I SA/Wa 1544/22

I SA/Wa 1544/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr KO-309/4103/105/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia 10 lutego 2022 r. nr MOPS-4243-000078/2022.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 kwietnia 2022 r., nr KO/4103/105/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Burmistrza Miasta G. (dalej: "organ I instancji") z 10 lutego 2022 r., nr MOPS-4243-0000/2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wnioskiem z 13 stycznia 2022 r. P. K. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. K.
Organ i instancji wskazał, że matka wnioskodawcy jest osobą rozwiedzioną, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 28 września 2021 r., znak [...], wydanym na stałe. Wniosek o wydanie przedmiotowego orzeczenia złożono w dniu 10 września 2021 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 28 lipca 2021 r., tj. od 77 roku życia.
Dalej Burmistrz Miasta G. podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że P. K., z dniem 30 listopada 2021 r., zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej, wykreślonej z rejestru w dniu 13 grudnia 2021 r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, w dniu 4 lutego 2022 r. wynika, że P. K. sprawuje całodobową opiekę nad matką. Obecnie D. K. nie porusza się samodzielnie, korzysta z chodzika przy asekuracji syna. Ponadto, ma zdiagnozowaną chorobę alzheimera, otępienie starcze, nadciśnienie tętnicze i zwyrodnienie kręgosłupa. Z uwagi na powyższe schorzenia oraz obserwacji podczas wizyty, wymaga całodobowej opieki. Organ I instancji stwierdził, że syn P. K. chcąc zapewnić matce całodobową opiekę zrezygnował z zatrudnienia oraz nie może podjąć pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Burmistrz Miasta G. wskazał, że z uwagi jednak na to, iż niepełnosprawność u D. K. istnieje od 77 roku życia, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie daje podstaw do zaniechania bądź wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Tym samym organ I instancji zobligowany jest do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b w brzmieniu obowiązującym w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
W konsekwencji, organ I instancji ww. decyzją z 10 lutego 2022 r. odmówił przyznania P. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Odwołując się od powyższej decyzji P. K. (dalej: "skarżący"), podniósł, że w sytuacji w jakiej znajduje się jego rodzina wyłącznie on może zabezpieczyć mamie niezbędną opiekę. Wskazał, że rodzina znalazła się w bardzo trudnej sytuacji, gdyż podstawowym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie jego żony. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania jego rodziny potwierdził, że sprawuje on całodobową opiekę nad mamą w sposób prawidłowy. Wymiar opieki jest na tyle duży, że skarżący musiał zrezygnować - z dniem 30 listopada 2021 r. - z prowadzenia działalności gospodarczej, która została wykreślona z rejestru w dniu 13 grudnia 2021 r. Z uwagi na stan zdrowia mamy i zakres sprawowanej opieki skarżący nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podał, że w związku z chorobami mamy skarżący przygotowuje i podaje mamie posiłki, kupuje i podaje leki, zmienia pielucho-majtki, obserwuje stan zdrowia, umawia wszystkie wizyty lekarskie, załatwia sprawy administracyjne, pomaga mamie przy codziennej toalecie, ubieraniu oraz uczy mamę jak ma wykonywać czynności związane np. z piciem czy jedzeniem. Mimo bardzo dużego obciążenia skarżący nie chce oddać mamy do domu opieki społecznej, sam chce zagwarantować mamie jak najlepsze warunki do życia oraz zapewnić jej spokój i bezpieczeństwo w chorobie.
Jednocześnie skarżący wskazał, że z orzeczenia zaliczającego mamę do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność istnieje od 77 roku życia, natomiast według niego niepełnosprawność u mamy powstała o wiele lat wcześniej, lecz wówczas nie było potrzeby korzystania z chodzika, wózka inwalidzkiego, przenośnej toalety czy stolika do spożywania posiłków. Zaznaczył, że powołany przez organ I instancji przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodny z Konstytucją. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), dalej: "ustawa".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."
Według art. 17 ust. 1b: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18, roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia."
Organ odwoławczy stwierdził, że powodem odmowy przyznania P. K. świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji była okoliczność braku spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. momentu powstania niepełnosprawności u matki (niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy).
Kolegium wskazało, że zagadnienie wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych było wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza. Kolegium podniosło, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1 od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a zatem jest wadliwa w tym zakresie. Niezasadnie zatem organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. momentu powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawcy.
Jednakże, Kolegium zaznaczyło, że nie uchyliło decyzji organu I instancji albowiem, w jego ocenie budzi wątpliwości spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki.
Organ odwoławczy stwierdził - mając na uwadze art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy - że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: istnienie wobec osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia, konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Z kolei, obowiązek alimentacyjny według art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo; wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną - rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, oraz linie zstępną -dzieci, wnuki, prawnuki). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, że skarżący - syn D. K. jest osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Okolicznością niesporną w sprawie jest także to, że matka odwołującego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 28 września 2021 r., nr [...], wydanym na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 28 lipca 2021 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 września 2021 r.
Wątpliwości Kolegium (jak już wyżej zaznaczono) budzi natomiast spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana faktycznie przez skarżącego wykluczała całkowicie możliwość wykonywania przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długotrwała i musi mieć związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Określenia te jednoznacznie wskazują, że nie może to być opieka świadczona nieregularnie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (w tym miejscu organ odwoławczy odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych).
W ocenie Kolegium przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20, LEX nr 3219035).
Organ odwoławczy przytoczył ustalenia wywiadu rodzinnego. Stwierdził, że według neurologa brak jest możliwości poprawy stanu zdrowia matki skarżącego, zaś z informacji uzyskanych od skarżącego wynika, że jedynie kontakt z najbliższymi oraz rehabilitacja mogą spowolnić postęp choroby. Kolegium zaznaczyło, że przeprowadzony wywiad środowiskowy nie wspomina o jakichkolwiek czynnościach wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad matką, poza pomocą matce przy poruszaniu się. W oświadczeniu złożonym w dniu 27 stycznia 2022 r. skarżący także nie opisał zakresu sprawowanej opieki nad matką wskazując jedynie, że zrezygnował z zatrudnienia oraz, że nie będzie podejmował zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką wymagającą całodobowej opieki. W postępowaniu odwoławczym P. K. podniósł, że obecnie mama pozostaje tylko pod opieką lekarza rodzinnego, przyjmuje leki dwa razy dziennie. Skarżący mieszka z żoną, synem i mamą w domu jednorodzinnym - bliźniaku i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mama przeprowadziła się do nich około 4 łata temu, wcześniej mieszkała we [...]. Skarżący przez około 18 lat też mieszkał z mamą we [...] i tam pracował. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę żony skarżącego, emerytura mamy z ZUS w wysokości około 2 030 zł oraz oszczędności skarżącego. Stwierdził, że jego syn (30-letni) w tej chwili nie pracuje zawodowo, pozostaje na utrzymaniu rodziców. Natomiast żona odwołującego pracuje w godzinach 7.30 - 15.30. Skarżący ma brata P. K.2 (56 lat), który mieszka obok, jest już na emeryturze. Skarżący wyjaśnił, że brat nie pomaga w opiece nad mamą i jej nie odwiedza.
W konsekwencji Kolegium wywiodło, że z poczynionych ustaleń nie wynika, aby zakres sprawowanej opieki przez skarżącego nad matką wymuszał całkowitą rezygnację przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego, matka skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą i stale leżącą, porusza się przy balkoniku. Wprawdzie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 lutego 2022 r. wskazano, że matka skarżącego jest w złym stanie zdrowia, jednak P. K. przesłuchany w charakterze strony w dniu 18 marca 2022 r. zeznał, że jego mama w lutym 2022 r. przeszła zapalenie płuc, ale teraz czuje się już lepiej. Z zeznań skarżącego wynika także, że jego mama nie jest niesprawna ruchowo w górnej części ciała, może samodzielnie siedzieć, samodzielnie spożywa posiłki. Skarżący przygotowuje mamie śniadania i kolacje (obiady gotuje jego żona), pomaga mamie umyć się, ubrać, robi zakupy, sprząta pokój mamy, pierze rzeczy mamy. Zdaniem Kolegium czynności te nie mogą być jednak uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącego, gdyż mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym czy też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego (także przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy), co w sytuacji wspólnego zamieszkiwania odwołującego z matką, żoną i 30-letnim niepracującym synem, nie może usprawiedliwiać braku całkowitej aktywności zawodowej skarżącego, a w konsekwencji wiązania tego braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Również zapewnienie wizyt lekarskich i podawanie leków mamie nie wymaga od skarżącego zaprzestania aktywności zawodowej albowiem z ustaleń wynika, że mama obecnie jest pod opieką tylko lekarza rodzinnego, a wizyty odbywają się przeciętnie raz w miesiącu w formie teleporad w celu wypisania recept, zaś leki podaje mamie dwa razy dziennie.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż matka nie wymaga karmienia, leczenia odleżyn, ran. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, nie można pominąć również faktu, że matka skarżącego ma jeszcze jednego syna – P. K.2, który jest na emeryturze i mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie matki, który jest także zobowiązany do alimentacji względem niepełnosprawnej matki w takim samym stopniu jak skarżący. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Z oświadczenia P. K.2 złożonego w dniu 23 marca 2022 r. (pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia) nie wynika, aby istniała przeszkoda, która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, mająca charakter obiektywny, niezależny od jego woli. P. K.2 oświadczył bowiem, że jego matka wybrała na swojego opiekuna prawnego jego brata P. K., przekazała mu wszystkie posiadane środki finansowe. Brat sprawuje opiekę nad matką, nie prosi o pomoc finansową, a on nie dokłada się do opieki. Z powyższego wynika, że skarżący jest w stanie (przy pomocy brata w sprawowanej opiece, chociażby w postaci łożenia środków finansowych na uprawnioną osobę) podjąć aktywność zawodową przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy.
Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w niniejszym przypadku brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wprawdzie matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności i jest niesamodzielna w licznej ilości sfer życia, ale nie sposób przyjąć (w ocenie Kolegium), aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności jakie wykonuje przy matce i przy ewentualnej pomocy (osobistej czy finansowej) obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym brata, zmuszony był do definitywnego rezygnowania z aktywności zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze pracy.
Jak wskazał organ odwoławczy, w świetle wskazanych okoliczności, skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako "wynagrodzenie" za świadczenie pomocy przez dziecko swojemu rodzicowi, a taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uwzględnienia wniosku odwołującego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium z 15 kwietnia 2022 r. złożył - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego gdyż nie zrezygnował z pracy dlatego, że tak było mu wygodnie, lecz z powodu całodobowej opieki nad chorą matką (na Alzheimera), która wymaga niestety stałej, a nie chwilowej opieki. Wskazał, że oczywistym jest, iż można zatrudnić osobę do pomocy, lecz on nie jest w stanie zapłacić tyle ile obecnie takie osoby żądają za wykonywanie tego rodzaju pracy. Stwierdził, że organ zarzucił, iż skarżący nie wykonuje czynności pielęgnacyjnych przy mamie ściśle związanych z jej osobą. W tym kontekście nie jest zrozumiałe dla skarżącego, dlaczego czynności wykonywane przy mamie - codziennie rano, w południe, po południu, wieczorem - takie jak: mycie, kąpanie, podmywanie, zmiana bielizny, pamperów, smarowanie, robienie masażu nóg, rąk i pleców, codzienna zmiana pościeli, codzienne ćwiczenia, przygotowanie i podawanie posiłków, pilnowanie, aby mama piła odpowiednią ilość płynów i przyjmowała leki (bo nie chce tego robić, a jeśli nie będzie się tego pilnować to choroba poczyni duże postępy) – nie są według organu czynnościami związanymi z opieką nad niepełnosprawną mamą. Nie są zrozumiałe także dla skarżącego wnioski organu, sprowadzające się do tego, że gdyby mama była osobą leżącą i miała odleżyny, rany (opatrywane przez skarżącego) – to wtedy świadczenie byłoby należne. Skarżący podkreślił, że obecny stan mamy jest zasługą nie innych osób, lecz jego ciężkiej pracy, którą wykonuje aby mama miała jak najlepiej. To on nie dopuścił do takiej sytuacji aby mama miała kiedykolwiek odleżyny. Skarżący zaznaczył, że nie jestem w stanie określić co dany dzień przyniesie, bo nie ma schematu na taką chorobę, każdy dzień jest inny i zachowanie mamy jest inne. Doświadczył już z rodziną - przy początkach choroby - odkręcony gaz, woda, zapalone światła, otwarte drzwi, czy ucieczki z domu. Były to bardzo niebezpieczne sytuacje, z którymi sobie jednak skarżący radził. Obecnie sytuacja jest inna gdyż mama sama nie chodzi i nie siada, trzeba jej pomagać we wszystkich czynnościach. Mama przez cały dzień siedzi lub leży na łóżku. Skarżący zaznaczył, że jak wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ ten lepiej zna się na opiece niż lekarz, który orzekł, że mama wymaga stałej opieki. Organ sugeruje aby skarżący podjął zatrudnienie zaś opiekę nad mamą powierzył obcej osobie, zatrudniając ją, albo oddał mamę do domu opieki społecznej. Skarżący ma wątpliwości, czy osoby, które wydawały zaskarżoną decyzję zrobiłyby to w stosunku do swojej matki. Skarżący nie chce oddawać mamy do domu opieki społecznej, gdyż nawet pracownik socjalny będący u skarżącego w domu potwierdził, że on dobrze sprawuję opiekę nad mamą. Skarżący nie chce aby mama (coraz słabsza) była z dala od najbliższych. Jednocześnie skarżący podniósł, że wykonywanie jego zawodu (praca w branży budowlanej) wymaga długiego i ciężkiego dnia pracy co wykluczałoby możliwość opieki nad mamą, która wymaga opieki całodobowej (np. wstaje i pyta się gdzie jest, co ma robić, kim jest skarżący, itp.). Mama posiada określony przez lekarza V stopień w skali Rankina, czyli wymaga stałej opieki i całkowicie jest zależna od otoczenia. Mama nie funkcjonuje jak każdy z nas nie ma poczucia czasu, więc wstaje bardzo rano lub w nocy i należy wtedy się nią zająć. Mama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji przez cała dobę, a nie tylko przez część dnia jak stwierdziło Kolegium.
Dalej skarżący wskazał, że w sytuacjach krytycznych (kiedy skarżący pracował) żona brała zwolnienie i opiekowała się mamą. Odnosząc się do tego, dlaczego skarżący przestał pracować – wyjaśnił, że mama zachorowała na covid, który zaatakował płuca. Żona i syn w tym czasie pracowali, a mama wymagała opieki 24 godziny na dobę. Po ośmiu tygodniach choroby, podczas której mama tylko leżała, pogorszyły się znacznie czynności rozpoznawcze i fizyczne oraz nastąpił zanik mięśni nóg i rąk. Jest to opinia lekarza, który opiekuje się mamą. Zakres opieki był tak duży i jest nadal, że skarżący nie mógł pogodzić tego z pracą.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak zatem z powyższego wynika, do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki.
Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, czyli jest osobą spokrewnioną z tą osobą w pierwszym stopniu. W tej sytuacji skarżący niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 niesporne jest również, że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności. Istotne natomiast dla ustalenia w niniejszej sprawie jest to czy skarżący ma możliwość podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres świadczonej przez niego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
I tak, matka skarżącego – D. K. urodzona [...] października 1944 r., orzeczeniem z dnia 28 września 2021 r., nr [...], została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W treści tego orzeczenia wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 10 września 2021 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawność istnieje od 28 lipca 2021 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera przy tym wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Bezspornie jest zatem, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – jak stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W tym miejscu należy podkreślić, że opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych (w tym oświadczeń skarżącego składanych w toku postępowania) jak i z treści skargi wynika, że takie właśnie czynności są sprawowane przez skarżącego. Podał on, że wykonuje czynności higieniczne, pomaga w ubieraniu, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, pierze, organizuje wizyty lekarskie, robi zakupy, realizuje recepty. Skarżący podniósł także, że to właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką zrezygnował z pracy, tj. z dniem 30 listopada 2021 r. zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej – branża budowlana i wykreślił ją z rejestru w dniu 13 grudnia 2021 r., co prawidłowo ustalił organ I instancji i czego nie zakwestionowało Kolegium. W ocenie Sądu, organ odwoławczy arbitralnie stwierdził natomiast, nie mając w tym zakresie oparcia w materiale dowodowym, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki umożliwia mu podjęcia zatrudnienia chociażby na część etatu wskazując, że jego brat (który tej opieki nie sprawuje) może także swój obowiązek wobec matki realizować a także wskazując, że czynności które wykonuje skarżący są standardowo wykonywane także przez osoby, które są aktywne zawodowo. Zdaniem Sądu, Kolegium jednak nie dostrzega, że skarżący zrezygnował z pracy aby zapewnić opiekę matce również i z tego powodu, że jak to oświadczył jego brat "matka wybrała na swojego opiekuna prawnego mojego brata". Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 17 powołany na wstępie nie zawiera warunku w postaci możliwości sprawowania opieki przez inne osoby.
Odnosząc się natomiast do zakresu opieki Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga ona, aby osoba ją sprawująca przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki takiej w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potrzebuje. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekunów pracy zarobkowej.
Z akt wynika, że na sprawowanie takiej opieki wskazuje skarżący. Organ I instancji zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie kwestionował a organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym, który mógłby podważyć rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącego w tym w szczególności, że skarżący ma możliwość podjęcia zatrudnienia, w szczególności że stan zdrowia matki skarżącego nie uległ poprawie, a wręcz przeciwnie uległ pogorszeniu (po zachorowaniu na covid). Argumentem przemawiającym za odmową przyznania świadczenia nie może być przekonanie Kolegium, że brat skarżącego może w tej opiece uczestniczyć ponieważ jest na emeryturze i mieszka obok. Zdaniem Sądu istotne jest bowiem to, kto faktycznie opiekę sprawuje i w jakim zakresie, a nie kto ewentualnie mógłby tej opieki się podjąć, czy też w niej pomóc finansowo. Jak już Sąd wskazał wyżej, brak jest takiej przesłanki w powołanym przepisie.
W tej sytuacji w ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie uznał, że skarżący nie wykazał, że rezygnacja z podjęcia pracy zarobkowej spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji naruszył art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji.
Zaznaczyć przy tym należy, że Kolegium nie jest uprawnione do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, które oznacza jak wskazano wyżej, że sprawność organizmu jest naruszona na tyle, że osoba dotknięta niepełnosprawnością nie jest zdolna do pracy, a także wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych takich jak czynności samoobsługowych - higiena, poruszanie się, prowadzenie gospodarstwa domowego, komunikacja i funkcjonowanie w społeczeństwie. W ocenie Sądu zakres opieki jaki skarżący świadczy wobec matki – osoby całkowicie niesamodzielnej, leżącej, z zaburzeniami świadomości oraz koordynacji rak i nóg - może uniemożliwiać mu podjęcie zatrudnienia z uwagi na schorzenia na jakie cierpi jego matka – choroba Alzhaimera, która obecnie jak wynika z akt, i na co wskazywał skarżący, powoduje, że matka skarżącego nie może pozostawać bez opieki a nadto, że matka wybrała go jako opiekuna.
Sąd podkreśla przy tym, że według definicji przyjętej przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) niepełnosprawnością określa się ograniczenie lub brak zdolności do wykonywania czynności w zakresie uważanym za normalny dla człowieka. Ograniczenie sprawności wynika z uszkodzenia i upośledzenia funkcji organizmu. Za niepełnosprawną uznawana jest osoba, której sprawność fizyczna lub umysłowa jest trwale bądź okresowo ograniczona i uniemożliwia normalne funkcjonowanie zawodowe i społeczne. W zależności od stopnia i zakresu ograniczenia funkcjonowania wyróżnia się właśnie trzy stopnie niepełnosprawności: lekki, umiarkowany i znaczny. Choroba Alzheimera, co wynika z akt powoduje, że matka skarżącego została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Choroba ta ma bowiem charakter neurodegeneracyjny - stopniowa utrata komórek nerwowych i jest najczęstszą przyczyną otępienia w wieku starszym. Powoduje nieodwracalne zmiany w mózgu, przez co może prowadzić do niemożności samodzielnego funkcjonowania chorego, co ma miejsce w przypadku matki skarżącego. Powoduje m.in. spadek zdolności do wydawania osądów i podejmowania decyzji w codziennych sytuacjach jak również trudności w koncentracji i myśleniu. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do zakresu potrzeb matki skarżącego i zakresu sprawowanej opieki winien przeprowadzić ponownie wywiad środowiskowy oraz zasięgnąć opinii lekarza, pod kontrolą którego pozostaje matka skarżącego.
Reasumując wskazać należy, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego - zrezygnował on z zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w sytuacji gdy jego brat takiej opieki nie sprawuje, a zakres której uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytuł sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej dokonają oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych przez Sąd w niniejszym wyroku - mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.