I SA/WA 1475/04

I SA/Wa 1475/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech Asesor WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Województwa [...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzją Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Krajowego Ośrodka [...] dla [...] w D., stanowiącego nieruchomość zabudowaną, oznaczoną nr ewid. [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...],
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. organ drugiej instancji wskazał, że z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] przedmiotowego mienia Skarbu Państwa zwrócił się Powiat [...] pismem z dnia 5 grudnia 2003 r. Od wydanej po rozpatrzeniu tego wniosku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. odwołał się Marszałek Województwa [...] wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się podniósł, że zgodnie z art. 55g ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), z dniem 1 stycznia 2004 r. Krajowy Ośrodek [...] dla [...] w D. stał się regionalnym domem pomocy społecznej o charakterze specjalistycznym okresowego pobytu, a jego prowadzenie należy do zadań Marszałka Województwa [...].
Rozpatrując odwołanie Województwa [...] Minister Skarbu Państwa ustalił, że zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. został powołany dom pomocy społecznej o nazwie Krajowy Ośrodek [...] dla [...] w D.. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] działka nr ewid. [...], będąca we władaniu Ośrodka, jest własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] maja 1996 r., Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa przekazała tę nieruchomość w zarząd tego Ośrodka na czas nieokreślony.
Organ drugiej instancji podkreślił, że przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, iż mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu przedmiotowych instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego na dzień 1 stycznia 1999 r.
Przepis art. 60 powołanej ustawy nie definiuje pojęcia władania mieniem Skarbu Państwa, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy, zdaniem organu drugiej instancji, sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 k.c. i następnych, w których pojęcie "władania" występuje. Przepis art. 336 k.c. stanowi, że "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią włada faktycznie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą". Jednocześnie art. 338 k.c. stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest jej dzierżycielem. Tak określone posiadanie korzysta z ochrony posesoryjnej oraz z domniemania określonego w art. 341 k.c., że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym.
Minister Skarbu Państwa wskazał, że pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Organ ten ustalił w rozpatrywanej sprawie, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa i Krajowemu Ośrodkowi [...] dla [...] w D. przysługiwał do niej tytuł prawny – prawo zarządu. Tym samym stwierdzenie nabycia spornego mienia przez Wojewodę [...] na rzecz Powiatu [...] jest zgodne z art. 60 powołanej ustawy, a decyzja organu pierwszej instancji prawidłowa.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] złożyło Województwo [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na art. 55g ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.), który w ust. 2 stwierdzał jednoznacznie, że z dniem 1 stycznia 2004 r. mienie Krajowego Ośrodka [...] dla [...] w D., staje się z mocy prawa mieniem Województwa [...]. Minister Skarbu Państwa nie ustosunkował się w żaden sposób do tego przepisu tak, jak gdyby go nie było. Zdaniem strony skarżącej wskazany art. 55g ustawy o pomocy społecznej stanowił przepis szczególny, bowiem w dacie wydawania zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji obowiązywał już powołany art. 55g.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie, wskazując dodatkowo, że z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która uchyliła ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a w tym przywołany w skardze art. 55g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona.
Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów tej ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), z tym dniem stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w tym trybie jest więc przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych we władaniu których znajdowało się to mienie, na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Przepis ten nie dotyczył więc mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów szczególnych.
Takim przepisem szczególnym był art. 55c ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.), dodany ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. Stosownie do tego przepisu, powiaty i miasta na prawach powiatów przejmują od wojewodów z dniem 1 stycznia 1999 r. mające siedziby na ich terenie domy pomocy społecznej, z wyłączeniem jednostek organizacyjnych prowadzonych przez gminy. Mienie domów pomocy społecznej stało się z dniem ich przejęcia własnością powiatu.
Ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), do ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej dodano art. 55g, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2004 r., Krajowy Ośrodek [...] dla [...] w D., staje się regionalnym domem pomocy społecznej, o charakterze specjalistycznym, okresowego pobytu. Prowadzenie Krajowego Ośrodka należy do zadań Marszałka Województwa [...]. Zadanie to jest finansowane z dochodów własnych [...] Województwa Samorządowego. Z dniem 1 stycznia 2004 r. mienie Krajowego Ośrodka stało się z mocy prawa mieniem [...] Województwa Samorządowego.
Skoro przejęcie domów pomocy społecznej przez jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło na podstawie powyższych przepisów to nie może do nich mieć zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, powołany w podstawie prawnej decyzji organów orzekających w rozpatrywanej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym powołanie się przez Ministra Skarbu Państwa na fakt uchylenia z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Przepisy art. 55c i 55g ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej były przepisami przejściowymi. Nie były to więc przepisy zawierające normy postępowania wyznaczające generalnie określonym adresatom jakieś powtarzalne zachowania, ale przepisy przez zamieszczenie których w ustawie dokonuje się pewnych czynności konwencjonalnych (aktów). W przedmiotowym przypadku jest to czynność przejęcia przez inny podmiot domu pomocy społecznej oraz nabycia określonego mienia Skarbu Państwa. Z chwilą wejścia w życie tych przepisów wywołują one skutek jednorazowy i nie mogą już później znaleźć zastosowania.
Takim przepisem jest niewątpliwie art. 55g ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, na mocy którego Marszałek Województwa przejął z dniem 1 stycznia 2004 r. prowadzenie Krajowego Ośrodka [...] dla [...] w D.. Faktyczne prowadzenie tego Ośrodka potwierdził również na rozprawie pełnomocnik Województwa [...]. Zadanie to jest finansowane z dochodów własnych [...] Województwa Samorządowego.
Uchylenie art. 55g ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej z dniem 1 maja 2004 r. nie może więc prowadzić do pozbawienia go mocy obowiązującej, bowiem przepis ten wywarł już skutki prawne. Uchylenie takiego przepisu oznacza techniczne usunięcie z systemu prawnego przepisu, który żadnych skutków prawnych wywołać już nie może.
Należy również mieć na uwadze, że wydawana na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzja stwierdzająca nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Decyzja taka jest więc wydawana w odniesieniu do stanu prawnego, jaki istniał w dniu nabycia mienia Skarbu Państwa, a nie w dniu jej wydania. Niezależnie od daty jej wydania wywołuje ona skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc) od dnia nabycia mienia Skarbu Państwa.
W świetle powyższych okoliczności należ przyjąć, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.