I SA/Wa 1521/21

I SA/Wa 1521/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr DO.4.7613.68.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 kwietnia 2021 r., nr DO.4.7613.68.2019.EK, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu wniosków M. B. i Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 3 czerwca 2020 r., nr DO.4.7613.68.2019.AD, o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem z 2 lipca 1953 r., nr Sa II 20/1/52, Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wywłaszczyło, między innymi, nieruchomość położoną w W., kolonia [...], o pow. 11 ha 1508 m2, stanowiącą własność W. S. (pkt 6 orzeczenia).
Wnioskiem z 20 grudnia 2007 r. M. B. (następczyni prawna W. S.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.
Decyzją z 3 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 lipca 1953 r. w części dotyczącej pkt 6.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyli M. B. oraz Prezydent [...].
Decyzją z 13 kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 3 czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że orzeczenie z 2 lipca 1953 r. zostało wydane na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ wskazał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie mają reguły intertemporalne dotyczące stosowania rozporządzenia z 24 września 1934 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 55 tego rozporządzenia dalej powinno być prowadzone na tej samej podstawie prawnej aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym że odwołania były rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe.
W ocenie Ministra, analiza zachowanych akt potwierdza, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia nie doszło do rażącego naruszenia art. 10 i art. 11 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r. W aktach znajduje się pismo Ministerstwa Obrony Narodowej - Departamentu Kwaterunkowego z 18 marca 1950 r., sprecyzowane pismem z 20 kwietnia 1950 r., którym wystąpiono do Wojewody W. z wnioskiem o wywłaszczenie na podstawie art. 55 § 1 rozporządzenia. Z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że dołączono do niego ogólny plan sytuacyjny z zaznaczeniem granic terenu podlegającego wywłaszczeniu oraz wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. Organ wskazał, że choć w aktach archiwalnych nie zachowały się dokumenty wskazujące na przeprowadzenie, zgodnie z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia, stosownych rokowań z właścicielami nieruchomości przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie, to jednak niezachowanie tej dokumentacji po upływie ponad 60 lat od daty wywłaszczenia nie może prowadzić do domniemania, że nie zostały one nigdy sporządzone.
Organ nie podzielił przy tym zarzutu wywłaszczenia na niewłaściwy cel. Zdaniem Ministra, w przypadku gdy wywłaszczenie było dokonywane na podstawie art. 55 rozporządzenia (na cele wojskowe), to nie miało znaczenia objęcie danej inwestycji narodowymi planami gospodarczymi. Oznacza to, że wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia z 2 lipca 1953 r., że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych nie może świadczyć o braku podstaw do jej wywłaszczenia. Wniosek o wywłaszczenie złożył bowiem organ wojskowy działający na podstawie art. 55 rozporządzenia w celu obrony państwa. Z treści zachowanych akt archiwalnych wynika zaś jednoznacznie, że inwestor (Departament Kwaterunkowy MON) powoływał się wprost na przesłankę wynikającą z art. 55 rozporządzenia. Inwestor wskazywał również, że zachodzi konieczność wywłaszczenia m. in. nieruchomości należącej do W. S. na cele obrony Państwa (pismo z 20 kwietnia 1950 r.). We wniosku wywłaszczeniowym z 18 marca 1950 r. wskazano z kolei, że przedmiotowy teren jest niezbędny dla realizacji "budownictwa wojskowego".
Zdaniem Ministra, przy wydaniu orzeczenia z 2 lipca 1953 r. nie doszło również do naruszenia w sposób rażący art. 13, 14 i 15 rozporządzenia. Akta archiwalne potwierdzają bowiem, że obwieszczeniem z 27 kwietnia 1950 r. organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obwieszczenie to zawierało wszystkie dane wymagane art. 14 § 1 rozporządzenia. Z kolei jak wynika z protokołu 9 maja 1950 r. podpisanego przez wójta gminy O. A. W. oraz sołtysa gromady Kol. [...] [podpis nieczytelny] oraz protokołu z 17 maja 1950 r. podpisanego przez zastępcę wójta gminy O. J. L. oraz sołtysa gromady kol. [...] (podpis nieczytelny) powołane obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń zarządu gminy O. oraz na tablicy sołtysa gromady Kol. [...] w dniach od 9 maja 1950 r. do 17 maja 1950 r. Ponadto, protokół z 22 maja 1950 r. podpisany przez referenta Administracyjno-Prawnego T. C. potwierdza, że ww. obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń organu powiatowego w dniach od 3 maja 1950 r. do 22 maja 1950 r. Zdaniem Ministra, skuteczność powyższych obwieszczeń potwierdza również pismo W. S. z 8 maja 1950 r., z którego jednoznacznie wynika, że powzięła ona wiedzę o toczącym się postępowaniu.
Organ odwoławczy uznał również, że przy wydaniu spornego orzeczenia nie naruszono rażąco art. 17 rozporządzenia. Z planu sytuacyjnego z 26 czerwca 1950 r., sporządzonego na potrzeby przedmiotowego wywłaszczenia, wynika bowiem, że inwestor niewątpliwie przedłożył powyższy plan zawierający precyzyjnie określone granice nieruchomości (z podaniem ich dokładnej powierzchni), wskazujący ich przeznaczenie oraz posiadający wrysowane w niego nieruchomości i urządzenia znajdujące się na nieruchomościach zawnioskowanych do wywłaszczenia. W zestawieniu nieruchomości wskazano jednocześnie numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla wywłaszczanych nieruchomości. Ponadto, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] (stanowiącej ciąg dalszy dawnej księgi wieczystej "[...]") wnioskodawca prawidłowo ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości o pow. 11 ha 1508 m2 (w istocie chodziło o nieruchomość objętą KW nr [...] o powierzchni 12 ha 4115 m2, co wynika z opinii geodezyjnej z 7 czerwca 2015 r.) była W. S.
Zdaniem organu, akta archiwalne potwierdzają również, że w protokole z 27 kwietnia 1950 r. zamieszczono ustalenia z oględzin poszczególnych nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Ustalenia te posłużyły następnie do oszacowania 13 nieruchomości w opinii biegłego rzeczoznawcy z 20 kwietnia 1953 r. Z opinii biegłego wynika, że dysponował on szczegółową wiedzą o każdej z wywłaszczonych nieruchomości, w tym o naniesieniach znajdujących się na tych nieruchomościach. W przypadku nieruchomości należącej do W. S. rzeczoznawca wycenił oprócz gruntu także zasiewy i uprawy.
Zdaniem Ministra, przy wydaniu orzeczenia z 2 lipca 1953 r. nie można również mówić o rażącym naruszeniu art. 21 rozporządzenia z 24 września 1934 r. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że obwieszczeniem z 23 kwietnia 1953 r. PWRN m. st. Warszawy zawiadomiło o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na 29 kwietnia 1953 r. Z kolei z adnotacji znajdujących się na obwieszczeniu przesłanym przy piśmie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 30 maja 1953 r. wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 24 kwietnia 1953 r. do 2 maja 1953 r. Organ podniósł również, że strony zostały wprawdzie zawiadomione na 5 dni przed rozprawą, a nie na 7 dni, jak wymagał tego art. 21 § 1 w zw. z art. 56 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu, powyższe uchybienie nie może jednak stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Pomimo bowiem tego, że strony zostały poinformowane o terminie rozprawy później niż wymagały tego przepisy część właścicieli wywłaszczanych nieruchomości stawiła się na rozprawie. Ponadto, z akt nie wynika aby brak stawiennictwa pozostałych osób wynikał z niezachowania odpowiedniego odstępu czasu pomiędzy zawiadomieniem a terminem rozprawy. Organ dodał, że sporne orzeczenie zostało wydane 2 lipca 1953 r., a więc ponad dwa miesiące po przeprowadzeniu rozprawy. Strony mogły przez ten czas składać pisma zawierające ich stanowisko w sprawie. Pomimo tego w aktach archiwalnych brak jest pism stron z okresu pomiędzy przeprowadzeniem rozprawy z 29 kwietnia 1953 r., a wydaniem kwestionowanego orzeczenia, z których wynikałyby istotne okoliczności nieuwzględnione na rozprawie.
Minister nie podzielił również zarzutu, że W. S. nigdy nie doręczono orzeczenia wywłaszczeniowego. Organ przywołał treść art. 25 rozporządzenia i wskazał, że jak wynika z pisma z 24 sierpnia 1953 r. orzeczenie z 2 lipca 1953 r. zostało ogłoszone na tablicy ogłoszeń PWRN [...]. Tym samym weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawnorzeczowe. Ponadto, zostało ono wysłane do właścicieli poszczególnych nieruchomości, o czym świadczy treść rozdzielnika orzeczenia i pieczątka na pierwszej stronie (częściowo nieczytelna), prawdopodobnie stwierdzająca fakt wysłania orzeczenia w sierpniu 1953 r. Zdaniem Ministra, zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają przyjąć, że kwestionowane orzeczenie nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego z tego tylko powodu, że po upływie niespełna 70 lat od jego wydania nie zachowały się w aktach wywłaszczeniowych zwrotne potwierdzenia odbioru. Organ podkreślił przy tym, że ewentualne uchybienia w zakresie doręczenia W. S. spornego orzeczenia mogą co najwyżej stanowić przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie mogą natomiast być interpretowane jako rażące naruszenie prawa.
Za niezasadny Minister uznał również zarzut dotyczący możliwości wydania kwestionowanego orzeczenia przez organ niewłaściwy (względnie przez osobę nieupoważnioną). Zdaniem organu, podpisanie orzeczenia przez J. K. - Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej [...] nie oznaczało, że orzeczenie to zostało wydane przez organ niewłaściwy. Minister przywołał § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Organ podniósł, że w świetle powyższej regulacji podpisanie spornego orzeczenia przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nie świadczyło, że orzeczenie nie zostało prawidłowo wydane przez organ kolegialny. Należy bowiem odróżnić wydanie orzeczenia przez organ kolegialny, to jest Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy (które było organem wojewódzkim), od jego podpisania. Tej ostatniej czynności, na podstawie § 24 ust, 1 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2, mógł dokonać upoważniony członek organu.
Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że w kwestionowanym orzeczeniu wystąpiła oczywista omyłka. Błędnie wskazano bowiem powierzchnię nieruchomości "[...]" (11 ha 1508 m2) zamiast prawidłowej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...] (12 ha 4115 m2), wskazanej na szczegółowym planie sytuacyjnym z 26 czerwca 1950 r., sporządzonym na potrzeby przedmiotowego wywłaszczenia (opinia geodezyjna z 2 lutego 2021 r.). Minister podniósł, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie jednak wynika jaki w rzeczywistości obszar podlegał wywłaszczeniu. Tym samym wskazane uchybienie nie czyniło orzeczenia z 2 lipca 1953 r. niewykonalnym. Możliwe było bowiem jednoznaczne ustalenie rzeczywistego przedmiotu wywłaszczenia
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. B. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 55 § 1 i § 2, art. 10 § 1, art. 22 § 1 i § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z 2 lipca 1953 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi niepoczynienie wnikliwej analizy obowiązujących w dacie wydania orzeczenia z 2 lipca 1953 r. przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego i właściwość organów. W szczególności podniesiono, że podstawę do wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 55 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r. stanowił tylko i wyłącznie interes obrony Państwa. Podstawy takiej nie stanowiła natomiast realizacja narodowych planów gospodarczych, a na to wskazano w treści kwestionowanego orzeczenia. Ponadto, art. 55 § 1 rozporządzenia nie stanowi o celach wojskowych lecz o interesie obrony państwa, które nie są pojęciami tożsamymi. W ocenie skarżącej, pojęcia takie jak budownictwo wojskowe czy cele wojskowe są bowiem pojęciami dużo szerszymi i nie występują one w przepisach rozporządzenia z 24 września 1934 r.
Zdaniem skarżącej, wydając orzeczenie z 2 lipca 1953 r. ówczesny organ naruszył również zasadę, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna się dopiero gdy niemożliwe jest dobrowolne nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie były bowiem prowadzone żadne rokowania z właścicielami nieruchomości przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie.
W sprawie rażąco naruszono również prawo, gdyż orzeczenia z 2 lipca 1953 r. nigdy nie doręczono W. S. a także skarżącej. W aktach sprawy nie ma również dowodu, że treść orzeczenia z 2 lipca 1953 r. została podana do wiadomości za pomocą publicznych ogłoszeń. Zdaniem skarżącej, za taki dowód nie może zostać uznana znajdująca się na orzeczeniu wywłaszczeniowym adnotacja o jego wywieszeniu na tablicach ogłoszeń. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby bowiem sprzeczne nie tylko ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa, ale także z regulacjami obowiązującymi w dacie wydania orzeczenia z 2 lipca 1953 r.
Skarżąca zarzuciła również orzeczeniu z 2 lipca 1953 r. wadę nieważności, gdyż zostało ono podpisane wyłącznie przez Zastępcę Przewodniczącego Rady Narodowej m.st. Warszawy (towarzysza) J. K. Podniosła, że zgodnie z art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym decyzja powinna zawierać podpis władzy, a tą władzą było w ówczesnym stanie prawnym Prezydium Rady Narodowej, a nie towarzysz J. K. jednoosobowo.
Zdaniem skarżącej, orzeczenie z 2 lipca 1953 r. rażąco naruszyło również prawo, gdyż nie ustalono w nim przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. W pkt 6 orzeczenia wskazano bowiem powierzchnię 11 ha 1508 m kw. jako obszar podlegający wywłaszczeniu, podczas gdy faktyczna powierzchnia wywłaszczonego gruntu wynikająca z pomiarów geodezyjnych wyniosła 12.4115 ha, co dało różnicę 1,2607 ha. Zdaniem skarżącej, powierzchnię wywłaszczonego gruntu od początku zaniżono, a działanie to nie było, jak twierdzi organ odwoławczy, wynikiem omyłki pisarskiej.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie podnieść trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to ma własny przedmiot, odmienny od tego w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ administracji nie załatwia bowiem ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Orzeka zaś wyłącznie czy kontrolowany w tym trybie akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej "k.p.a." Celem tego postępowania jest zatem wyłącznie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności kwestionowanej decyzji (orzeczenia) z prawem. Nie może ono natomiast służyć do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, Lex nr 1336160 i 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12, Lex nr 1536387).
W niniejszej sprawie szczególnego rozważenia wymagało czy kwestionowane orzeczenie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do tej przesłanki podkreślić trzeba, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotne znaczenie ma również to, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, Lex nr 1551287). Z powołanego domniemania wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, Lex nr 1730243). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wskazanych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej co do zasady wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tego też powodu w utrwalonym orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że tylko stwierdzone - a nie domniemane rażące naruszenie prawa - może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, Lex nr 456277 oraz 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07, a także wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13).
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlega w pełnym zakresie zgodność z prawem kwestionowanego orzeczenia z 2 lipca 1953 r., a wyłącznie legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez organ nadzoru. Kontrola ta dotyczy zatem tego czy prawidłowo ocenił organ nadzoru, że orzeczenie z 2 lipca 1953 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości należącej do poprzedniczki prawnej skarżącej, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego orzeczenia z 2 lipca 1953 r., jak wynika z jego treści, stanowiły art. 55 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25). Zatem przedmiotowe orzeczenie należało poddać ocenie w aspekcie zgodności z przepisami powyższych aktów w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.
Zdaniem Sądu, prawidłowo w niniejszej sprawie Minister powołał się na przepisy przejściowe dotyczące dalszego stosowania przepisów rozporządzenia z 24 września 1934 r. po wejściu w życie ustawy z 29 grudnia 1951 r. Zgodnie bowiem z art. 6 powołanej ustawy, postępowania wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 55 rozporządzenia z 24 września 1934 r. powinny być dalej prowadzone na tej samej podstawie prawnej aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym że odwołania będą rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe.
Stosownie do art. 55 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r., wywłaszczenie było dopuszczalne w przypadku, gdy wymagał tego interes obrony Państwa. Interes obrony Państwa był jednocześnie podstawą do wywłaszczenia w przypadkach nieobjętych innymi przepisami prawnymi o dopuszczalności wywłaszczenia na cele obrony Państwa (art. 55 § 2). Z kolei w myśl art. 56 rozporządzenia do wywłaszczeń na cele obrony Państwa stosowało się przepisy rozporządzenia ze zmianami następującymi: 1) terminy czternastodniowe, przewidziane w rozporządzeniu, skracało się do dni 7, 2) wnioski wywłaszczeniowe, zgłoszone przez władze wojskowe, były wiążące dla wojewody, o ile dotyczą potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 3) ustalenie odszkodowania mogło odbywać się równocześnie z rozprawą co do wywłaszczenia, 4) w przypadkach nagłych wojewoda mógł zezwolić władzy wojskowej na niezwłoczne objęcie nieruchomości; ustalając równocześnie lub najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od chwili objęcia nieruchomości wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które było wypłacane w ciągu dwóch miesięcy lub - w razie zachodzących przeszkód prawnych - złożone do depozytu sądowego; w razie niezachowania tego terminu wojewoda na wniosek strony uchylał zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Art. 10 § 1 rozporządzenia stanowił zaś, że w celu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był złożyć wojewodzie uzasadniony wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami. Konieczne elementy wniosku wywłaszczeniowego wymieniono w art. 10 § 2 rozporządzenia. Z kolei w myśl art. 10 § 4, jeżeli wywłaszczenie było zamierzone na cele obrony Państwa, ubiegający się o wywłaszczenie mógł wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny oraz pominąć dane, dotyczące terminu rozpoczęcia zamierzonych robót. W przypadku, gdy wywłaszczenie dotyczyło większej liczby osób, można było pominąć dane, wymienione w § 2 pkt 5. Art. 11 § 1 rozporządzenia stanowił zaś, że do wniosku wywłaszczeniowego należało załączyć: 1) ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu, 2) wyciągi z ksiąg hipotecznych wywłaszczanych nieruchomości, jeżeli nieruchomości te posiadają hipotekę oraz 3) wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, możliwie z podaniem ich adresów.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę Ministra, że w sprawie spełniono przesłankę materialnoprawną wywłaszczenia określoną w art. 55 rozporządzenia z 24 września 1934 r. Z zachowanych akt archiwalnych wynika bowiem, że pismem z 18 marca 1950 r. nr [...], sprecyzowanym pismem z 20 kwietnia 1950 r. nr [...], Ministerstwo Obrony Narodowej - Departament Kwaterunkowy wystąpiło do Wojewody W. z wnioskiem o wywłaszczenie. W powołanym wniosku inwestor powołał się na art. 55 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r. wskazując na konieczność wywłaszczenia, między innymi, przedmiotowej nieruchomości "na cele obrony Państwa". Z kolei we wniosku z 18 marca 1950 r. Departament Kwaterunkowy MON wskazał, że przedmiotowy teren jest niezbędny dla realizacji "budownictwa wojskowego". Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ nadzoru, że tak określony cel w postaci budownictwa wojskowego wypełniał przesłankę wynikającą z art. 55 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r., to jest przesłankę interesu obrony państwa. Niezasadny okazał się przy tym zarzut skarżącej o niemożności wywłaszczenia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych na podstawie art. 55 § 1 rozporządzenia. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, określona w art. 55 rozporządzenia przesłanka wywłaszczenia nieruchomości na cele obrony państwa, a więc m. in. na cele wojskowe, była samoistną przesłanką wywłaszczenia na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia. Jak już natomiast wskazano wyżej, pomimo uchylenia rozporządzenia z 1934 r., przepisy tego aktu nadal znajdowały w niniejszej sprawie zastosowanie na podstawie art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. W konsekwencji, prawidłowo ocenił organ nadzoru, że dla oceny legalności orzeczenia z 2 lipca 1953 r. bez znaczenia pozostaje wskazana w jego uzasadnieniu okoliczność objęcia inwestycji narodowymi planami gospodarczymi.
Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez nieprzeprowadzenie z właścicielami rokowań w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie Odnosząc się do powyższego, zauważyć trzeba, że w aktach sprawy istotnie nie zachowały się dokumenty wskazujące na przeprowadzenie rokowań. Jednakże z treści uzasadnienia orzeczenia z 2 lipca 1953 r. wynika, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej dobrowolne zbycie względnie zamianę. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2010 r., I OSK 1427/09, Lex nr 745011, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Tym bardziej, że fakt dokonania wymaganej przez prawo czynności wynika z innych dokumentów archiwalnych. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostają również przywołane już wyżej reguły dowodowe rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przed wieloma laty. W szczególności z reguł tych nie można wyprowadzić wniosku, że ewentualne wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej. Zasada trwałości decyzji administracyjnej i domniemanie jej legalności prowadzą do przyjęcia, że tylko jednoznaczne stwierdzone (dowiedzione) uchybienia mogą być rozważane jako podstawa zastosowania art. 156 k.p.a.
Zebrany materiał archiwalny potwierdza również, że obwieszczeniem z 27 kwietnia 1950 r. ówczesny organ zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obwieszczenie to wskazywało, że będzie ono polegać na odjęciu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - na cele obrony Państwa, określało położenie nieruchomości (kol. [...], gm. O., pow. [...] po zachodniej stronie ul. [...]) oraz wymieniało nazwiska właścicieli gruntów ze wskazaniem ich powierzchni Zasadnie zatem uznał organ nadzoru, że dokument ten zawierał wszystkie dane wynikające z art. 14 § 1 rozporządzenia.
Akta archiwalne potwierdzają również, że wspomniane obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń zarządu gminy O. i na tablicy sołtysa gromady Kol. [...] w dniach od 9 maja 1950 r. do 17 maja 1950 r. (protokół z 9 maja 1950 r. oraz protokół z 17 maja 1950 r.), a także na tablicy ogłoszeń organu powiatowego w dniach od 3 maja 1950 r. do 22 maja 1950 r. (protokół z 22 maja 1950 r.). Jak zasadnie uznał organ, skuteczność powyższych obwieszczeń potwierdza pismo poprzedniczki prawnej skarżącej z 8 maja 1950 r., z którego wynika, że W. S. powzięła wiedzę o toczącym się postępowaniu. Z akt archiwalnych wynika również, że inwestor przedłożył plan sytuacyjny z 26 czerwca 1950 r., który zawierał precyzyjnie określone granice nieruchomości (z podaniem ich dokładnej powierzchni) oraz wskazywał ich przeznaczenie. W powołany plan wrysowano również nieruchomości i urządzenia znajdujące się na nieruchomościach zawnioskowanych do wywłaszczenia. W zestawieniu nieruchomości wskazano jednocześnie numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla wywłaszczanych nieruchomości.
Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołał również podważyć podniesiony w skardze zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez niedoręczenie poprzedniczce prawnej skarżącej orzeczenia z 2 lipca 1953 r., a w konsekwencji pozbawienia jej możliwości jego kontroli w trybie odwoławczym. Rację ma bowiem organ nadzoru, że podnoszone wady w postaci pominięcia strony, niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu czy niedoręczenia decyzji są wadami postępowania, które dotyczą naruszenia obowiązków procesowych organu względem strony. Są to więc okoliczności, które mogą ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się bowiem, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1934/4, Lex nr 2108313 i 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, Lex nr 953031). Z powyższego wynika, że niezależnie od tego, w jaki sposób skarżąca określa wady orzeczenia z 2 lipca 1953 r., to jest czy jako pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu, czy jako pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwało prawo strony – jest to wadliwość procesowa wyczerpująca dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, co do zasady, wadliwość ta nie może jednocześnie stanowić materialnoprawnej wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze zarzutu nieważności orzeczenia wynikającego z podpisania tego aktu tylko przez jednego członka PRN m. st. Warszawy zamiast przez wszystkich członków tego organu. Zasadnie w tym kontekście organ powołał się na brzmienie § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P z 1950 r. nr A-57, poz. 654 ze zm.) wydanej na podstawie przepisów ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. R. P. Nr 14, poz. 130). Z powołanego przepisu wynikało, że wszystkie pisma w zakresie właściwości prezydium wojewódzkiej rady narodowej podpisywał upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium). W świetle powyższego, rację ma organ nadzoru, że podpisanie kwestionowanego orzeczenia przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nie świadczyło o nieprawidłowości jego wydania. Należy bowiem rozróżnić wydanie orzeczenia przez organ kolegialny (tu: Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy) od jego podpisania. Tej ostatniej czynności, zgodnie z powołanym § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 mógł dokonać upoważniony członek ww. organu.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut rażącego naruszenia art. 22 § 2 rozporządzenia z 24 września 1934 r. poprzez niezawarcie w orzeczeniu z dnia 2 lipca 1953 r. przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Choć bowiem w kwestionowanym orzeczeniu istotnie błędnie wskazano powierzchnię nieruchomości "[...]" (11 ha 1508 m2) zamiast prawidłowej powierzchni przedmiotowej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] (to jest powierzchni 12 ha 4115 m2), to jednak uchybienie to słusznie ocenił organ odwoławczy jako pozostające poza katalogiem kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego (por. szczegółowy plan sytuacyjny z 26 czerwca 1950 r. sporządzony na potrzeby wywłaszczenia, opinia geodezyjna z 2 lutego 2015 r.) jednoznacznie bowiem wynika jaki obszar w rzeczywistości podlegał wywłaszczeniu.
Skoro zatem przy wywłaszczeniu orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 2 lipca 1953 r. nieruchomości położonej w W., kolonia [...], o pow. 11 ha 1508 m2, stanowiącej własność W. S. (pkt 6 orzeczenia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowane orzeczenie obarczone było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to prawidłowo organ nadzoru odmówiły stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia we wskazanej części. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (publik. ONSAiWSA 2021/3/35), art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Z podanych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.