I SA/Wa 1529/18

I SA/Wa 1529/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art 7 ust 2 i 4
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi M. T., M. J. i [...] K. O. - kuratora spadku po zmarłym Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. T., M. J. i Z. C., decyzją z 20 czerwca 2018 r. nr KOC/3368/Go/16 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. [...]. [...], pochodzącej z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w części wchodzącej w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz M. J., M. T., K. S., Z. C. i R. S.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...]. [...]. p. [...], pochodząca z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279) - zwanego dalej "dekretem".
Powyższy grunt stanowi obecnie własność Miasta st. Warszawy.
Jak stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele gruntu, prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina zobowiązana była do uwzględnienia zgłoszonych wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ich przeznaczeniem według planu zabudowania.
Objęcie w posiadanie przedmiotowej części gruntu, wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia W Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Zatem termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, upływał [...] maja 1949 r.
Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony [...] lutego 1949 r., a więc z dochowaniem ustawowego terminu. Wniosek został złożony przez J. S., J. C., F. K. i J. K., którzy, jak wynika z akt sprawy, byli dawnymi właścicielami przedmiotowego gruntu.
Spadkobiercami dawnych właścicieli spornego gruntu są obecnie K. S, R. S., M. T., M. J., Z. C.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] d. [...] pochodzącej z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w części wchodzącej w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] na rzecz M. J., M. T., K. S., Z. C. i R. S.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. T., M. J., Z. C. kwestionując ustalenia poczynione przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, upływał [...] maja 1949 r., a zatem wniosek ten został złożony w ustawowym terminie, tj. [...] lutego 1949 r.
Dalej Kolegium wskazało, że - jak wynika z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - część gruntu przedmiotowej nieruchomości, wchodząca w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], znajduje się obecnie na terenie zajętym pod drogi publiczne. Część działki nr [...] z obrębu [...] stanowi ul. [...], część działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], to ul. [...], zaś działka nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowi ul. [...].
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 796/10).
Własność dróg publicznych nie może być ustanowiona lub przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem stanowiły rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium.
W rezultacie brak możliwości zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłączał także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej - dotychczasowego właściciela nieruchomości [...].
Dalej SKO w Warszawie podało, że zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z terenu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.
Treść tego prawa zakładała więc uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. W takim wypadku przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność państwową, mającej stanowić w części ogólnodostępną drogę publiczną, nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej.
W tym stanie sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu.
Organ odwoławczy podkreślił, że okoliczność, że przedmiotowy grunt nie został objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia bowiem grunt ten nie może stanowić przedmiotu prawa użytkowania wieczystego osób fizycznych.
Dlatego Kolegium uznało stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy wyrażone w zaskarżonej decyzji za zgodne z prawem i utrzymało w mocy tę decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2018 r. M. T., M. J. i Z. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez następców prawnych przeddekretowych właścicieli jest nie do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi wyłączną podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości, dotychczas nie został uchwalony, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie należącym do poprzedników prawnych skarżących; 2) art. 4, art. 9 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do bezzasadnego przyjęcia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, podczas gdy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może wpływać na sytuację prawną obywateli, co doprowadziło do wydania bezprawnej decyzji odmawiającej oddania w użytkowanie wieczyste gruntu należącego do poprzedników prawnych skarżących; 3) art. 6 ust. 2 i ust. 3, art. 6a ust. 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 16, poz. 60 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie wniosku skarżących o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na ich przeznaczenie pod drogi publiczne w sytuacji, gdy na skutek braku podjęcia stosownej uchwały o przeznaczeniu nieruchomości pod drogi publiczne, nieruchomości te nie mogą być uznane za część dróg publicznych; 4) art. 6 kpa, art. 7 kpa oraz art. 8 kpa poprzez naruszenie szeroko pojętych zasad ogólnych postępowania administracyjnego- zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do władzy publicznej; 5) art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie bezzasadnego odmówienia przyznania prawa użytkowania wieczystego do działek przeznaczonych w niewiążącym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne bez jednoczesnego przyznania nieruchomości zamiennej; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa; 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe rozstrzygnięcie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z [...] kwietnia 2016 r. pomimo istnienia podstaw do uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy, poprzez oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz skarżących. Z powyższych względów skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2016 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/18 zawiesił z urzędu postępowanie sądowe wobec śmierci w toku postępowania sądowego skarżącego Z. C.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/18 podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe z udziałem radcy prawnego K. O. - kuratora spadku po Z. C. ustanowionego prawomocnym z dniem 28 kwietnia 2022 r. postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...].
K. O. – kurator spadku po Z. C. w piśmie z 2 sierpnia 2023 r. poparł wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Zdaniem Sądu Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo odmówił ustanowienia na rzecz M. T., M. J., K. S., Z. C. i R. S. jako spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...], pochodzącej z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], prawa użytkowania wieczystego w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], wskazując że dawna nieruchomość hipoteczna, w zakresie wchodzącym w skład tychże działek, znajduje się pod drogami ogólnodostępnymi, co wyklucza możliwość ustanowienia na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.
Wobec tego zasadnie decyzję tę zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).
Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do uwzględnienia wniosku dekretowego.
Zważyć bowiem należy, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, w tym przepisów regulujących naturę prawa użytkowania wieczystego, czy wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów.
Jak bowiem wynika z art. 7 ust. 5 dekretu nieprzyznanie dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy (obecnie użytkowania wieczystego) może nastąpić z jakichkolwiek innych przyczyn, a zatem z przyczyn natury prawnej lub faktycznej.
Przy rozpatrywaniu spraw dekretowych nie można pominąć przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) – zwanej dalej "udp". W myśl art. 2a udp drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio: samorządu województwa, powiatu, gminy.
Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06; wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (por. postanowienie SN z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10).
Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych (por. wyrok NSA z 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2391/11).
Z akt sprawy (materiału geodezyjnego i zdjęciowego załączonego do pisma Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2014 r. nr [...] w zestawieniu z opinią geodezyjną z [...] września 2014 r. i załączonym do niej rozliczeniem dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych i materiałem mapowym, sporządzoną przez geodetę A. K.) oraz z powszechnie publikowanych aktów prawa miejscowego wynika, że część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] w zakresie wchodzącym w działkę nr [...] (co do pow. [...]) z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej – ul. [...], która w całości ma status drogi gminnej na mocy uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Droga ta wymieniona jest w poz. [...] Załącznika Nr [...] do tej uchwały.
Z kolei część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] w zakresie wchodzącym w działkę nr [...] (co do pow. [...]) z obrębu [...] i działkę nr [...] (co do pow. [...]) z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej – ul. [...], która w całości ma status drogi powiatowej na mocy uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych... (Dz.Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Droga ta wymieniona jest w poz. [...] Załącznika Nr [...] ark. [...] do tej uchwały.
Natomiast inna sytuacja dotyczy części dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] w zakresie wchodzącym w działki nr [...] (co do pow. [...]) i [...] (co do pow. [...]) z obrębu [...], która znajduje się w liniach rozgraniczających drogi – ul. [...], która ma status drogi wewnętrznej, a jej właścicielem na tym odcinku jest Miasto [...] (Kw nr [...] i Kw nr [...]).
Z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 628/14 wynika, że ul. [...] posiada status drogi wewnętrznej i w części gruntów pozostających w zasobie [...], jest utrzymywana w zakresie konserwacji i remontów nawierzchni jezdni i chodników przez Wydział Infrastruktury Urzędu [...]. Ulica ta posiada parametry techniczne dla spełnienia wymagań drogi gminnej, jest bez ograniczeń ogólnie dostępna dla wszystkich użytkowników.
Zatem ul. [...] mająca, w rozumieniu art. 8 ust. 1 udp, status drogi wewnętrznej miejskiej, ale ogólnodostępnej (art. 3 pkt 1 udp), kwalifikuje się jako tzw. urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". Realizacja urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się do innych celów publicznych, co wynika z art. 24 ust. 2, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 3 pkt 4, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 3 pkt 1 ugn.
Według art. 214a ugn można było odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie nieruchomości na cele określone w art. 6 (a więc także inne cele publiczne – art. 6 pkt 10 ugn).
Trafnie też zwróciło uwagę SKO w Warszawie, że wykorzystywanie dawnej nieruchomości hipotecznej, w zakresie wchodzącym w obecne działki nr [...] i [...] z obrębu [...], znajdujące się w granicach linii rozgraniczających ul. [...] jako drogę ogólnodostępną dla każdego, uniemożliwiało realizację roszczenia dekretowego z art. 7 ust. 1 dekretu. Droga wewnętrzna ogólnodostępna, tak samo jak inna przestrzeń miejska o charakterze ogólnodostępnym (np. park miejski), nie mogłaby być w przyszłości wykorzystywana przez użytkownika wieczystego z wyłączeniem innych osób, jak to leży w naturze prawa użytkowania wieczystego, a co wynika z art. 233 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób.
Tymczasem uwzględnienie wniosku dekretowego w zakresie gruntu zajętego pod ogólnodostępną przestrzeń miejską nie dawałoby użytkownikowi wieczystemu możliwości korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Taki użytkownik wieczysty pozbawiony byłby uprawnienia do wyłącznego korzystania z gruntu.
Przyznanie w takich warunkach prawa użytkowania wieczystego wykluczałoby zapewnienie realizacji celu publicznego, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez użytkownika wieczystego każdemu innemu podmiotowi prawa ogólnej dostępności do gruntu publicznego, co stanowiłoby naruszenie art. 31 ust. 2 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. w zakresie naruszenia przez użytkownika wieczystego nakazu poszanowania praw innych osób do korzystania z drogi ogólnodostępnej oraz prawa innych osób do przemieszczania się po drodze wewnętrznej ogólnodostępnej jako fragmencie przestrzeni publicznej znajdującej się na terytorium RP.
Pozbawienie zaś wieczystego użytkownika praw, przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego konkretnego rzeczowego prawa byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem – art. 233 kc.
Jak wskazano w orzecznictwie sądowym pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w zakresie oddania gruntu ogólnodostępnego w użytkowanie wieczyste niosłoby dla organu orzekającego faktyczną (a niezgodną z prawem) konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa wieczystego użytkowania, a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani "niepełnym (quasi) prawem użytkowania wieczystego", ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 598/13; wyrok NSA z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1742/15).
Problem ten dostrzegł ustawodawca, który 20 października 2020 r. znowelizował art. 214a ugn na mocy art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1709) dodając, jako przeszkody do uwzględnienia wniosku dekretowego, do art. 214a ust. 1 - pkt 10, tj. przeszkody powodujące, iż ustanowienie użytkowania wieczystego powodowałyby sprzeczność z przeznaczeniem społeczno-gospodarczym tego prawa (taka sprzeczność występuje przy oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu podmiotu publicznego urządzonego jako teren ogólnodostępny dla każdego) oraz pkt 12 wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej (takim celem jest korzystanie przez każdego z drogi ogólnodostępnej, które ma charakter celu ogólnospołecznego rozumianego szerzej, niż cele publiczne określone w art. 6 ugn).
Wobec tego nie miało w niniejszej sprawie znaczenia to, że sporny grunt nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz to jakie jest przeznaczenie spornego gruntu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Powodem odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego były bowiem okoliczności natury prawnej (urządzenie na części spornego gruntu dróg publicznych) i faktycznej (wykorzystywanie części gruntu pod ogólnodostępną drogę wewnętrzną), uniemożliwiające przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, jako prawa służącego wyłącznie uprawnionemu, jak tego wymaga art. 233 kc.
W niniejszej sprawie nie mógł być naruszony art. 7 ust. 4 dekretu. Poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają roszczenia spadkobierców dawnych właścicieli, o których stanowi ten przepis. Rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, gdyż jest to odrębne zagadnienie, które może być rozważane dopiero po wydaniu przez właściwy organ ostatecznej decyzji administracyjnej o nieuwzględnieniu wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 967/10; wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10; wyrok NSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1441/13).
Biorąc pod uwagę powyższe i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.