie Skarżącemu świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami tj. od dnia 1 sierpnia 2021 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, których rozwinięcie znalazło się w uzasadnieniu skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części. Ponadto o zasądzenie na od organu jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie sprzeciwiło się wnioskowi Skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nie zażądało rozprawy w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Podstawę materialną obu kwestionowanych decyzji organów stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności jest zaś decyzja Kolegium z 26 kwietnia 2022 r., nr KOC/1125/Sr/22, uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca o przyznaniu Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J.G. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w miesięcznej wysokości 1.971,00 zł, oraz od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w miesięcznej wysokości 2.119,00 zł.
Na wstępnie Sąd wyjaśnia, że Kolegium słusznie skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie oceny znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u matki Skarżącego jako nie mający znaczenia dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Kolegium, bez konieczności szerszego omawiania tego zagadnienia.
W sprawie nie jest kwestionowane, że z wnioskiem (datowanym na 20 sierpnia 2021 r.) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący wystąpił w chwili, gdy przysługiwało Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - w obrocie prawnym funkcjonowała bowiem decyzja Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Faktem jest również, że Skarżący złożył oświadczenie w dniu 20 sierpnia 2021 r. o rezygnacji z przedmiotowego zasiłku z chwilą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja z [...] marca 2021 r. wygasła natomiast z dniem 31 października 2021 r., ponieważ do tego dnia Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy.
Powyższe zostało z kolei uwzględnione przez Kolegium, które wydało 26 kwietnia 2022 r. decyzję nr KOC/1125/Sr/22, mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w miesięcznej wysokości 1.971,00 zł, oraz od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w miesięcznej wysokości 2.119,00 zł.
Wyjaśnić należy przy tym, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
Z powyższych przepisów u.ś.r. wynika również, że nie ma znaczenia dla ustalenia początkowej daty ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego sama tylko data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uszło uwadze Skarżącego, że ustanowiona w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasada, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, wiąże początkowy termin uzyskania prawa nie z momentem złożenia samego wniosku, ale ze złożeniem wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. By bowiem świadczenie mogło być przyznane muszą być złożone w sprawie także inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku, o których mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f) u.ś.r.
Takim dokumentem umożliwiającym wykazanie przez Skarżącego braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z innym świadczeniem rodzinnym – specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, jest wiążąca organ i wykonalna decyzja właściwego organu o uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 110 § 1 i art. 130 § 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Nie można bowiem przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym istnieje ważne uprawienie (decyzja administracyjna) strony do pobierania innego świadczenia rodzinnego lub świadczenia emerytalno-rentowego.
Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było zatem ostateczne wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego, wszak w niniejszej sprawie decyzja o uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została wydana. W realiach niniejszej sprawy nastąpiło to z upływem 31 października 2021 r. – kiedy wygasła decyzja Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], przyznającą Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też dopiero od 1 listopada 2021 r. możliwym stało się przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, a nie jak domaga się tego Skarżący, od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (od 1 sierpnia 2021 r.). Dopiero bowiem od 1 listopada 2021 r. wniosek Skarżącego spełniał wymagania wniosku kompletnego w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Na taki sposób interpretacji ww. przepisów wskazuje również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie podkreślono, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie i o przyznanie świadczenia korzystnego nie jest wystarczające do przyznania świadczenia korzystnego, gdy właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji z zastrzeżeniem określonego warunku. W takim przypadku konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze wstrzymane albo uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 210/21).
Zasadnie zatem Kolegium uznało, że w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, możliwe jest przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2021 r., tj. za okres, w którym Skarżący nie posiadał już uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Na marginesie Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja Kolegium nie orzeka o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. Wobec tego uchylenie tej decyzji przez Sąd zgodnie z zakresem zaskarżenia skargą (w części nieistniejącego rozstrzygnięcia) byłoby niemożliwe. Sąd zwraca uwagę, że decyzja zasadniczo może być zaskarżona w części, ale musi to być taka część jej osnowy, która została w decyzji sformułowana i ma charakter na tyle odrębny i samodzielny, że może być objęta zakresem zaskarżenia w skardze, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.