I SA/Wa 1494/22

I SA/Wa 1494/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.F. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr KOC/1992/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr KOC/1992/Go/22,
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło z urzędu
postępowanie zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 września 2021 r., nr KOC/1499/Go/20,
i stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Zgodnie w zaświadczeniem z Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie
z dnia 5 grudnia 1991 r., nieruchomość warszawska położona
przy ul. [...], dawny numer [...], stanowiła własność [...] w 2/3 części i [...]
w 1/3 części. W dziale II księgi znajduje się wzmianka o wniosku o wpis przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz [...], z uwagi na jego nabycie w dniu 20 lutego 1948 r., przed notariuszem [...] w Warszawie, od spadkobierców po zmarłych: [...].
Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
W dniu 27 stycznia 1948 r., a więc w terminie określonym w dekrecie, spadkobiercy
d. właścicieli nieruchomości - [...] złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie art. 7 dekretu.
Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy
z dnia 29 marca 1950 r. (PB/1333/50/U) odmówiono wnioskodawcom ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie,
przy ul. [...], nr hip. [...], powołując się na przewidziane w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie gruntu pod budownictwo użyteczności publicznej. Następnie decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 25 marca 1970 r. (GKM- 1V-6210/141 /70/L) odmówiono, nieznanemu z miejsca pobytu [...] ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie, przy ul. [...], Hip Nr [...], uchylając jednocześnie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia 29 marca 1950 r. (PB/1333/50/U) w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do tego gruntu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo użyteczności publicznej."
Decyzją z dnia 23 lutego 2000 r., nr KOC/1387/Go/99, SKO w Warszawie
stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej
m. st. Warszawy z dnia 29 marca 1950 r., nr PB/1333/50/U, odmawiającego następcom prawnym dawnych właścicieli ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie, przy ul. [...], nr hip. [...], z powodu rażącego naruszenia prawa.
Wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r. [...] zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 25 marca 1970. nr GKM- IV-6210/141/70/L, odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz uchylającej orzeczenie administracyjne z dnia 29 marca 1950 r., nr PB/1333/50/U.
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2020 r., Nr KOC/806/Go/20, Kolegium
działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesiło postępowanie
wszczęte powyższym wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PRN
m. st. Warszawy z dnia 25 marca 1970 r., do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Następnie Kolegium, postanowieniem z dnia 14 września 2021 r.,
nr KOC/1499/Go/20, uchyliło w całości własne postanowienie z dnia 19 lutego 2020 r., nr KOC/806/Go/20, i orzekło o zawieszeniu na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz zobowiązaniu wnioskodawców na zasadzie art. 100 § 1 K.p.a do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego celem ustalenia następstwa prawnego po zmarłych stronach postępowania.
Rozpatrując sprawę, Kolegium wskazało, że w dniu 16 września 2021 r.
weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy
- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491).
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1,
w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia łub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się
z mocy prawa.
W rozpoznawanej sprawie kwestionowana jest w postępowaniu nadzorczym
decyzja PRN m. st. Warszawy z dnia 25 marca 1970 r. odmawiająca
[...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie, przy ul. [...], nr hip. [...], oraz uchylająca orzeczenie administracyjne PRN m. st. Warszawy z dnia 29 marca 1950 r., nr PB/1333/50/U.
Decyzja powyższa została podana do wiadomości w drodze obwieszczenia
z dnia 3 kwietnia 1970 r. (obwieszczenie z dnia 3.04.1970 r.,
znak GKM-1V.6210/141/70 w aktach sprawy) umieszczonego na tablicy ogłoszeń gmachu Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Zgodnie z jego treścią, w razie nieodebrania decyzji z 25.03.1970 r.,
nr GKM- 1V-621O/141/7O/L, przez adresata w terminie 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia pismo będzie uważane za doręczone w ostatnim dniu okresu,
na który wywieszono obwieszczenie.
Zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 1971 r. Państwowe Biuro Notarialne
w Warszawie Sekcja IX zawiadomiło Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, iż w dniu 20 kwietnia 1971 r.
w księdze wieczystej nr hip. [...] w dziale II dokonano wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia 25 stycznia 1971 r. PRN m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oddał przedmiotowy grunt przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste [...] z siedzibą w Warszawie.
Aktem notarialnym z dnia 3 marca 1972 r. rep. A /a nr [...] zawarta została umowa użytkowania wieczystego części przedmiotowego gruntu pomiędzy
Skarbem Państwa, a stowarzyszeniem pod nazwą [...]. Użytkowanie wieczyste ustanowione pierwotnie do dnia 3 marca 2012 r. zostało następnie przedłużone do dnia 3 marca 2071 r. aktem notarialnym z dnia 10 marca 2005 r. Rep. A nr 1224/2005 poprzedzonym umową zawartą 9 marca 2005 r. (akt notarialny z dnia 10.03.2005 r. i protokół nr 2/B/2005 pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawą a [...] z siedzibą w Warszawie, przy ul. [...] - w aktach sprawy).
Z powyższego wynika, że co najmniej w dacie wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa, decyzja PRN m. st. Warszawy z dnia 25 marca 1970 r.,
nr GKM- IV- 6210/141/70/L, była ostateczna. Wobec dokonanego w 1971 r.
wpisu do księgi wieczystej nieruchomości, nie sposób uznać za niedoręczoną, wykonaną ponad 50 lat temu decyzję.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PRN m. st. Warszawy
z dnia 25 marca 1970 r., nr GM- IV-6210/141/70/L, wpłynął do Kolegium
w dniu 3 lutego 2016 r.
Z przedstawionych względów - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491),
postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wnieśli: [...], zarzucając jej naruszenie
1. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a.
w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez wydanie wyłącznie decyzji administracyjnej o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie wniosku
z dnia 3 lutego 2016 r., o wydanie decyzji w przedmiocie nieważności decyzji PRN
m. st. Warszawy z 1970 r., a więc z pominięciem normy art. 158 § 2 k.p.a.,
która obligowała organ do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji PRN
m. st. Warszawy z 1970 r. z naruszeniem prawa, a zatem rozstrzygnięcie sprawy
w sposób ukierunkowany na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PRN m. st. Warszawy z 1970 r. (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), co w konsekwencji powodowało umorzenie postępowania z wniosku z dnia 3 lutego 2016 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych, w których
nie można na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wydać decyzji w przedmiocie stwierdzenia niezgodności, zgodnie z normą prawną wynikającą z art. 158 § 2 k.p.a. organ powinien stwierdzić wydanie decyzji PRN m. st. Warszawy z 1964 r. z naruszeniem prawa.
2. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. art. 156 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą k.p.a., w zakresie, w jakim stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia
lub ogłoszenia decyzji, której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat,
przez naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP,
tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/ podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego;
ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł
do przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucono organowi naruszanie:
art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a.
oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji oraz nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania
tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej,
w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1
i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy
z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu
art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej
jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było dojść
do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte
na podstawie żądania pełnomocnika skarżących nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa decyzji m. st. Warszawy z 1970 r.,
wobec czego postępowanie może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji,
o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.;
art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej
w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej
oraz proporcjonalności,
2. art. 97 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podjęcie postępowania zawieszonego
na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie
z dnia 14 września 2021 r., pomimo iż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania tj. brak ustalenia następców prawnych spadkobierców: [...], podczas gdy,
w przedmiotowej sprawie nie ustalono następców prawnych wskazanych
w postanowieniu z dnia 14 września 2021 r., co jednocześnie sprawia, iż wydając postanowienie z dnia 4 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Warszawie pozbawiło możliwości skorzystania z przysługujących uprawnień procesowych następców prawnych byłych stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji m.in. do kwestionowania rozstrzygnięcia z dnia 14 września 2021 r.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji względnie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie decyzji
z dnia 4 kwietnia 2022 r., polegającej na naruszeniu uprawnień skarżących
poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu, drogi
do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji PRN
m. st. Warszawy z 1970 r. (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.) oraz merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. poprzez stwierdzenie wydania decyzji PRN m. st. Warszawy z 1970 r. z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), względnie orzeczenie o jej bezskuteczności.
W każdym wypadku skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2022 r. uczestnik postępowania
[...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie
z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach
danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę
za niezasadną.
W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych
w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także
gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego
w dniu 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania,
powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP
zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad,
które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu
- stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko,
jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania
zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca
nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność,
a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym
w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych
w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać
albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności, albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu,
ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa
oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa
następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ
nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., SK 21/17, badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r.
o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700). Odnosząc się
do art. 158 § 2 k.p.a., Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania
o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego" (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98,
OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich, jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK
z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego
wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa
jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu,
jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.
Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach,
kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne,
obiektywnie ważniejsze racje, niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa
obrotu prawnego.
Istotnie, w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy
z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia
z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne
do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną, a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności),
ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym
na drodze sądowej - na podstawie art. 4171 k.c.
Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów,
jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat
od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych
przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.),
następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą, niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie także w innych sprawach tego samego rodzaju,
przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe
w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują
po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia
- art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze,
a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1
Kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi
o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków,
jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki
i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się
z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się
albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia,
ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę
– art. 4421 § 1 Kodeksu cywilnego; 20 lat – gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art. 189g § 1 k.p.a.,
czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności – 30 lat
gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat – gdy stanowi
inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1)
i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała,
ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/ dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności.
Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny,
tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki TK: z 24 stycznia 2006 r.,
SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r., SK 52/05;
z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć
czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej, a z drugiej należy mieć pewność,
że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne
dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone
(wyrok TK z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; wyrok TK
z 2 października 2006 r., SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118).
Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw
i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie
czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa,
czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego,
z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji
do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania
o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego
decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu
Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa, przy uwzględnieniu także i tego,
że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy
w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia, z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji
z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji
z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania
w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 32 ust. 1, 45 ust. 1, 64 ust. 2
oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 25 marca 1970 r.,
a skutek doręczenia nastąpił najpóźniej w 1971 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 3 lutego 2016 r., a więc po ponad 40 latach.
Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny
każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.
Na tym polega m. in. zasada zaufania do organów.
Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć orzeczenie.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób,
że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli,
ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym,
bo 6-letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.
Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również
na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia
przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości,
które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie
z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK
z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają
z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające
za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide: wyrok tut. Sądu w sprawie
I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania
aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.
Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności,
ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą
pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, podlega to prawo ochronie, tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje,
że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa
nigdy nie jest do końca przewidywalny.
Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją
a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak
do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce
Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się natomiast do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego
jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany
o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie, w jakim umarza się
z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia,
miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał,
że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji
oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP,
a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających
z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także,
że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne,
nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa
i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany
z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości
w złej wierze (art. 172 k.c.).
Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku TK P 46/13, jest zdania,
że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie
zasady trwałości decyzji administracyjnej, a przede wszystkim chaos prawny.
Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy
z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego),
to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia
w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie,
zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu
ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał, to i tak obowiązany jest
do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.
Dodać należy, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 97 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na to, że zgodnie
z ustawą zmieniającą postępowania wszczęte i niezakończone do dnia wejścia ustawy podlegają umorzeniu z mocy prawa, co oznacza, że Kolegium przed obowiązkowym umorzeniem postępowania zobligowane było do jego uprzedniego podjęcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).