I SA/Wa 1506/06

I SA/Wa 1506/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Przemysław Żmich.
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Sygn. powiązane
I OSK 654/07 - Wyrok NSA z 2008-04-18
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie : WSA Maria Tarnowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań K. J. oraz J. T., J. T. i A. T., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] o odebraniu gruntu i prawa użytkowania wieczystego przysługującego P. K. do nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz nr [...] łącznej powierzchni [...] m2 i odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r.
Stan faktyczny sprawy ustalono następująco:
Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1992 r. (akt notarialny Rep. nr A [...]sporządzony przed notariuszem J. J. w Kancelarii Notarialnej w P. przy ul. [...]) [...] Zakłady Kamienia [....] [...] w B. sprzedały P. K. prawo użytkowania wieczystego oznaczonych działek gruntu oraz stanowiącą odrębną własność halę przemysłową położoną na tym gruncie.
Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z póżn. zm.) w zw. z art. 240 Kodeksu cywilnego, Kierownik Urzędu Rejonowego w P. orzekł o odebraniu P. K. przedmiotowego gruntu i prawa użytkowania wieczystego oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, że - jak wynika z wizji lokalnej - użytkownik wieczysty nie wywiązuje się ze spoczywających na nim obowiązków troszczenia się o stan nieruchomości, w tym o stan techniczny nabytej hali przemysłowej, która niszczeje. Użytkownik wieczysty nie wywiązuje się także z obowiązku uiszczania na rzecz Skarbu Państwa opłat za użytkowanie wieczyste gruntu (zadłużenie z tego tytułu na dzień [...] maja 1994 r. wynosiło [...] zł, a miejsca pobytu zobowiązanego nie można ustalić). Prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyte przez P. K. od przedsiębiorstwa powstało w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) i potwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...]. Nabywca został pouczony o obowiązkach wynikających z nabycia prawa użytkowania wieczystego, w tym o obowiązku uiszczania opłat rocznych, Niewywiązywanie się użytkownika wieczystego ze spoczywających na nim obowiązków uzasadnia skorzystanie z przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r w związku z art. 240 kc. Kierownik Urzędu Rejonowego jako reprezentant Skarbu Państwa jest zobowiązany do dołożenia należytej staranności w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Odebranie prawa użytkowania wieczystego pozwoli na takie zadysponowanie gruntem, które da gwarancję wykorzystania go zgodnie z przeznaczeniem, jak również odzyskanie utraconych przez Skarb Państwa korzyści, jakimi są nieuiszczone przez P. K. opłaty za użytkowanie wieczyste. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyznaczony przez komornika termin licytacji praw do nieruchomości, w związku z egzekucją zabezpieczonych hipoteką należności innych wierzycieli P. K.
Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r, która - według wnioskodawcy - została wydana bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednostronne rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego mogło nastąpić tylko w przypadku oczywiście sprzecznego z umową korzystania z terenu przez użytkownika wieczystego. Zasadą jest, że takie rozwiązanie wchodzi w rachubę tylko w przypadkach wyjątkowych, tj. gdy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności, gdy wbrew umowie nie wzniósł określonych budynków lub urządzeń. Z dokumentów oraz stanu prac nad planem zagospodarowania przestrzennego wynika, że na użytkownika wieczystego P. K. obowiązki takie nie zostały przez organ nałożone, a ponadto do daty złożenia niniejszego wniosku nie jest znane przeznaczenie spornego gruntu, ponieważ prace nad zatwierdzeniem planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały jeszcze zakończone. Okoliczność ta nie pozwalała przypisać wnioskodawcy, jako użytkownikowi wieczystemu, korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, a tylko takie działanie wypełniałoby dyspozycję art. 240 kc. W świetle powyższego brak było podstaw do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Samo zaś niewnoszenie opłat nie mogło stanowić przyczyny podjęcia działań zakończonych rozwiązaniem umowy, bowiem stan kupionego przez wnioskodawcę gruntu był taki, że z terenu korzystały ogródki działkowe, które nie ponosiły opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Obciążanie zatem P. K. opłatami nie mogło mieć miejsca, skoro opłat takich nie mógł on pobierać od faktycznych użytkowników przedmiotowego terenu. Właściwą drogą dochodzenia ewentualnych należności z tytułu użytkowania wieczystego było zatem skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, z czego organ administracji nie skorzystał. Istotny w sprawie jest także fakt, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez P. K. nastąpiło nie od Skarbu Państwa, lecz od osoby prawnej, zatem było to nabycie wtórne, a nie pierwotne. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że ustawodawca dokonał zmiany ustawy powierzając możliwość rozwiązania umowy wyłącznie niezawisłym sądom.
Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] wziął pod uwagę, że zarówno w decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Produkcji i Eksportu "[...]" w K., jak również w umowie z dnia [...] kwietnia 1992 r., na mocy której P.K. nabył użytkowanie wieczyste od [...] Zakładów Kamienia [...] w B. (następcy prawnego uwłaszczonego przedsiębiorstwa), nie określono sposobu korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego. Skoro tak, to brak było podstaw do rozwiązania umowy w oparciu o określona w art., 240 kc przesłankę korzystania z gruntu "w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie". Niewywiązywanie się z obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w żadnym razie nie mogło stanowić podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 240 kc. Należy zatem uznać, iż w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej, zdaniem Wojewody [...], należy rozumieć również sytuację, w której przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie (organ powołał się na wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 275/00). Organ stwierdził ponadto, że w sprawie niniejszej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.
Od decyzji Wojewody [...] odwołali się uczestnicy postępowania: J. T., J. T. i A.T., którzy podnieśli, że część przedmiotowej nieruchomości obejmująca działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2 została nabyta przez Skarb Państwa od ich matki w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 74 z późn. zm.) z przeznaczeniem pod rozbudowę bazy Przedsiębiorstwo Produkcji i Eksportu "[...]" w K. Jednak ani to Przedsiębiorstwo, ani też powstałe w wyniku jego przekształcenia [...] Zakłady Kamienia [...] w B., nie wykorzystały nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Nabywca użytkowania wieczystego P. K. również nie dokonywał na nieruchomości żadnych nakładów, natomiast zaciągnął pożyczki obciążając nieruchomość hipotekami. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zaskarżoną decyzję należy uznać za niezgodną z prawem. Postępowanie administracyjne toczące się od 13 lat uniemożliwia odwołującym się dochodzenie zwrotu nieruchomości, o co wystąpili w 1992 roku.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. odwołał się także K. J., który zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] maja 1994 r. została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem odwołującego się, nie powinno budzić wątpliwości, że podstawę tę stanowił art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem rejonowy organ rządowej administracji ogólnej mógł w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa wydać decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzić odebranie gruntu, stosownie do art. 240 kc. Z kolei art. 240 kc stanowił, że umowa może być rozwiązana przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeśli wbrew umowie nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. stanowiła lex specialis wobec Kodeksu cywilnego (art. 7 tej ustawy), co oznacza, że podstawą prawną podjęcia decyzji wobec P. K. był powyższy przepis ustawy. Natomiast Kodeks cywilny mógł być zastosowany tylko subsydiarnie. Przepis art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie wymieniał taksatywnie warunków, jakie musiały być spełnione, aby rozwiązać umowę użytkowania wieczystego i zarządzić odebranie gruntów. Wskazuje jedynie na uprawnienie organu administracji zastrzegając, iż rozwiązanie umowy i odebranie gruntu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby przyczyną takiej decyzji było nieuiszczanie opłaty rocznej. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Wojewody [...], jakoby niewywiązywanie się z obowiązku uiszczania opłat mogło znaleźć rozwiązanie tylko na drodze egzekucji. W rozważanym przypadku egzekucja była niemożliwa do przeprowadzenia, a to oznaczałoby całkowitą niemożność odzyskania przez Skarb Państwa gruntu od niewypłacalnego użytkownika wieczystego. Odwołujący się nie zgadza się także z poglądem, iż sposób korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego nie został w niniejszej sprawie określony. Przeznaczenie gruntu zostało wskazane w umowie z dnia [...] października 1979 r. zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o nabyciu przez Skarb Państwa od B. J. gruntów pod budowę Bazy [...] Kamienia [...] w S. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nie musiała zatem określać sposobu korzystania z nieruchomości, zważywszy nadto, że decyzja ta miała charakter wyłącznie deklaratoryjny. Ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wiąże także następcę prawnego pierwotnego użytkownika wieczystego, bowiem mieści się to w naturze stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że sposób korzystania z gruntu wynikający z umowy z dnia [...] października 1979 r. wiązał również P. K. Wiązał go także obowiązek ponoszenia opłat rocznych. Zresztą zawierając umowę w dniu [...] kwietnia 1992 r. P. K. oświadczył, że znane mu są prawa i obowiązki wynikające z prawa użytkowania wieczystego, w szczególności obowiązek uiszczania opłaty rocznej. Tymczasem P. K. nie uiścił żadnej opłaty rocznej za nabyte prawo, a przeprowadzona w dniu [..] maja 1994 r. wizja lokalna wykazała, że nabyte budowle, jak np. hala przemysłowa niszczeją, a nabywca nie prowadzi na nieruchomości żadnej działalności.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań K. J. oraz J. T., J. T. i A. T., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] o odebraniu gruntu i prawa użytkowania wieczystego przysługującego P. K. do nieruchomości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną będącej przedmiotem oceny decyzji z dnia [...] maja 1994 r. stanowił przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zw. z art. 240 kc. Mając na względzie brzmienie tego przepisu w pierwszej kolejności organ rozważył kwestię dopuszczalności rozwiązania decyzją administracyjną użytkowania wieczystego, które nie zostało ustanowione na podstawie umowy prawa cywilnego, a powstało z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu, nie można twierdzić, że powołany przepis art. 26 ust. 2 nie mógł mieć zastosowania do użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, gdyż prowadziłoby to do stwierdzenia, że w systemie polskiego prawa istnieje szczególny, odrębny od użytkowania wieczystego ustanowionego w drodze umowy, rodzaj użytkowania wieczystego, które nie może zostać rozwiązane decyzją administracyjną wówczas, gdy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji wojewody. Do użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące treści użytkowania wieczystego, czasu jego trwania, przenoszenia i wygaśnięcia, a także szczególne przepisy ustawy o gospodarce gruntami, które odmiennie lub bardziej szczegółowo regulują te kwestie. Zatem przewidziany w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. sposób powstania użytkowania wieczystego nie wpływa na zmianę charakteru ustanowionego w tym trybie prawa. Potwierdza to w szczególności przepis art. 2 ust. 3 zd. drugie, zgodnie z którym w decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 kc. Zastąpienie nowelą z dnia 7 października 1992 r. poprzedniego sformułowania tego przepisu ("określa się również okres użytkowania wieczystego") wyżej cytowanym późniejszym brzmieniem, nie było przypadkowe; przeciwnie powyższa zmiana wskazuje na zamiar ustawodawcy, jakim było umożliwienie kształtowania przez organ administracji treści użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa przez określoną osobę prawną. Wobec tego rozwiązanie stosunku prawnego użytkowania wieczystego przewidziane w art. 26 ust. 2 ma zastosowanie do użytkowania wieczystego powstałego w trybie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Oznacza to, że jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w decyzji deklaratoryjnej, a w szczególności, jeżeli wbrew treści decyzji nie wzniósł określonych w niej budynków i urządzeń (art. 240 kc) lub nie utrzymywał w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem (art. 26 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.), to rejonowy organ rządowej administracji ogólnej mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 26 ust. 2 (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III AZP 5/95, OSNAPiUSI995/19/235).
Skoro art. 26 ust. 2 ma zastosowanie niezależnie od formy powstania prawa użytkowania wieczystego, to ma on również zastosowanie w sytuacji przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego na inny podmiot.
Zgonie z decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] grudnia 1991 r. grunty będące jej przedmiotem były niezabudowane i decyzja ta nie zawiera dyspozycji, do jakich celów miały być one wykorzystane przez uwłaszczone przedsiębiorstwo. Z istoty jednak uwłaszczenia wynika, że grunt ten był przeznaczony na statutowe działania przedsiębiorstwa. Z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1992 r. wynika, że po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej na gruncie została wybudowana hala przemysłowa; ponadto nieruchomość była ogrodzona, teren utwardzony pod parking i posiadał utwardzone drogi dojazdowe. W takiej sytuacji użytkownik wieczysty miał obowiązek utrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń usytuowanych się na gruncie. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii z dnia [...] czerwca 1994 r. ustalającej wartość hali przemysłowej, w części dotyczącej opisu obiektu, elementy stalowe nie zostały zakonserwowane, dach z blachy falistej z oznakami rdzewienia, w tym w niewielkiej części przerdzewiały, okna hali nie całkowicie osadzone, ściany posiadają wybrzuszenia, hala nie posiada instalacji. Wygląd obiektu wskazuje na wiek ok. 10 lat. Stan techniczny obiektu ze względu na brak właściwej konserwacji, jakość budowy i rodzaj materiału dachu, odbiega od okresu eksploatacji. Z treści oświadczenia P. K. odnotowanego w notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2002 r. i podpisanej przez niego wynika, że w latach [...] przebywał on poza granicami Polski i nie ustanowił pełnomocnika do reprezentowania jego interesów. Oznacza to, że prawdopodobnie nieobecność użytkownika wieczystego i brak ustanowienia pełnomocnika był przyczyną zaniechania działań mających na celu utrzymanie w należytym stanie budynku znajdującego się na gruncie.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż na P. K. nie zostały nałożone przez organ obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym, a przeznaczenia gruntu nie dało się ustalić, bowiem prace nad zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były ukończone. Brak wzmianki w akcie notarialnym dotyczącej obowiązków nowego użytkownika wieczystego nie oznacza, iż nowy użytkownik wieczysty takich obowiązków nie ma. Nabywając prawo użytkowania wieczystego na nabywcę przechodzą prawa i obowiązki poprzednika odnoszące się do zbywanego prawa. Pozbawione podstaw jest doszukiwanie się przez organ pierwszej instancji związków między przeznaczeniem użytkowanego wieczyście gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego a obowiązkami użytkownika wieczystego. Poza sporem jest, że kwestia braku troski o stan budowli była materialną przesłanką rozwiązania użytkowania wieczystego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. Fakt zalegania przez P. K. z opłatami za użytkowanie wieczyste stanowi odrębną kwestię i w tym zakresie decyzja była wadliwa.
W świetle powyższego, zdaniem Ministra Budownictwa, Wojewoda [...] błędnie przyjął, że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. została wydana bez podstawy prawnej, bowiem została ona wydana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Badając kwestionowaną decyzję pod kątem pozostałych przesłanek nieważności Minister Budownictwa podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Wada polegająca na powołaniu się, oprócz zasadnej przesłanki rozwiązania użytkowanie wieczystego, na przesłankę nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może być uznana za rażące naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wobec zatem braku przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r.
Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub jej uchylenie jako wydanej bez podstawy prawnej i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego, Minister Budownictwa zaskarżoną decyzję wydał z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez podstawy prawnej poprzez błędne oparcie się na przepisach prawa materialnego odnoszących się do stanu faktycznego zupełnie odmiennego od tego, które występują w sprawie. W sposób nieuprawniony przyjął, że w odniesieniu do użytkownika wieczystego, który nabył to prawo na skutek cywilno-prawnej umowy kupna, zastosowanie mają wprost przepisy o pierwotnym nabyciu użytkowania wieczystego od Skarbu Państwa. Deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nie zawierała dyspozycji, do jakich celów grunty te miałyby być wykorzystane przez uwłaszczone przedsiębiorstwo. W konsekwencji także umowa, na mocy której skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego, nie określała sposobu korzystania z przedmiotowego gruntu. Przyznając ten fakt, Minister Budownictwa wskazał, że z istoty uwłaszczenia wynika, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste winien być przeznaczony na cele statutowe przedsiębiorstwa, stwierdzając dalej, że na nabywcę przeszły prawa i obowiązki jego poprzednika. Z tego można by wysnuć wniosek, że skarżący, aby nie narazić się na zarzut sprzecznego z umową korzystania z gruntu, winien nie tylko utrzymywać zabudowaną przez zbywcę obudowaną wiatę w należytym stanie, ale dokończyć jej budowę, a następnie prowadzić działalność zgodna ze statutową działalnością zbywcy. W myśl zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet nikt nie może na drugiego przenieść więcej praw niż sam posiada. Ta sama zada odnosi się do obowiązków. Wobec tego nie można nakładać na nabywcę użytkowania wieczystego obowiązków nie ciążących na zbywcy tego prawa, a tym bardziej wywodzić negatywnych dla zbywcy skutków prawnych w postaci rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste powołując jako podstawę art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto skarżący kwestionuje ustalenia, iż do degradacji obiektu doszło na skutek braku troski skarżącego o jego stan. Już z cytowanej przez organ odwoławczy opinii biegłego wynika, ze stan nakładu budowlanego wskazuje na przynajmniej 10 letni wiek. Zatem nie może polegać na prawdzie twierdzenie, że w okresie użytkowania obiektu przez skarżącego, tj. ok. 2 lat, nastąpiła tak znaczna degradacja obiektu. To, że zbywca wzniósł na gruncie obiekt o bliżej nieznanym przeznaczeniu, nie może skutkować obowiązkiem utrzymywania go w należytym stanie przez nabywcę, który mógł mieć wobec niego odmienne plany, niż zbywca, np. dokonać jego rozbiórki, a po zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarować nieruchomość zgodnie z planem. Wojewoda [...] słusznie uznał, że skoro nie określono sposobu korzystania z gruntu, to brak było podstaw do rozwiązania umowy w oparciu o przesłankę określoną w art. 240 kc. Identyczny pogląd przedstawiany był w orzeczeniach NSA np. wyrok NSA w sprawie I SA 1533/97. Co więcej, gdyby nawet w umowie był określony sposób korzystania z gruntu, to rozwiązanie umowy mogłoby nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez organ nie tylko "sprzeczności", ale "oczywistej sprzeczności" w korzystaniu z gruntu z warunkami określonymi w umowie, czyli postacią kwalifikowaną, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie SA/Lu 1650/93 (Sam. Teryt. 1994/7-8/150) z aprobującą glosą Z. Czarnika. Skarżący wskazał ponadto, iż w związku z nadużywaniem przez organy administracji możliwości rozwiązywania umów z użytkownikami wieczystymi dokonano zmiany dopuszczającej możliwość takiego rozwiązania wyłącznie przez sąd.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. zarządzającej rozwiązanie użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu z mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1992 r. Skarżący żądał wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in initio), zwracając równocześnie uwagę, że nabycie przez niego prawa użytkowania wieczystego miało charakter wtórny, gdyż podstawą nabycia była umowa cywilnoprawna zawarta z przedsiębiorstwem państwowym będącym użytkownikiem wieczystym, a nie ze Skarbem Państwa, a w umowie tej (jak również w decyzji stanowiącej podstawę nabycia prawa przez zbywające przedsiębiorstwo) nie określono sposobu korzystania z gruntu. Skarżący nie był zatem obciążony żadnymi obowiązkami wynikającymi z nabytego prawa użytkowania wieczystego. Nie pozwalało to organowi administracji przypisać skarżącemu korzystania z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, a tym samym zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 240 kc.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, co w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Generalnie przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się sytuację, w której doszło do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, mimo iż nie ma przepisu prawnego umocowującego organ administracji publicznej do działania albo też przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej (B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 1996 s. 715).
W orzecznictwie sądowym przyjęto, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w szczególności gdy:
* została wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne, poza sferą regulacji prawnej albo w sferze stosunków cywilnoprawnych (wyroki NSA z dnia 1.07.1996 r. SA/Gd 516/96 LEX nr 42214z dnia 10.09.1999 r. III SA 758698 LEX nr 43401, z dnia 4.07.2001 r. I SA 275/00 LEX nr 54178, a także wyrok SN z dnia 21.09.1994 r. III ARN 45/94 OSNAP 1995/3/29);
* z przepisów prawa wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w formie innej niż decyzja administracyjna (wyroki NSA z dnia 6.101999 r. IV SA 2546/98 LEX nr 47920, z dnia 16.06. 1999 r. III SA 5540/98 M. Podat. Nr 7, poz. 40, z dnia 21.04.1998 IV SA 81/97 LEX nr 43359, z dnia 10.06.1983 r. I SA 217/83 ONSA 1983/1/41);
* została wydana z urzędu, podczas gdy mogła być wydana wyłącznie na wniosek strony (wyrok NSA z 4.01.1999 r. IV SA 2247/96 LEX nr 48177);
* została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego nie będącego aktem powszechnie obowiązującego prawa (wyroki NSA z dnia 6.02.1981 r. SA 819/80 ONSA 1981/1/6, z dnia 20.07.1981 r. SA 805/81 ONSA 1981/2/70, z dnia 21.11.2002 r. I SA 2696/00 niepublik.).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Budownictwa, że błędnie przyjął Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. została wydana bez podstawy prawnej. Całkowicie nietrafne jest powołanie się przez Wojewodę na fragment tezy wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 275/00, w którym mowa m. in. że o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić, gdy "przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie". Po pierwsze wyrok, na który się powołano, dotyczył sprawy o stanie faktycznym, do której sprawa niniejsza nie ma jakiegokolwiek odniesienia, a poza tym cytowany fragment został wyrwany z kontekstu rozważań na tle przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a konkretnie różnicy między wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa a wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.
Nie pozostawia żadnych wątpliwości fakt, że materialnoprawną podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. stanowił art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a stan faktyczny sprawy objęty był dyspozycją tego przepisu. Nie można zatem postawić zarzutu wydania tej decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest związany wskazaną przez wnioskodawcę przesłanką nieważności; co więcej - jest obowiązany dokonać kontroli decyzji w aspekcie całości przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do powyższej zasady, w postępowaniu odwoławczym Minister Budownictwa dokonał oceny decyzji z dnia [...] maja 1994 r. również pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie w pełni przekonujący, w ocenie Sądu, jest wywód prawny o dopuszczalności stosowania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do rozwiązania użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w art. 240 Kodeksu cywilnego. Znajduje on oparcie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III AZP 5/95 (OSNP 1995/19/235). Za prawidłową należy także uznać ocenę, iż przy wydaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nie doszło do rażącego naruszenia art. 26 ust. 2 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie znajdowało oparcie w stanie faktycznym wskazującym, iż użytkownik wieczysty korzystał z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem. Jak wynika bowiem z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 1994 r. (notatka służbowa znajdująca się w aktach administracyjnych), a także bezskutecznych prób skontaktowania się z użytkownikiem wieczystym (zawiadomienia składane w Urzędzie Pocztowym w P.), nieruchomość była pozostawiona bez jakiegokolwiek zagospodarowania i dozoru, a obiekt budowlany całkowicie niezabezpieczony i niszczejący (co potwierdził rzeczoznawca w opisie obiektu w trakcie wyceny dokonanej w dniu [...] czerwca 1994 r.). Stan taki, jako oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem gruntu, obligował rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, jako organ właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, do podjęcia środków przewidzianych prawem. Takie środki przewidywał ówcześnie obowiązujący przepis art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pozwalał on na wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy i zarządzeniu odebrania gruntu w przypadku gdy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. W umowie z dnia [...] kwietnia 1992 r., na podstawie której P. K. nabył prawo użytkowania wieczystego, nie określono sposobu korzystania z gruntu. Nie zawierała tego także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przepis art. 2 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji nie wymagał określenia warunków użytkowania wieczystego, a jedynie ustalenia okresu użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. Jednak ratio legis instytucji uwłaszczenia przewidzianej w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. było wyposażenie przedsiębiorstw i innych osób prawnych w mienie niezbędne do prowadzenia ich statutowej działalności. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że chodziło o działalność gospodarczą. Gospodarczy cel prawa użytkowania wieczystego znajduje potwierdzenie w treści art. 236 § 1 Kodeksu cywilnego, na który powoływał się art. 2 ust. 3 ustawy. Skarżący nie może zasłaniać się niewiedzą co do przeznaczenia gruntu tylko z tego względu, że w umowie sprzedaży nie określono ekspressis verbis warunków i sposobu korzystania z nabytego prawa. Nabywając prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego obiektem przemysłowym skarżący oświadczył, że znane mu są prawa i obowiązki wynikające z nabytego prawa. Skarżący nie mógł mieć wątpliwości, że z nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego obiektem przemysłowym wynikają - poza obowiązkiem ponoszenia opłat rocznych - także obowiązki odnoszące się do określonego sposobu korzystania z nieruchomości. Inaczej prowadziłoby to do zniweczenia celu ustanowienia użytkowania wieczystego, co jest tym bardziej istotne w sytuacji, gdy własność gruntu Skarb Państwa nabył w trybie przymusowym dla realizacji konkretnego celu gospodarczego, a następnie oddał grunt przedsiębiorstwu państwowemu w zarząd w związku z realizacją tego celu. Przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu nie zmieniło przeznaczenia gruntu. Nie mogło to nastąpić także w rezultacie zbycia prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że skoro umowa sprzedaży nie określała sposobu korzystania z gruntu, to nie można było egzekwować od niego żadnych obowiązków w tym zakresie. Należy mieć na względzie, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem na cudzej rzeczy (ius in rem aliena) i zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wynikają z tego dwie kwestie - po pierwsze korzystanie z cudzej rzeczy (także odpłatne) wymaga dołożenia należytej staranności, a po drugie o treści prawa użytkowania wieczystego decyduje nie tylko umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, ale także ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Zatem w treści umowy nabycia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 1992 r. nie musiał być szczegółowo wskazany sposób korzystania z gruntu przez nabywcę, choć -jak wynika z § 1 umowy - określono w niej przedmiot nabycia jako "opisane nieruchomości zabudowane halą przemysłową (...) ogrodzone, a teren utwardzony pod parking i (...) utwardzone drogi dojazdowe". Wskazuje to wyraźnie na charakter nieruchomości jako obiektu przeznaczonego do gospodarczego wykorzystania. Słusznie zauważa Minister Budownictwa, iż zasadą jest, że nabywca wstępuje w prawa i obowiązki zbywcy. Skoro celem, dla jakiego wyposażono przedsiębiorstwo państwowe w prawo użytkowania wieczystego gruntu był cel gospodarczy, to oczywistym jest, że korzystanie z gruntu musiało spełniać wymogi racjonalnej gospodarki. Pozostawienie nieruchomości bez jakiejkolwiek dbałości i doprowadzenie do jej degradacji jest oczywistym zaprzeczeniem korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i musiało skutkować skorzystaniem przez organ administracji odpowiedzialny za gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa z możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 listopada 1998 r. OPS 7/98 (ONSA 1999/1/9) Naczelny Sad Administracyjny zwrócił uwagę, że uprawnienie właściciela gruntu do jednostronnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w art. 240 kc należy rozpatrywać w kontekście celu, dla jakiego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Treść łączącego strony stosunku prawnego użytkowania wieczystego kształtują ustawy oraz umowa między właścicielem a wieczystym użytkownikiem. Ustanowienie użytkowania wieczystego ma służyć osiągnięciu wspólnego, trwałego celu gospodarczego. Wieczysty użytkownik nie może zmienić przeznaczenia gruntu, jakie zostało określone w umowie i powinien z niego korzystać zgodnie z tym przeznaczeniem. Jeżeli cel ustanowienia użytkowania wieczystego nie został osiągnięty i użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, to bez względu na okoliczności stanowiące przyczynę nieosiągnięcia tego celu, właściciel ma prawo jednostronnie rozwiązać umowę użytkowania wieczystego, tym bardziej gdy nabycie przez Skarb Państwa gruntu nastąpiło w trybie przymusowym (np. w drodze wywłaszczenia lub wykupu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).
W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma znaczenia powołanie się w uzasadnieniu tej decyzji na okoliczność nieponoszenia przez skarżącego opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, która sama w sobie nie mogłaby stanowić podstawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 26 ust. 2. Należy wziąć pod uwagę, że postępowanie prowadzone w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może skutkować wzruszeniem decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta z cechy trwałości (art. 16 kpa), w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje oczywistość tego naruszenia, a więc rażąca sprzeczność rozstrzygnięcia z brzmieniem konkretnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 28.03.2001 sygn. akt I SA 2360/99). W przypadku decyzji z dnia [...] maja 1994 r., będącej przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, takie rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. Nie zachodziła więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa nie narusza prawa.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.