I SA/Wa 1503/19

I SA/Wa 1503/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /przewodniczący/
Elżbieta Sobielarska /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1530/20 - Wyrok NSA z 2021-02-26
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2220
art. 17  ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 27 ust. 5, art. 17 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]
Uzasadnienie
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2019 r.
po rozpatrzeniu odwołania A. T.(1) od decyzji Wojewody [...]
z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającej prawa
do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem A. T.(2) od dnia [...] lutego 2019 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:
W dniu [...] stycznia 2019 r. w Miejskim Centrum Świadczeń w [...] A. T.(1) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
na męża A. T.(2). W dniu [...] lutego 2019 r. Miejskie Centrum Świadczeń w [...] przekazało sprawę do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika,
że A. T.(2) ma ustalone prawo do renty w C. od dnia [...] lipca
2011 r. do dnia [...] marca 2021 r. oraz ma uprawnienie do renty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie zamieszkuje w Polsce. Z uwagi na powyższe w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję odmawiającą wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem A. T.(2) od dnia [...] lutego
2019 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że niepełnosprawność pana A. T.(2) istnieje od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od [...] roku życia. Ponadto organ I instancji wskazał, że A. T.(1) ma ustalone prawo
do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia
[...] października 2019 r., a w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu
z dnia [...] stycznia 2019 r. wyraziła jedynie gotowość z rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W związku z tym Wojewoda [...] stwierdził, że nadal pozostaje
w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznająca prawo
do specjalnego zasiłku opiekuńczego i odmówił uwzględnienia wniosku.
Od powyższej decyzji A. T.(1) wniosła odwołanie wnosząc
o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem A. T.(2) od dnia [...] lutego 2019 r. W odwołaniu zarzuciła organowi
I instancji naruszenie:
art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z dniem [...] października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13;
art. 17 ust. 5 pkt 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę
do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania ww. zasiłku ma przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku
o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
art. 27 ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i ww. zasiłku osoba uprawniona
ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-215/99 (Jauch), świadczenie takie jak świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy
z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ma charakter świadczenia chorobowego - w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego dla osób dorosłych - posiadających orzeczenie o niepełnosprawności oraz dla osób, które ukończyły 75 rok życia.
Tym samym, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które podlega przepisom o koordynacji świadczeń i jest regulowane przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. w tytule III rozdziału 1 dot. świadczeń z tytułu choroby.
W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - z uwagi na uprawnienie A. T.(2)
do renty na terytorium Republiki Czeskiej i Rzeczypospolitej Polskiej oraz fakt zamieszkiwania w Polsce wnioskodawczyni wraz z małżonkiem.
Zgodnie z art. 21 rozporządzenia 883/2004 ubezpieczony i członkowie jego rodziny zamieszkujący lub przebywający w państwie członkowskim innym niż właściwe państwo członkowskie, są uprawnieni do świadczeń pieniężnych wypłacanych przez instytucję właściwą zgodnie ze stosowanym przez nią ustawodawstwem. W drodze umowy między instytucja właściwą a instytucją miejsca zamieszkania lub pobytu, świadczenia takie mogą być wypłacane przez instytucję miejsca zamieszkania
lub pobytu na koszt instytucji właściwej zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego.
Stosownie do treści art. 29 rozporządzenia 883/2004 świadczenia pieniężne wypłacane są osobie otrzymującej emeryturę lub rentę albo emerytury lub renty
na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich przez instytucję właściwą państwa członkowskiego, w którym znajduje się instytucja właściwa odpowiedzialna za koszt świadczeń rzeczowych udzielanych emerytowi lub renciście
w państwie członkowskim, w którym ma on miejsce zamieszkania. Przepisy te mają także zastosowanie do członków rodziny emeryta lub rencisty.
Zgodnie z art. 1 lit. i akapit 1 lit. i rozporządzenia 883/2004 określenie
"członek rodziny" oznacza: "każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznane są świadczenia".
Natomiast, zgodnie z polskimi przepisami tj. art. 3 pkt 16 ustawy
z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez określenie "rodzina" rozumie się następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekunów faktycznych dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia
25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące
się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku
z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia
2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim,
a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Tym samym zdaniem organu, w myśl powyższych przepisów A. T.(1) jest uznawana za członka rodziny swojego męża i w związku z tym
ma prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, że A. T. wraz z małżonkiem zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, polskie ustawodawstwo
jest właściwe w zakresie świadczeń opiekuńczych.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wynika natomiast,
że niepełnosprawność A. T.(2) istnieje od dnia [...] lipca 2012 r.,
tj. od [...] roku życia. W ocenie organu II instancji okoliczność powyższa uzasadnia odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie.
Ponadto organ podniósł, że decyzją Wojewody [...]
nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznano A. T.(1) w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem A. T.(2) prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od dnia [...] listopada 2018 r do dnia [...] października 2019 r.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt lb ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W opinii organu odwoławczego przepis ten jest jasny. Zakłada bowiem,
że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego
przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji (a decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym), prawo
do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka interpretacja pozostaje
w zgodzie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest zatem jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna
z innych konkurencyjnych świadczeń. W tym kontekście organ zauważył,
że w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2019 r. A. T.(1) wyraziła jedynie gotowość do rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem słusznie organ I instancji uznał, że nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja
z dnia [...] stycznia 2019 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność A. T.(2) istnieje od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od [...] roku życia w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z tym ewentualne złożenie przez A. T.(1) wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie miałoby wpływu na zasadność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym stanem faktycznym i prawnym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem.
Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący niekonstytucyjnego charakteru art. 17 ust. lb ustawy o świadczeniach rodzinnych zwraca uwagę,
że w wyroku o sygn. K 27/13 Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się na temat nowych kryteriów przyznawania świadczeń. Odniósł się jedynie do przepisów intertemporalnych. Uznał, że przepisy ustawy zmieniającej z 2012 r., określające termin wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego zgodnie
z zasadami sprzed nowelizacji, są niezgodne z art. 2 Konstytucji oraz, że doszło
do naruszenia praw słusznie nabytych, a także zasady zaufania obywatela do państwa
i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych,
w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r.,
a jednocześnie nie spełniły nowych przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy nie wynika, aby A. T.(1) miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed 2012 r.
W związku z tym zarzut przedstawiony w odwołaniu organ uznał za bezzasadny.
Na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. T.(1) zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. :
1) art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten utracił moc
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności,
z dniem 23 października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą
na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę
do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania w/w zasiłku ma przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku
o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
3) art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy
z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez
jego niezastosowanie i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień
do świadczenia pielęgnacyjnego i w/w zasiłku osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że organ podzielił stanowisko organu I instancji i odmówił prawa do świadczenia, powołując się na regulację zawartą w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny uznał za nieuzasadnione pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podmiotów sprawujących opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała
po ukończeniu przez nie osiemnastego roku życia bądź w trakcie nauki w szkole
lub w szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia, czym naruszone zostały zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności zasada sprawiedliwości społecznej, oraz zasada równości wobec prawa i obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji.
Zdaniem skarżącej powyższe czyni zaskarżoną decyzję w całości chybioną
oraz sprzeczną z obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1 b ustawy
o świadczeniach rodzinnych. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw
z dnia 23 października 2014 r. pod, poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydawanie orzeczeń przez organy administracji
w oparciu o art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym
w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca zwraca uwagę, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, a którego to obowiązku organ w przedmiotowej sprawie w całości zaniechał. W świetle poczynionych rozważań zdaniem skarżącej nie można za organem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Równocześnie, odwołując się do drugiej części argumentacji przedstawionej przez organ, nie sposób uznać aby fakt przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawczyni uniemożliwiał pozytywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna),
a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Tak ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18; 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 132/18).
Fakt uzyskiwania przez wnioskodawczynię zasiłku nie może być zatem
w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom
(niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej
lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału
na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później
niż do ukończenia 25 roku życia.
Niewątpliwie co wynika z materiału dowodowego sprawy skarżąca jest członkiem rodziny A. T. (jest jego żoną) w związku z czym upoważniona była do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Wydając w przedmiotowej sprawie decyzję organy wskazały na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443),
jako podstawę odmowy uznając, że niepełnosprawność A. T.(2) powstała dopiero [...] lipca 2012 r. tj. w [...] roku życia oraz to, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres
od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., a w znajdującym się aktach sprawy oświadczeniu skarżąca wyraziła jedynie gotowość do rezygnacji z powyższego zasiłku w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazać należy,
że w wyroku tym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy
o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności,
jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu rozpoznając sprawę organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Wprawdzie wyrok nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy
z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącej i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyroki NSA: z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, wyrok WSA w Gliwicach
z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/1 f i powołane tam orzeczenia; wyroki WSA w Opolu z 6 października 2016 r., sygn. akt. II SA/Op 370/16, z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 i z 10 maja 2018 r" sygn. akt II SA/Op 138/18).
W konsekwencji brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b ustawy. Natomiast w kwestii odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna zauważyć należy, że wprawdzie powołany w tym zakresie przez Kolegium przepis
art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna,
o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków
dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania dwóch świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia
w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od rezygnacji
z dotychczas pobieranego (por. wyrok WSA w Opolu z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/18).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt,
że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączyła
do niego oświadczenie z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku przyznania
jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna.
Z pism skarżącej wynika, że ma ona pełną świadomość, iż nie może pobierać obydwu świadczeń jednocześnie i że wybiera świadczenie korzystniejsze,
tj. świadczenie pielęgnacyjne. Pomimo powyższego oświadczenia organy obydwu instancji pominęły treść art. 27 ust. 5 ustawy, a organ odwoławczy uznał,
że przesłanką odmownej decyzji jest pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r.).
Tym samym, jako nieuprawnioną i naruszającą art. 27 ust. 5 ustawy
oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uznać należy odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna.
Należy wskazać, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki
do uzyskania jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością,
nie może pozbawiać strony prawa wyboru, z którego ze świadczeń skorzystać. Dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w przypadku zbiegu uprawnień, m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego
i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Dlatego też przepis art. 17
ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób,
że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ, wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Skarżąca nie domaga się przyznania dwóch świadczeń, lecz świadczenia korzystniejszego, wyrażając jednocześnie gotowość rezygnacji ze świadczenia dotychczas pobieranego.
Zważyć należy, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie zachodzi konieczność rezygnacji przez nią z przyznanego
już świadczenia. Oczekiwanie, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała
z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i obawę co do tego czy uzyska wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego. Na czas oczekiwania na wydanie decyzji
w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego strona może być pozbawiona
już przyznanego świadczenia, a tym samym środków finansowych koniecznych
do zapewnienia opieki niepełnosprawnej osobie dorosłej.
Należy podnieść, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak, jak w przypadku skarżącej, dokonała wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyroki: WSA w Opolu z 20 września 2018 r. , sygn. akt II SA/Op 302/18, WSA
w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).
Jak wyżej zaznaczono przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego- świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, LEX
nr 2445696).
W konsekwencji uznać też należy, że fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku
dla opiekuna, wobec jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł stanowić w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia. Dostrzec trzeba,
że organ pierwszej instancji nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, błędnie uznając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 17
ust. 1 b u.ś.r. i błędnie rozumiejąc wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Natomiast organ drugiej instancji z kolei dostrzegając
tę wadliwość nadal nie uwzględnił złożonego oświadczenia. Takie działanie spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do dokonania wyboru świadczenia.
Skarżąca miała prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia. Jak wyżej zaznaczono nie sposób wymagać od skarżącej, aby ta w celu naprawienia wadliwych działań organu zrezygnowały z przysługujących jej uprawnień, w tym z pobierania przyznanego zasiłku dla opiekuna, stanowiącego jedno z podstawowych źródeł dochodów. Organy wydając decyzję straciły z pola widzenia słuszny interes skarżącej.
Organy nie uwzględniły też celu świadczenia pielęgnacyjnego którym
jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku
z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej osobie dorosłej. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, która rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie
ma więc częściowo uzupełnić dochód utracony przez: opiekuna decydującego
się sprawować osobiście opiekę nad osobą bliską niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca miała prawo oczekiwać, że organy podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia.
Zważyć należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna celem działań organów może być wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego za ten sam okres zasiłku dla opiekuna. Natomiast z uwagi na różnicę kwotową świadczeń istnieje możliwość wyrównania różnicy pomiędzy wypłaconym zasiłkiem dla opiekuna,
a świadczeniem pielęgnacyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 422/16).
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn należy podzielić zarzuty skargi,
że organy naruszyły przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy także przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego badając, czy ustalony
w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej
z art. 17 ustawy. Zobowiązany jednak będzie uwzględnić powyższą ocenę i pominąć
tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Następnie w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia, weźmie pod uwagę oświadczenie skarżącej o jej wyborze. Uwzględni,
że w świetle tego wyboru fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna
nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.