I SA/Wa 1515/09

I SA/Wa 1515/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Emilia Lewandowska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 1342/10 - Wyrok NSA z 2011-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 1, 7, 8
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 91  ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, 145  par. 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi N. L, J. W., T. G. i E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] – obie w częściach orzekających o gruncie związanym z lokalami mieszkalnymi nr [...], [...], [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].
W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.
Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...], skierowanym do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] – z uwagi na nie złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
N. L, J. W, T. G. i E. R. - następcy prawni dawnych współwłaścicieli nieruchomości - wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r.
Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 752/02, uchylił obie decyzje Kolegium - gdyż organ ten nie ustalił w prawidłowy sposób wszystkich stron postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1955 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] - w części gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi [...], [...], [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże w tej części nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na fakt wywołania przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, natomiast w pozostałej części stwierdziło nieważność ww. decyzji.
W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z ciężkich wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Z akt sprawy wynika, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1955 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., zgodnie z którym organ winien przyznać prawo użytkowania wieczystego do gruntu jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zatem organ powinien odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania orzeczenia.
Jednakże w orzeczeniu z 1955 r. organ nie odniósł się do ustaleń planu, lecz do faktu nie złożenia przez byłego właściciela nieruchomości wniosku dekretowego i na tej podstawie odmówił przyznania prawa własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu - było złożenie stosowanego wniosku w przepisanym ustawą terminie przez dotychczasowego właściciela gruntu, jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu lub osobę reprezentującą właściciela.
Natomiast w niniejszej sprawie taki wniosek nie został złożony. Nie znajduje się on w aktach sprawy, nie figuruje także w rejestrze wpływu wniosków dekretowych. Nie istnieją także inne dowody świadczące, iż został on złożony, a o jego braku świadczy także treść decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1955 r.
Organ dodał, że także w odpowiedzi na żądanie Kolegium zawarte w piśmie z dnia 11 marca 2009 r. skierowanym do skarżących - o okazanie posiadanych dokumentów dotyczących niniejszej sprawy - skarżący nie nadesłali żadnych dokumentów potwierdzających fakt złożenia wniosku. Z akt zgromadzonych w sprawie nie wynika również, aby taki wniosek został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który zresztą i tak nie był upoważniony do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów [...] – co wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem - mimo braku stosownego wniosku - postępowanie administracyjne zostało wszczęte i sprawa została rozpoznana. Oznacza to, że orzeczenie administracyjne wydane na podstawie nieistniejącego wniosku zostało wydane bez dostatecznych podstaw prawnych i zachodzi co do niego przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Nie złożenie przez osobę uprawnioną, w ustawowym terminie, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, powodowało również - z upływem tego terminu -przejście na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie.
Odnosząc się zaś do oceny nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, organ rozróżnił dwie sytuacje:
- umowa ustanawiająca użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną stanowiącą podstawę ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej tego prawa i zawarcia cywilnoprawnej umowy;
- prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osoby trzeciej powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, tj. bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej.
W pierwszym z powyższych przypadków umowa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. Natomiast w drugim przypadku decyzja administracyjna mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W budynku przy ul. [...] w W. zostało sprzedanych [...] lokali mieszkalnych wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste odpowiednich części gruntu. Sprzedaż części z tych lokali i ustanowienie użytkowania wieczystego zostało poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Miało to miejsce w stosunku do lokali o nr [...], [...], [...] i [...]. Natomiast sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste - na podstawie samej umowy cywilnoprawnej - miało miejsce w odniesieniu do lokali nr [...], [...] i [...]. Zatem w stosunku do tych lokali decyzja z 1955 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: J. W., N. L., T. G. i E. R. podnosząc, że Kolegium bezpodstawnie przyjęło, iż w sprawie nie został złożony wniosek dekretowy.
Również z takim samym wnioskiem wystąpił także inny uczestnik postępowania J. L. stwierdzając, iż organ niesłusznie przyjął, że w sprawie lokalu nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że zawarte w kontrolowanej decyzji ustalenia są prawidłowe.
Nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Wydanie orzeczenia na podstawie tego dekretu mogło nastąpić jedynie na wniosek strony, co potwierdza literalne brzmienie przepisu art. 7.
Z akt sprawy wynika natomiast, że ani byli współwłaściciele, ani nikt w ich imieniu nie złożył wniosku w trybie art. 7 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wniosku takiego, a także wzmianki o nim, brakuje w aktach archiwalnych, w rejestrze wniosków dekretowych. Nie został on także przedstawiony przez strony postępowania.
Organ dodał, że wbrew opiniom następców prawnych byłych właścicieli, dowodem na złożenie wniosku nie może być pełnomocnictwo z dnia 10 września 1947 r. udzielone przez M. B. J. W., gdyż dotyczy ono tylko czynności administrowania nieruchomością położoną przy ul. [...] w W., a nie - jak twierdzi pełnomocnik strony skarżącej - "wszelkich czynności związanych z postępowaniami w związku z dekretem warszawskim".
Skoro zatem dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dawał podstawę do orzekania wyłącznie na wniosek strony, to orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1955 r. jako, że zostało wydane z urzędu, tj. bez wniosku strony, uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Organ dodał ponadto, że w związku z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości [...], w tym samym do składania w ich imieniu wniosków o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 (Wspólnota nr 42/1994, str, 16).
Odnosząc się zaś do zarzutów J. L. - że Kolegium niesłusznie przyjęło, iż w sprawie dotyczącej lokalu nr [...], położonego w W. przy ul. [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt. OPS 7/96, stwierdzającą, iż: "okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa."
Dodało, że stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli N. L., J. W., T. G. i E. R., wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. bezpodstawnie przyjęło, iż w sprawie nie został złożony przez dawnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych wniosek zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Brak wniosku w aktach sprawy i informacji o tym wniosku w rejestrze wpływów wniosków dekretowych, nie jest dostateczną przesłanką świadczącą o braku takiego wniosku. Fakt prowadzenia postępowania w 1955 r. świadczy o tym, iż zgodnie z art. 9 oraz art. 15 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) wniosek taki został złożony. W przeciwnym razie nie zostałoby wszczęte postępowanie w sprawie. Skarżący dodali, że art. 9 ust. 1 powoływanego rozporządzenia ustanawiał szerszy krąg osób uprawnionych do składania wniosków o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niż to jest pod rządami kpa. Do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej legitymowany był każdy interesowany. Do wszczęcia postępowania nie był konieczny wniosek strony, bowiem wystarczył wniosek "interesowanego".
W świetle zebranego materiału dowodowego postępowanie zostało wszczęte zgodnie z prawem. Nie ma też żadnego dowodu w aktach, który przeczyłby powyższemu twierdzeniu, a prawdziwości tego twierdzenia dowodzi fakt toczenia się postępowania i jego zakończenia orzeczeniem.
Skarżący podnieśli, że art. 9 powołanego rozporządzenia Prezydenta RP oraz art. 7 dekretu warszawskiego tworzyły szczególny zbieg przepisów prawnych, z którego nie wynika, iż brak wniosku strony postępowania - w przypadku złożenia wniosku przez interesowanego - był przesłanką powodującą niemożność wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w sprawie.
Skarżący stwierdzili, iż spadkobiercy dawnych właścicieli utrzymują, że wniosek dekretowy został złożony - co znajdowałoby dowód w fakcie wszczęcia postępowania zakończonego orzeczeniem z 1955 r. Zgodnie z art. 15 ww. rozporządzenia Prezydenta RP, wniosek taki mógł być złożony pisemnie, telegraficznie a także ustnie. O braku takiego wniosku nie świadczy także uzasadnienie orzeczenia z 1955 r.
Dodali, że zgodnie z art. 113 ww. rozporządzenia, organ prowadzący sprawę mógł wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie zastępcy prawnego dla małoletniego wówczas N. L., a pozostałych współwłaścicieli powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania. Ponadto, ówczesny współwłaściciel nieruchomości M. B. udzielił J. W. pełnomocnictwa do administrowania nieruchomością objętą postępowaniem nadzorczym - zatem organy administracji mogły bez trudu dotrzeć do dawnych właścicieli i ich spadkobierców. W związku z tym organ wydający orzeczenie w 1955 r. nie działał z należytą starannością w sprawie.
Skarżący podnieśli, że wystąpili do Kolegium o uzupełnienie akt sprawy o dokumentację postępowania administracyjnego, zwłaszcza o załączenie do akt sprawy wniosku dotyczącego ustanowienia własności czasowej, na podstawie którego odmówiono przyznania własności czasowej do tego gruntu, oraz wszelkich doręczeń i wezwań. Organ ten nie wystąpił do właściwego archiwum o dostarczenie akt sprawy zakończonej orzeczeniem z 1955 r. - a przynajmniej nie poinformował o takim wystąpieniu strony. Nie powiadomił też strony, że posiada informację o tym, iż dokumenty te zaginęły.
Skarżący podkreślili, że wniosek w sprawie zakończonej orzeczeniem z 1955 r. został złożony prawidłowo i to przez osobę posiadającą legitymację procesową. Ponadto, nie istnieją dowody świadczące, że organ prowadzący postępowanie dekretowe wykonywał obowiązki nałożone przez rozporządzenie Prezydenta RP, zwłaszcza w zakresie informowania stron o toczącym się postępowaniu i umożliwienia stronom udziału w postępowaniu celem dochodzenia swoich praw.
Podsumowując - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało w sposób przekonujący, że dawni właściciele nie złożyli wniosku w sprawie, zatem przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, a także z naruszeniem art. 156 kpa – bowiem organ nie określił na czym polega wada decyzji. Jednocześnie organ naruszył art. 6 kpa - poprzez błędnie dokonaną interpretację oraz błędne zastosowanie norm prawnych obowiązujących w okresie wydania orzeczenia z 1955 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło zarzutów skargi i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w części orzekającej o gruncie związanym z lokalami mieszkalnymi nr [...],[...] i [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] - jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym - w trybie określonym w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r., którą organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającą nieważność - w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...]. Stwierdziło ono także, że w części gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr [...],[...] i [...], powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże w tej części nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na fakt wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w ww. przepisie. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez ten przepis.
Należy przy tym zauważyć, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa może odnosić się tylko do sytuacji, gdy treść decyzji w sposób oczywisty jest niezgodna z treścią właściwego przepisu prawa.
Analiza przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania nadzorczego uzasadnia przyjęcie, że decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. jest nieprawidłowa – a tylko w części orzekającej o gruncie związanym z lokalami mieszkalnymi nr [...],[...] i [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] i w tej części narusza prawo. Natomiast w pozostałej części Kolegium słusznie stwierdziło, iż decyzja z 1955 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - bowiem zastała wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy organ administracji działa wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, a wydana decyzja stanowi negację normy prawnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt. I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej - był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Stosownie do treści tego przepisu następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy.
Przepis ten - jako jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - wprowadzał wymóg złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i to złożonego z zachowaniem 6 miesięcznego terminu.
Zatem wszczęcie postępowania i wydanie orzeczenia w sprawie przyznania własności czasowej na podstawie ww. przepisu - bez stosownego wniosku - skutkować musi stwierdzeniem nieważności orzeczenia, bowiem naruszało ono przepis art. 7 dekretu warszawskiego w sposób oczywisty i rażący.
Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, iż brak w aktach sprawy wniosku dekretowego i jednoczesne wszczęcie ww. postępowania o ustanowienie prawa własności czasowej prowadzi do konkluzji, iż wniosek taki istniał.
W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jednocześnie organ administracji, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, dołożył należytej staranności podejmując próby jego odnalezienia.
Nie zachowały się także żadne inne dokumenty, które mogłyby uprawdopodobnić złożenie wniosku. Skarżący, mimo zapewnień, iż wniosek dekretowy został złożony przez ich poprzedników prawnych, nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających taką okoliczność, mimo wezwania organu do ich złożenia.
Sąd uznał zatem, że Kolegium w sposób prawidłowy zebrało i oceniło materiał dowodowy w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1955 r.
Skoro została stwierdzona nieważność ww. decyzji z powodu nie złożenia wniosku dekretowego - to wszelkie rozważania organu odnoszące się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, związanych z konkretną formą nabycia poszczególnych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w gruncie - są zupełnie niepotrzebne i całkowicie zbędne.
Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego powyższej decyzji, stan własnościowy nieruchomości nie uległ zmianie, zaś wyeliminowana ze skutkiem ex tunc decyzja nie wywołała żadnych skutków w sferze uprawnień właścicielskich.
Zgodnie bowiem z art. 1 dekretu warszawskiego nieruchomość ta przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Natomiast art. 8 tego aktu stanowi, że w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Jeżeli zatem wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy nie został zgłoszony i prawo to nie zostało przyznane, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, zaś dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w dekrecie (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. OSA 3/01, ONSA 2001, z. 4, poz. 144). Skutkiem upływu terminu do złożenia wniosku było przejście budynków położonych na gruncie na własność gminy (później Skarbu Państwa).
Oznacza to, że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] przeszedł na mocy dekretu z 1945 r. wraz z budynkami na własność W. - po upływie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Zatem - do czasu ewentualnego odnalezienia wniosku dekretowego - stan ten nie może ulec zmianie, przez co decyzja wydana w 1955 r. nie wywołała żadnych skutków prawnych.
Rozstrzygniecie więc o skutkach prawnych orzeczenia, które nie zaistniały jest nieprawidłowe. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołało orzeczenie z 1955 r., od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych wcześniejszymi zdarzeniami prawnymi, czy też późniejszymi decyzjami.
Odnosząc się natomiast do oświadczenia pełnomocnika skarżących, złożonego na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r., że Terezin Deklaration stanowi podstawę do zwrotu majątków utraconych przez ofiary Holocaustu, Sąd zauważa, iż dokument ten stanowi co prawda część prawa międzynarodowego, jednakże nie może uzyskać pierwszeństwa przed regulacją dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przedłożona deklaracja nie jest umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, z tego też względu, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, nie ma pierwszeństwa przed ustawą. Nie może zatem stanowić podstawy prawnej zwrotu nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżaną decyzję w części określonej w pkt 1 wyroku.