I SA/Wa 1485/20

I SA/Wa 1485/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Iwona Kosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 490/22 - Postanowienie NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
art. 2 ust. 1 lit. e
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. P., J. P., J. A., E. M., A. C. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania T. P., J. P., J. A., E. M., A. C. i M. M., decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], orzekającą, że działki nr: [...] (podzielona na dz. nr [...], [...]), [...], [...] [...] oraz [...], wchodzące w skład majątku ziemskiego [...], stanowiącego własność F. P., podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) dalej: "dekret PKWN".
Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 22 stycznia 1998 r. J. P. wystąpił - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) dalej: "rozporządzenie MRiRR" - o stwierdzenie, że nieruchomości położone w [...], oznaczone numerami działek [...] i [...] (stanowiące dawną własność F. P.), nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 1998 r., utrzymaną w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2002 r., stwierdził, że nieruchomość ziemska " [...]" o ogólnym obszarze [...] ha, położona w byłym pow. [...], stanowiąca własność F. P., podpadała pod działanie ww. przepisu. Obie te decyzje wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdzającą ich nieważność.
Wniosek z 1998 r., został przez strony doprecyzowany pismami z [...] kwietnia 2012 r. i [...] września 2013 r., w efekcie czego postępowanie nim zainicjowane zostało podzielone na trzy odrębne dotyczące rożnych działek, w tym m.in. objętych niniejszym postępowaniem działek nr nr: [...] (podzielona na dz. nr: [...] i [...]), [...], [...] [...] i [...].
Rozpatrując sprawę w aspekcie tych nieruchomości, organy wskazały, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] maja 1946 r., znak: [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN podlegała stanowiąca własność F. P. nieruchomość ziemska [...], położona we wsi [...], gm. [...],o obszarze [...] ha. Przy czym wskazana w tym zaświadczeniu powierzchnia różni się od powierzchni ujawnionej w sporządzonym w dniu [...] października 1944 r. protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], gdzie ogólny obszar wynosić miał [...] ha. Różnica ta - jak wynika z archiwalnych akt parcelacyjnych majątku [...] i znajdującego się w nich dokumentu z [...] maja 1948 r., sporządzonego przez Komisarza Ziemskiego w [...], zatytułowanego "Wyjaśnienia" – powstała po parcelacji, gdyż majątki rolne przejmowano na cele reformy rolnej bez dowodów pomiarowych, jedynie na podstawie słownych określeń sołtysów lub miejscowych świadków.
Ogólny natomiast obszar działek będących przedmiotem postępowania wynosi [...] ha ([...] - [...] ha, [...] - [...] ha, [...] - [...] ha, [...]- [...] ha, [...] - [...] ha oraz [....] - [...] ha). Przy ocenie legalności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należało zatem zbadać, jaki charakter miały te działki oraz czy wchodziły w skład majątku spełniającego powierzchniowe warunki przejęcia na cele reformy rolnej. W oparciu o pozyskaną w toku postępowania mapę PGR [...] z 1961 r., wykonaną na podstawie planu sporządzonego w 1951 r. przez inżyniera geodetę M. J. oraz wykonany przez niego w 1951 r. rejestr pomiarowy PGR [...]. organy wywiodły, że obecna działka nr [...] sklasyfikowana była jako budowlana i sad, natomiast działki nr [...], [...] [...], [...] i [...] zaklasyfikowano jako działki budowlane. Przy czym działki te zlokalizowane były poza granicami zespołu pałacowo-parkowego majątku [...], co z kolei wynika z treści pozyskanych z Narodowego Instytutu Dziedzictwa skanów map w postaci: planu sytuacyjno-warstwowego parku zabytkowego w [...], sporządzonego zgodnie z pomiarem i inwentaryzacją S.M. w czerwcu-sierpniu 1957r. w skali 1:500 oraz planu założenia pałacowo-parkowego w skali 1:1000, sporządzonego zgodnie z pomiarem S.M. i opracowaniem prof. G. C. Uwidocznione na nich naniesienia, takie jak sady, budynki, lasy, wody - pokrywały się z oznaczeniami użytków na mapie PGR [...]. Z kolei z planów założenia pałacowo ogrodowego w [...] wykonanych dla potrzeb Katalogów parków i ogrodów zabytkowych województwa białostockiego, wynika jaką funkcje pełniły budynki albo do czego wykorzystywany był obszar określony jako zabudowania na spornych działkach.
Na działkach nr [...] i [...] posadowiony był budynek określony jako sześciorak, na działkach nr [...], [...] i [...] znajdował się obszar oznaczony jako część gospodarcza, zaś na działce nr [...] zlokalizowane były dawne ogrody użytkowe (a tuż za jej południową granicą umiejscowiony jest budynek dawnej oranżerii). Odwoując się z kolei do opracowań "[...] pow. [...] woj. [...] Pałac. Dokumentacja historyczna" - Warszawa 1960 r. oraz "Katalog parków woj. [...] gmina [...] - oprac, mgr inż. E. B. 1975 r. w opracowaniu "Katalog parków woj. [...] gmina [...] wskazywano na podawane tam informację, że "Północną granicę parku stanowi droga gospodarcza (...), która była niegdyś jedną z lipowych alei założenia ogrodowego. Droga ta przebiega wśród zabudowań gospodarczych oraz domków jednorodzinnych z ogródkami i warzywnika, co razem wzięte stanowi obramowanie parku, od strony północnozachodniej" oraz to, że "zasadniczej zmianie uległa północno-zachodnia część założenia wyłączona obecnie z parku i zajmowana przez zabudowania PGR oraz domki i ogródki pracowników. W przeszłości część ta prawdopodobnie też zajęta była przez zabudowania gospodarskie lecz usytuowane inaczej niż dzisiejsze ale wciągnięte w obręb założenia ogrodowego aleją wychodzącą poza obręb parku i stanowiącą granicę parku w jego północno-wschodniej części. Wzdłuż tej alei rozlokowane były budynki gospodarskie oraz pola od północy i częściowo ogród użytkowy od południa". Opis ten dotyczy obszaru zajętego obecnie przez działki nr [...], [...] i [...] i [...].
Jest on zbieżny z informacjami jakie wyczytać można na przywołanych wyżej w uzasadnieniu mapach i planach. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika zatem, że działki nr [...], [...] i [...] i [...] znajdowały się poza granicami zespołu pałacowo-parkowego oraz wykorzystywane były do działalności rolniczej.
Odnośnie natomiast działek nr [...] i [...] brak jest wprawdzie bezpośredniego odniesienia się do nieruchomości położonych na południowy-zachód od granic zespołu pałacowo-parkowego. Niemniej w opracowaniu "[...] pow. [...] woj. [...]. Pałac. Dokumentacja historyczna" mowa jest o tym, że względem pałacu w kierunku "na południo-zachód resztki sadu owocowego". Poza tym skupia się ono głównie na budynku pałacu i brak jest w nim opisu granic całego założenia pałacowo-parkowego. Z kolei w opracowaniu "Katalog parków woj. białostockiego gmina [...] napisano, że "bezpośrednio do południowego skrzydła pałacu przylega sad owocowy ciągnący się aż do drogi B.-C. Sad jest stary i przecięty starą aleją [...] biegnącą ze wschodu na zachód". Sad naniesiony jest na mapach z Narodowego Instytutu Dziedzictwa, mapie PGR [...] oraz planie założenia pałacowo-ogrodowego w [...], wykonanego dla potrzeb Katalogów parków i ogrodów zabytkowych województwa [...]. Uzasadnione zatem jest przyjęcie, że miarodajne są opracowania graficzne, na których za sadami uwidoczniony został sześciorak, który z zasady jest budynkiem mieszkalnym przeznaczonym dla służby folwarcznej. W związku z czym również działki nr [...] i [...] nadawały się do wykorzystania przy produkcji rolnej.
Mając zatem na względzie, że powierzchnia ogólna majątku [...] przekraczała 100 ha, co jest okolicznością niesporna w sprawie, organy doszły do przekonania, że w odniesieniu do ww. działek spełnione zostały przesłanki dotyczące powierzchni ogólnej i użytków rolnych wymienione w art. 2 ust. 1 lit, e dekretu PKWN.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił przy tym zarzutów odwołania, jakoby w toku procedowania sprawy przed organem wojewódzkim wybiórczo i niewyczerpująco przeprowadzono postępowanie dowodowe. Zwracał uwagę, że nieodnalezienie dokumentów przedwojennych dotyczących spornej nieruchomości, nie wynikała z braku ukierunkowanych na ich odszukanie działań organu, ale z przyczyn obiektywnych. Pozyskane zaś dokumenty pozwalały na określenie powierzchni ogólnej majątku i rodzajów użytków na działkach możliwie blisko daty ich przejęcia na cele reformy rolnej. Na samym etapie postępowania odwoławczego dodatkowo zaś pozyskano dokumenty z Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Archiwum Akt Nowych i Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dokumenty te są wiarygodne i wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy zaś mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz ewentualnie wniesienia o przeprowadzenie kolejnych, konkretnych dowodów, do czego upoważnia ich art. 7 k.p.a. W samym odwołaniu nie wskazali też, jakie jeszcze dokumenty powinny zostać zgromadzone, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zaniechano w sprawie m.in. przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków, nie podając przy tym w sposób precyzyjny, o jakie osoby miałoby chodzić i na jaką okoliczność miałyby zostać one przesłuchane.
Odnosząc się z kolei do zarzutu ustalenia przez Wojewodę, że wszystkie objęte postępowaniem nieruchomości podpadały pod działanie dekretu PKWN w oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] maja 1946 r., stwierdzić należy, że zaświadczenie to stanowi jedynie dowód, że cały majątek [...] został przejęty na cele reformy rolnej (a więc w oparciu o przepisy przywoływanego wyżej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.) oraz jaka była jego powierzchnia ogólna. Odwołujący się zaś błędnie interpretują, że dokument ten ma służyć ustaleniu, że objęta postępowaniem część majątku rzeczywiście posłużyła celom reformy rolnej. Orzekający w pierwszej instancji organ w żadnym bowiem miejscu uzasadnienia swojej decyzji nie wysunął takiej hipotezy.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P., J. P., J. A., E. M., A. C. i M. M. zarzucając jej:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy powierzchnia majątku [...] przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej, albowiem nieruchomość ta mogła być znacjonalizowana ("przejęta na własność Państwa") wyłącznie na podstawie o art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu, a nie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, albowiem ten ostatni przepis określa jedynie rodzaj nieruchomości, jakie mogły zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, podczas, gdy podstawą do dokonania samego przejęcia na własność Państwa stanowił przepis w postaci zdania trzeciego ust. 1, a nie art. 2 ust. 1 lit. e.
2. art. 20 dekretu PKWN w zw. § 5 rozporządzenia MRiRR, poprzez błędne ich zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy administracji są władne wydawać decyzje nacjonalizacyjne na podstawie dekretu PKWN, podczas gdy przepis art. 20 tegoż dekretu nie dawał Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych prawa do wydania przepisu o treści zawartej w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r.;
3. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących decyzją Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) objętej wnioskiem (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752196, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701194- Case ofthe Eormer King of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu — www.echr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasbourgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia)
4. art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 roku poprzez pozbawienie F. P. oraz jego spadkobierców - skarżących własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie użyteczny.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz brak istotnych ustaleń w sprawie, a przede wszystkim brak - wbrew ciążącemu obowiązkowi - podjęcia przez organ czynności zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia w sprawie całego koniecznego materiału dowodowego, a to w szczególności:
a) wybiórcze i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym zaniechanie m. in. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na tą okoliczność), które nie dało dostatecznych podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie orzeczenia o podpadaniu objętych niniejszym postępowaniem działek pod przepisy dekretu PKWN;
b) oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcie w głównej mierze o stan faktyczny i prawny objętych postępowaniem nieruchomości (działek) ustalony w oparciu o dokumenty z lat 60, który nie był tożsamy ze stanem z 1944 roku (lub z 1 września 1939 r.) i w żadnej mierze nie przesądza, że nieruchomości te spełniały normy obszarowe oraz posiadały charakter typowo rolniczy w chwili ich przejęcia na mocy dekretu PKWN;
a także,
c) zaniechaniu pozyskania i wskazania dostatecznych dowodów, na podstawie których organ ustalił charakter oraz stan prawny przejmowanych działek (majątku) w tym na lata 1939 i 1944 a tym samym poprzestanie na arbitralnym stwierdzeniu rzekomego występowania przesłanek uzasadniających przejęcie opisanych nieruchomości na cele reformy rolnej i pomimo trudności w pozyskaniu materiału dowodowego, a co nie może odnosić negatywnych konsekwencji dla słusznego interesu strony i oczywiście uzasadnionego żądania wniosku;
Niezależnie od powyżej podniesionych zarzutów w ostateczności wnosili o stwierdzenie, że: zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albowiem art. 2 ust. 1 zd. trzecie dekretu, jest sprzeczny z następującymi przepisami Konstytucji RP, tj.: z art. 2 (gwarancja praworządności), z art. 21 ust. 2 (zakaz pozbawiania własności na inne cele niż publiczne i bez słusznego odszkodowania), z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 (ochrona własności prywatnej, jako podstawa ustroju gospodarczego Polski), z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 (gwarancja ochrony istoty prawa własności), z art. 32 (zasada równości), art. 2, art. 32 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 (zasada proporcjonalności) oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie mógł stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa; co jest konsekwencją błędnego przyjęcie przez Ministra, ze dekret PKWN jest zgodny z Konstytucją RP i może stanowić podstawę pozbawienia skarżących prawa własności nieruchomości jakiegokolwiek odszkodowania, podczas gdy z treści art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że jedynie akty prawne powszechnie obowiązujące (i) wydane przez kompetentny organ państwowy, (u) z zachowaniem wymaganego prawem trybu ich wydania oraz (ni) o treści zgodnej z Konstytucją RP mogą mieć charakter konstytucyjny i być podstawą ingerencji w podstawowe prawa człowieka takie, jak prawo własności i prawo dziedziczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zakwestionowana decyzja nie narusza prawa.
Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] (gdzie położone są sporne nieruchomości) i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu.
Z treści tego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone po pierwsze "nieruchomości ziemskie" o powierzchni przekraczającej ustalony w nim normatyw, a po wtóre takie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Nie chodzi zatem o wszystkie nieruchomości, które mogły by być kwalifikowane jako "ziemskie", ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem [...] września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego.
Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Analogiczne wnioski wypływają z wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w przywoływanej przez organy uchwały z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89, powszechnie akceptowanej w judykaturze, wedle której pod pojęciem tym rozumieć należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Przy czym, co należy podkreślić, w trybie powołanego przepisu na cele reformy rolnej na własność Państwa co do zasady przechodziły majątki ziemskie o charakterze rolniczym w całości wraz zabudowaniami (w tym także dworami, pałacami), parkami, drogami, stawami i innymi gruntami. A zatem nie tylko te części nieruchomości ziemskich, których grunty stanowiły użytki rolne w ujęciu rozporządzenia wykonawczego do dekretu (grunty orne, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe), ale również zabudowania i nieużytki, parki, stawy, jeziora i inne pod warunkiem że wchodziły w skład jednej stanowiącej całość nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. W świetle zaś § 5 rozporządzenia MRiRR, na podstawie którego toczyło się niniejsze postępowanie, dopiero wykazanie, że pewna część tej nieruchomości była niejako odrębna od nieruchomości ziemskiej (czyli nie pozostawała z nią w związkach funkcjonalnych, gospodarczych, ekonomicznych) umożliwiało jej wyłączenie. Z tych też przyczyn w orzecznictwie wskazywano na konieczność badania tych związków, ale jedynie wówczas, gdy pewna część przejętej nieruchomości (np. zespół pałacowo parkowy) funkcjonowała odrębnie od reszty majątku, przez co nie podpadała pod działanie dekretu. Tak też zadziało się w odniesieniu do części dawnego majątku [...] wchodzącej w skład zespołu parkowo-dworskiego, o której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygał odrębną decyzja z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], a w niesioną na nią skargę tut. Sąd oddali nieprawomocny wyrokiem z 15 marca 2021 r. I SA/Wa 2311/20.
Przedmiotem natomiast niniejszego postępowania pozostawała inna część nieruchomości wchodzących w skład owego majątku, która w ocenie organów posiadała charakter rolny, a więc taki, który stwarzał potencjalną możliwość wykorzystania jej na cele produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Nieruchomości te (obejmujące aktualne działki ewidencyjne nr nr: [...], [...] [...] [...] [...] i [...]) jak wynika z akt sprawy zlokalizowane są po północnej i południowej stronie wspomnianego zespołu, i nie wchodzą w jego skład (sąsiadują z nim). Sam zaś majątek [...] przekraczał ogólny normatyw powierzchniowy określony art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z przejęcia majątku na cele reformy rolnej z 28 października 1944 r., wedle którego jego łączny obszar obejmował [...]ha, z czego już tylko gruntów rolnych było przeszło [...] ha, a także zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] maja 1946 r. Okoliczność ta jest zresztą niesporna, a istotą sporu pomiędzy organem, a skarżącymi – czemu dano wyraz w zarzutach skargi - pozostaje charakter ww. części owego majątku, jak też sama legalność przepisów dekretu i wydanego do niego aktu wykonawczego.
Odnosząc się do pierwszego ze spornych aspektów sprawy, o ile zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, że w aktach brak dokumentów źródłowych pochodzących z okresu wprowadzanie reformy, które wprost wskazywałyby w jaki sposób były wówczas wykorzystywane tereny obecnie tworzące ww. działki, tym niemniej nie oznacza to, że w oparciu o pozostałe dokumentu nie można było dokonać oceny ich charakteru. W konsekwencji czego także wyprowadzić konkluzji - jak uczyniły to organy – że były one w tym czasie wykorzystywane rolniczo. Na takie ich wykorzystywanie wskazują choćby przywoływane przez Ministra opracowania historyczne przekazane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w których podano, że po stronie północnej założenia parkowo-pałacowego rozlokowane były pola i budynki gospodarcze, a po południowej – sad owocowy oraz ogród. Na tych terenach zlokalizowane są zaś przedmiotowe działki. Jak przy tym trafnie zwracał uwagę Minister, wyłaniający się z tych opracowań stan nieruchomości, koresponduje z treścią rejestru pomiarowego z 1951 r. oraz mapy PGR [...] (sporządzonej na podstawie planu z 1951 r.) i zwartej w tych dokumentach charakterystyce użytków tworzących nieruchomość oraz zobrazowany w nich sposób jej zagospodarowania. Co przy tym znamienne dowodów wskazujących na nierolniczy charakter tej części majątku i jego wyodrębnienia od noszącej te cechy pozostałej części majątku ziemskiego [...], inicjujący postępowanie w przedmiocie niepodlegania jej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie przedstawili. Godzi się natomiast zwrócić uwagę, że to na byłym właścicielu (jego następcach prawnych) co do zasady ciąży obowiązek wykazania, że dana nieruchomość (jej część) wyłączona była spod działania ww. przepisu. Wskazuje na to treść § 6 rozporządzenia MRiRR, stanowiącego, że "strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt". Skoro zaś takowe nie zostały przedłożone, a z zachowanej dokumentacji wynika, że majątek [...], stanowił nieruchomość ziemską o charakterze rolnym, uzasadnione było wnioskowanie organów, że nie zachodziły przesłanki do uznania, że objęta postępowaniem część tego majątku, nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Posłużenie się przy rekonstruowaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego w oparciu o dokumentację wytworzoną w latach 60-ych ubiegłego wieku, wbrew temu co sugeruje skarżący, było w tym wypadku o tyle uzasadnione, że dokumenty z okresu zbliżonego do wejścia w życie dekretu PKWN, zawierające charakterystykę konkretnych parcel (tworzących obecne działki ewidencyjne objęte postępowaniem), ze względu na upływ czasu się nie zachowały. Organ zaś w toku postępowania podejmował czynności poszukiwawcze, występując w tej mierze do różnego rodzaju organ i archiwów, co znajduje odzwierciedlenie dokumentach zgormadzonych aktach. W tym stanie rzeczy zarzut niepodjęcia przezeń wszelkich możliwych czynności zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego, koniecznego do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, a przez to naruszenia przepisów art. 7, art. 8, w zw. z art. 77 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, upatrywany w jego błędnym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że to on był podstawą nacjonalizacji, a nie norma ujęta w zd. trzecim art. 2 ust. 1 lit. e. Zauważyć bowiem wypada, że zdanie trzecie ww. przepisu nie stanowi żadnej, odrębnej podstawy przejęcia – w trybie dekretu - nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa, gdyż odnosi się do wszystkich przypadków owego przejęcia. Wynika to wprost z treści zdania trzeciego art. 2 w/w dekretu, która przewiduje, iż wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach "b", "c", "d" i "e" części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. I OSK 2106/17).
Odnosząc się z kolei do zarzutów kwestionujących legalność dekretu PKWN jak i ustanowionej w § 5 rozporządzenia MRiRR administracyjnej procedury ustalania, że dana nieruchomość (jej część) nie podlega pod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zauważyć wypada, że zagadnienie obowiązywania przepisów dekretu i kwestionowania jego zasadności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości w oparciu o ww. przepis rozporządzenia wykonawczego - jest od szeregu lat konsekwentnie dokonywana przez sądy oraz organy administracji publicznej. W licznych orzeczeniach sądy (zarówno administracyjne, powszechne, jak i Sąd Najwyższy) stosowały tę regulację, dokonując jej interpretacji w odniesieniu do wielu stanów faktycznych, a także oceniając prawidłowość orzekania w trybie administracyjnym w sprawie konkretnych nieruchomości (tytułem przykładu można tu przywołać uchwałę SN z 27 września 1991 r., III CZP 90/91; wyrok SN z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00; wyroki NSA: z 22 sierpnia 2000 r., IV SA 2582/98; z 21 lutego 2007 r., I OSK 173/06) Obowiązywanie § 5 rozporządzenia MRiRR, jak również przepisów dekretu, nie było podważane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który fakt stosowania § 5 rozporządzenia potraktował wręcz jako argument przemawiający za brakiem naruszenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak bowiem zauważał on w wyroku z 3 lipca 2007 r. SK 1/06 – wydanym na kanwie oceny konstytucyjności art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) - "Obecnie zainteresowani dysponują środkami prawnymi umożliwiającymi im dochodzenie na drodze sądowej praw naruszonych w wyniku nieprawidłowego zastosowania przepisów o reformie rolnej (...)".Problematyka stosowania ww. przepisu rozporządzenia wykonawczego przesądzona została także w sposób jednoznaczny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, a skład orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnionych podstaw do odstąpienia od zaprezentowanej w niej wykładni przepisów. Nie ma zatem wystarczająco usprawiedliwionych podstaw, by obecnie kwestionować legalność zastosowania przez organy administracji publicznej ujętego w § 5 rozporządzenia MRiRR rozwiązania proceduralnego z perspektywy jego zgodności z unormowaniem z art. 20 dekretu PKWN i przyznanych tym przepisem Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych kompetencji do wykonania dekretu. Stąd także zarzut naruszenia przez organ podejmujący zaskarżoną decyzję ww. przepisów rozporządzenia - upatrywanych w ich błędnym zastosowaniu i wadliwej wykładni - uznać należy za chybiony.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenie art. 99 Konstytucji z 21 marca 1921 r. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, upatrywany w pozbawieniu pierwotnych właścicieli bez odszkodowania własności nieruchomości oraz ich następców prawnych prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości). Należy bowiem mieć na względzie, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia nie orzekały o wywłaszczeniu, gdyż przejęcie nieruchomości przez Państwo w trybie dekretu nastąpiło z mocy prawa. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r. I OSK 2/17, gdzie wywiedziono, że "skoro przejęcie nieruchomości w trybie reformy rolnej nastąpiło w 1944 r. bez odszkodowania, to w dacie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu Dodatkowego (Protokołu nr 1) do EKPC, tj. 10 października 1994 r., nie istniało jakiekolwiek prawo do przejętego mienia czy ekspektatywa jego restytucji. Europejski Trybunał Praw Człowieka (Izba Wielka) w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie von Maltzan i inni p. Niemcom (skargi nr 71916/01, 71917/01 i 10260/02; ECHR 2005-V) stwierdził, że pozbawienie praw do nieruchomości w trybie nacjonalizacji jako akt jednorazowy nie kreuje ciągłej sytuacji pozbawienia mienia (tak też Trybunał w wyroku w sprawie Malhous p. Czeskiej Republice, skarga nr 33071/96; ECHR 2000-XII, postanowienie z 13.12.2005 r. ETPCz w sprawie Bergauer i 89 innych przeciwko Czechom). Powołany w skardze kasacyjnej art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji nie może być interpretowany jako nakładający na państwa generalny obowiązek rewindykacji nieruchomości przejętych przed ratyfikowaniem Konwencji, gdyż jest to w tym zakresie pozostawione uznaniu poszczególnych państw (por. wyrok ETPC z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie Jantner p. Słowacji, skarga nr 39050/97, ECHR 2000-XII)".
Nie jest wreszcie także uzasadniony zarzut wydania skarżonej decyzji bez podstawy prawnej, lub z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na wywodzoną sprzeczność zdania trzeciego ustępu 1 art. 2 dekretu z przepisami Konstytucji RP: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Rzeczpospolita Polska chroni wprawdzie własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednakże przy ocenie wydanej decyzji nie może umykać uwadze fakt, że dekret PKWN - którego przepisy stanowiły jej materialnoprawną podstawę - ze swej istoty prowadził do nacjonalizacji własności nieruchomości ziemskich i nie mógł spełniać kryteriów, które stanowi współczesny ustrojodawca. Rzeczpospolita Polska respektuje natomiast skutki nacjonalizacji ziemi na skutek przepisów o reformie rolnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 234/15). Z uwagi zatem na historyczny, a jednocześnie nieodwracalny, z powodu wywołanych skutków, charakter dekretu nie ma obecnie możliwości by kwestionować jego moc obowiązującą.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).